自然灾害预警与防控体系建设问题研究

摘要：自然灾害预警机制与防控体系建设，对实现“两个百年”奋斗目标以及构建“平安中国”“幸福中国”“美丽中国”都有着重大的理论意义和现实意义。加强自然灾害预警决策机制建设，要遵循自然灾害预警决策依据的原则、掌握自然灾害预警决策的方法。加强自然灾害预警运行机制建设，要建立健全自然灾害预警运行的系统、暢通自然灾害预警运行的处理流程。要从内部与外部两个方面加强自然灾害预警保障机制建设。

关键词：自然灾害;预警机制;防控体系

中图分类号：X43

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.06.004

国泰民安、阖家幸福是千百年来善良的人们对生活的一个美好愿景，可天有不测风云，一次次突发的自然灾害，撕裂了人们的愿景：基础设施的坍塌;美好家园的损毁;失去亲人的痛苦。这让我们不禁深度反思：自然灾害难道真的不可控不能防吗？自然灾难既可以让人们产生无比巨大的凝聚力去抵抗，也能让人们从中悟出很多发人深省的问题。面对自然灾害，我们除了在灾害发生时积极组织力量减少灾害损失之外，如果领导者、管理者和人民群众在平时从“预警”和“防控”等方面做好充分的精神和物质准备，绝大多数自然灾害是能够得到有效科学防控的，是能防可控的。而能防可控的防灾减灾利器，就是扎实有序地推进自然灾害预警机制与防控体系的建设。自然灾害预警机制与防控体系的建设，对实现“两个百年”奋斗目标以及构建“平安中国”“幸福中国”“美丽中国”都有着重大的理论意义和现实意义。

一、我国自然灾害预警与防控体系建设的现状

我国是自然灾害频发的国家，自古以来，围绕有效应对洪水、干旱等自然灾害，形成了中华文明的优良政治传统和政治智慧。中华人民共和国成立以来，党和国家始终坚持把人民群众生命财产安全放在第一位，在党的全面领导下，形成了“一方有难、八方支援”的强大而有效应对自然灾害的体制机制，特别是随着改革开放和社会主义现代化事业的发展，我国应对自然灾害的治理体系和能力得到不断提高，拥有了更加坚实的经济基础和现代化技术手段，形成了有效保护人民群众生命财产安全的防灾减灾体系，有效应对了各种自然灾害的重大考验，成为国家应急治理体系和能力的重要方面。虽然我国在应对自然灾害挑战方面取得了重大成就，积累了丰富经验，形成了强大制度体系，但是仍然存在需要进一步完善的空间，特别是在平时的预防方面仍有诸多不足。

一是个别地方政府和部门自然灾害应对预案不够全面。有些自然灾害应对预案与自然灾害的实际处置过程存在较大差异。近年来，自然灾害频繁发生，特别是出现了城市暴雨、雨雪冰冻等危害影响较大的新型自然灾害，这使得应对自然灾害的预案需要进一步丰富，特别是要着眼于预警预防机制建设，全面提高相关自然灾害预案设计的科学针对性。二是预案的可操作性有待提高。应对自然灾害预案是实际具体和刚性有效的，个别基层单位应对自然灾害预案还存在“好看不好用”的积弊，广受社会诟病。三是一些基层单位的自然灾害防控管理人员存在对防控预案不熟悉的问题。特别是相关岗位工作人员变动之后，新到岗人员对自然灾害应对防控预案的内容不了解、不熟悉，遇到突发情况不能作出正确反应，潜藏着巨大的灾难隐患。四是应对自然灾害演练存在“纸上谈兵”现象。由于经费紧张、组织困难等原因，有些部门特别是一些基层单位，对重大自然灾害实战演练重视不够，有些应对自然灾害的预案制定后就没有进行过“真刀真枪”检验。长此以往，如果自然灾害突降，很难保证一些环节不出问题。五是对自然灾害的预警防控工作存在理论与实践脱节问题。一些单位缺乏长远战略眼光，自然灾害预警防控工作的长效机制没有建立起来，突出表现为灾难过后“极度重视”，“太平”日子里又“极度忽视”，相关工作提不到议程上来，不研究、不落实，总存在“危险”离自己很远的“太平”思维，这种飘忽不定的工作态度隐患无穷。

面对新情况、新问题，我们必须转变观念，直面现实，积极应对，变“亡羊补牢”式的消极等待为“未雨绸缪”式的积极预防。平时当战时，枕戈待旦，以只争朝夕的饱满工作热情，先人一步，做好应对自然灾害预警与防控工作。

二、加强自然灾害预警决策机制建设

各类自然灾害，都是对人类生存安全的威胁。要战胜自然灾害，减少灾害所带来的损失，有很多基础性工作必须要做好，而事前预警就是基础的基础。做好预警要搞好制度建设，要使所有人，特别是领导者、管理者清晰意识到：自然灾害预警是建立在尊重自然、尊重科学基础之上的一个科学、缜密、有效的体系;是需要动员全社会的各方面的力量来共同参与的一项浩大工程;构建完善的预警机制，对于我们战胜自然灾害多了一项制度上的保障。完善的预警机制对于我们实时掌握、准确判断、积极应对自然灾害是极为重要的。

●全面把握自然灾害的禀赋特征

一是把握自然灾害在多领域高频次发生的态势。近年来，由于全球气候变暖，我国自然灾害的种类和频率都有所增长。国内外的经验表明，城乡现代化的程度越高，结构和功能越先进、越完善，其遭受自然灾害的创伤和损失也越为严重。在城镇化快速推进中，许多新兴城镇高楼林立，硬路面面积大幅增加，由于历史的原因，相当多的城市基础设施超负荷运行，凡此种种，无形中降低了城乡抵御自然灾害的安全系数。

二是把握自然灾害突发性、紧急性和不确定性特征。自然灾害的发生，虽然大多有一定的征兆，但由于灾害实际情况有时往往具有很强的不可预见性，因此自然灾害往往更多呈现突发性的状态，自然灾害发生后的连锁反应明显。在自然灾害发生之后，一般很难准确预测其可能带来的危害后果。比如现代城市基础设施系统，一个关键节点不幸损毁，往往会使城市的基本功能无法正常运行，以致造成整个城市系统的瘫痪。所以，自然灾害如果在爆发初期没有得到及时有效控制，极有可能意味着更大灾难的降临。

●加强自然灾害预警决策机制建设

自然灾害预警决策机制是由与预警决策相关的组织程序根据所属的相互关系而建立的一种工作制度。其建立需遵循一定的原则，讨论问题要运用一套科学的方法，通常情况下，它要集信息汇集、专家咨询、领导决策、责任奖罚等环节要素于一体。

要遵循自然灾害预警决策依据的原则。国内外的经验告诉我们，自然灾害决策依据的原则必须是自然灾害客观规律的反映，是以往有效应对自然灾害的经验总结，化作具体的决策规则。概而言之，就是要简洁高效管用。这样的决策原则，要贯穿决策的全过程。一是要争分夺秒。自然灾害通常都具有突发性和不确定性，面对灾难尽快做出决策，是管理者和领导者的第一要务。只有做到这一点，才能为后面的工作夯实基础，从而避免造成更大的损失。二是要雷厉风行。与处理其他事务不同，自然灾害的突发性，考验着管理者和领导者的决断力和应对危机的智慧。畏首畏尾、患得患失、消极等待的心理，在应对自然灾害面前是极不妥当的。向党和人民负责，这是我们工作的第一目标。面对灾难，必须当机立断、果断拍板、勇于承担责任。三是要超常规决策。面对突如其来的灾难，管理者和领导者怎样有效应对，有时并无以往经验可用，这时急需权威机构启用超常规决策程序来决策。适时实施超常规决策一定要恪守简明、高效、方便、快捷规则，切不可循规蹈矩、拖延贻误最宝贵的时间。

要掌握自然灾害预警决策的方法。面对突发的自然灾害，有时一些以往使用的方法会“失效”，有些常规工作方法会由于过于复杂而耗费太多的宝贵时间。怎样尽快遏制灾害损毁，这是最需要关注的事情，打破常规启用非常规决策，需要掌握运用各种非常规决策的有效方法，这在实践当中有着重要的意义，有时甚至会产生事半功倍的功效。一是要掌握快速决策分析方法。在灾害面前，尽量减少自然灾害造成的损失，必须在第一时间快速作出有效反应，以稳定民心，安抚社会。卡尔·帕顿和大卫·沙维奇，在对预警机制的长期研究中，把快速决策分析方法的过程分为六个步骤：认定及细化问题;建立评估标准;确认备选政策;评估备选政策;展示及区分备选政策;监督政策实施。该方法具有比较强的可操作性，而且简单易行，对于决策者有重要的参考价值。二是运用好专家紧急咨询法。通常情况下，面对自然灾害的突然降临，决策者不可能在短时间内能够掌握与决策有关的所有信息。此时，启用“專家紧急咨询法”可有效判断形势，缓解紧张局面，作出科学判断和决策。当前很多地方的应急部门都设有“专家咨询组”或类似机构，就是在关键时刻请专家“参政议政”，运用外脑提高决策水平。该方法在具体运用时，决策者要有“良药苦口”的心理准备，保证参与咨询的专家“畅所欲言”，在客观评估灾难的同时，独立地发表自己的意见，与此同时，要做到“心中有数”，在充分尊重专家意见的基础上来审慎制定决策，不能“简单化”或“一边倒”。

三、加强自然灾害预警运行机制建设

●建立健全自然灾害预警运行的系统

自然灾害发生后，灾害预警体系要保证及时准确向决策部门传递有关信息，这一点至关重要。预警体系能否高效平稳运行取决于以下几个因素。一是相关信息系统是否健全有效运转。灾难发生后，应急部门的工作人员要对通过大数据等科技手段采集的信息尽快进行筛选、汇总、分类，力争在第一时间将其呈送到决策部门。二是相关专家分析系统是否权威高效。在灾难事件发生后，对于各类突发情况的判定，结合计算机系统提供的相关数据，紧急召集有关专家通过“头脑风暴法”集思广益，在最短的时间内，向决策部门提供“有价值”的咨询建议，在预警机制的运行过程中是非常重要的。要做到这一点，在构建专家库之时，遴选专家一定要慎重。专家必须具备渊博的知识、丰富的实践经验和负责担当的高尚品格，这当中敢于担当负责的精神品格尤为重要。三是相关预警信息发布系统是否科学高效运行。灾难发生后，应急部门根据有关大数据提供的信息，通过计算机的运算和人机互动，预警信息发布系统第一时间向有关部门发布警示信号。目前世界多数国家在发布相关预警信号时，通常依据灾难的程度发布预警，而最直观的做法就是“交通信号灯”法：四级预警用黄色;三级预警用蓝色;二级预警用橙色;一级预警用红色。决策部门依此来作出科学的判断，并制定相关的预案。四是相关应急响应系统是否及时准确响应。应急响应能否及时准确发布，取决于大数据的迅捷输送和专家的科学分析与合理化建议，根据灾难程度可启动常规案例库或非常规措施。预控对策系统通过两者有机互补达到提高决策水平的目的。

●畅通自然灾害预警运行的处理流程

自然灾害预警的处理流程就是预警过程的实施过程，大致涵盖信息传递、科学决策、果断执行和非常规执行事项几个方面。一是保证信息火速传递。该流程主要是在灾难发生后，有关部门通过收集汇总相关信息，向相关部门或人员发出指令与计划的过程，在这一过程中，具体工作人员要做到准确理解信息，严谨审核信息，准确发送信息。二是决策迅速果断。面对突如其来的灾害，管理者和领导者必须迅速、科学、果断制定出应对决策。迅速果断并不意味着“粗制滥造”。对于各方汇集来的信息，要通过决策系统紧张而有秩序地工作，集思广益，制定出合乎科学规律、管用好用的决策。三是不折不扣地执行。再好的决策，若不能得到有效地执行必导致效果欠佳，尤其是在应对灾害的关键时刻。因此，决策与执行标准要一起下发到执行部门和相关人员手中，同时，执行部门和相关人员在执行决策的过程中，也要及时将执行过程中出现的新情况反馈给决策部门以弥补先前决策存在的偏差。四是区别不同情况用好非常规流程。面对自然灾难，能用常规预案处理再好不过。但更多地时候，随着灾情的变化，我们要面对更多未曾遇到过的情况，这就要求我们制定一套非常规预案，运用非常规流程，来解决新问题。要确保非常规流程卓有成效运行，就要有相应组织机构（各地政府的应急管理局、防汛抗旱指挥部、护林防火指挥部等部门），还要有比较完善的信息传递、决策、执行等机制。非常规流程下所制定的决策需要尽快实施，可能无法经过验证，因此不能苛求其完全正确，毕竟，在应对凶猛的自然灾害面前，决策者并没有太多时间去缜密思考。对此，救援工作结束后，及时宣布非常规流程结束是非常必要的，这样也有利于相关管理和社会生活尽快恢复常态。

四、加强自然灾害预警保障机制建设

建立自然灾害预警机制，从防灾减灾方面看非常必要，制定完善的预警保障机制，从内容和制度两方面来理顺关系尤为重要，具体可分内部与外部两个方面建设。

第一，加强预警机制有效运行的内部保障建设。一是要牢固树立“未雨绸缪”理念，为预警防控做好充分思想准备。管理者和领导者要甘做“隐姓埋名”事，多做未雨绸缪之事。从现实工作看，预警工作做得好的地方，影响因素方方面面，但有一点是相同的，那就是管理者和领导者在未雨绸缪方面都下足了工夫。预警机制能否做到“既好看又好用”，是个日积月累过程。要想实现“兵来将挡，水来土掩”的抗灾愿景，预警机制下方方面面的人员，尤其是管理者和领导者的理念更新非常重要。二是要加大资金投入，保障预警工作高质量运行。预警保障机制的高效运行，同样应体现在充分做好技术和物资方面的准备，以提升应对灾难的反应速度。除了人的因素外，加大资金投入也是一个重要的选项。有钱用在刀刃上，购置现代化的装备，特别是对人工智能方面的投入，其带来的及时、方便、快捷必将大幅提升预警工作效率。三是要高标准选配人员，加强应急部门队伍建设。应急部门的工作人员配置要精干。机构设置容易但人员选配应精挑细选，要摒弃预警机构不重要的偏见，把素质好、能力强、作风硬、敢担当的管理者和工作人员配备到预警部门，这样才能保证预警机构不折不扣地执行预警任务。四是要加强责任落实机制建设。好的制度建设，奖惩一定要分明。自然灾害预警防控机制对自然灾害预警工作实行严格问责制。对人为迟报、谎报、瞒报和漏报自然灾害重要情况，或者预警、防控工作中的失职、渎职行为，要依法依规对有关责任人进行问责追责，严重的要给予相应法纪处分。

第二，加強预警机制有效运行的外在保障建设。一是要不断完善相关法律法规，将自然灾害预警工作纳入法治化、规范化的轨道。在法治社会中，政府行为的准则是依法、守法、执法，这是毋庸置疑的。在灾难状态下，政府一般享有更大的权力，但这种权力同样应当纳入法治的范围。有关法律法规要明确在灾难状态下政府行使紧急权力的程序。明确规定政府行使紧急权力的严格程序，以便规范和约束政府相关部门及其工作人员在法律规定的范围内行使权力，防止其滥用权力。有关法律法规要明确在灾难状态下政府行使紧急权力的条件和范围。法律对政府在灾难应急状态下必须拥有的权力，事前就应根据其应尽的职责明确界定。二是要制定有利于预警机制有效运行的公共政策。制定公共政策，要把建立和完善自然灾害预警机制管理纳入经济社会发展规划之中，相关公共政策的内容应当包括：预警防控规划;机构人员编制、部门职责分工、培训演练内容、教育资源分配、财政资源支出;咨询合作协调等。要严格遵循国家的有关政策规定，通过制定相关公共政策，使本行政区域内的国有资产、企事业单位和人民群众的生命财产得到保护。在自然灾害预警管理过程中，通过制定相关公共政策，不仅可以规范预警体系的建设，而且通过大数据的梳理和对比，能够发现先前应对类似灾害过程中存在的漏洞和不足。自然灾害预警机制的建立和完善不可能一蹴而就，在构建过程中，要克服来自不同方面的阻力，有关部门要牢固树立全局观念，坚定信心、协调有序、遵循客观规律，保证政策的连贯性。

作者简介

赵璐，长春市轨道交通集团有限责任公司政工师，研究方向：公共管理。

责任编辑 李冬梅