租购并举：人口净流入大城市住房保障体系的构建

2021-12-23广东省城乡规划设计研究院有限责任公司罗异铿

城市建筑空间 2021年11期

文/广东省城乡规划设计研究院有限责任公司罗异铿

0 引言

2020年12月21日，全国住房城乡建设工作会议明确提出要“解决好大城市住房突出问题”“加快构建以保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系”，正式确立大城市住房保障体系进入租购并举发展的新阶段。住房保障体系建设的重难点集中于大城市，其面临租购不协调、供需不平衡、空间不匹配等问题，我国香港地区在租购并举的住房保障体系构建方面虽有其特殊性，但仍值得其他大城市借鉴。

众所周知，我国香港地区住房供给较紧张。据统计，2016年其家庭户均楼面面积中位数为40m2，人均楼面面积中位数为15m2，有9.27万分间楼宇单位（俗称“劏房”），居住着20.97万人[1-2]。截至2020年3月底，我国香港地区共有286.80万套房屋，264.67万户家庭住户，套户比仅为1.08[3-4]。当前，邹颖等[5-10]就政策沿革、规划设计、运营管理和实施效果等方面对我国香港住房保障制度进行深入研究，但对新动态关注较少、对策建议相对滞后等薄弱环节还需继续研究探讨。

1 我国香港地区租购并举住房保障体系发展特征

香港住房保障工作自20世纪五六十年代正式启动以来，随着经济社会发展形势的变化逐步完善，构建了租购并举的住房保障体系，具有较好的延续性和稳定性。据统计，截至2020年3月底，香港有79.51万套公屋，居住人口约211.59万人，约占总人口的28.18%；有48.17万套居屋等资助出售房屋，居住人口约105.34万人[11]，约占总人口的14.03%。

1.1 以公屋为主的租赁型住房保障体系

1）筹集建设公屋室内楼面面积以小于40m2为主。截至2020年3月底，香港共有79.51万套公屋，较2010年增加了9.10万套，年均新增约0.91万套。楼龄在20年以上的有43.50万套，占比55%；有66.10万套室内楼面面积小于40m2，占比83.20%（见图1，2）。

图1 香港公屋楼龄分布

图2 室内楼面面积分布

2）保障对象公屋面向符合我国香港房屋委员会规定的收入和资产条件的申请人供应。申请人收入和资产标准根据家庭人数设定，其中3人家庭2020年每月最高收入限额2.4万元、资产总净值限额46.9万元[12]，收入限额约为家庭收入中位数3.2万元的76%。

3）租金水平公屋一般约为私人住宅的20%。截至2020年3月底，香港岛、九龙、新界公屋的平均月租金分别为67，75，60元/m2，年均涨幅为4.5%，4.8%，4.7%，仅为同期70m2以下的私人永久性房屋租金的16%，21%，23%。

4）轮候时间公屋平均轮候时间约为5年。截至2020年6月底，公屋一般申请者轮候15.58万宗，获安置入住公屋的一般申请者的平均轮候时间是5.5年，较2013年6月底增加一倍。其中，正在轮候未获得安置的一般申请者的轮候时间在3年以上的占比约为48%[13]。

1.2 以居屋为主的购买型住房保障体系

1）筹集建设居屋实用面积一般小于60m2。我国香港房屋委员会每年集中推出一期居屋，近5年出售了21063套，每套实用面积为25.6～58.6m2。

2）保障对象居屋面向“绿表”和“白表”申请者供应。“绿表”申请者的收入及资产不受限制，“白表”申请者的收入及资产则需符合规定。2020年“白表”申请者中2人或以上家庭收入限额6.6万元、资产限额170万元。

3）售价水平居屋一般低于市场价值的70%。居屋的售价根据供应对象的负担能力确定，确保至少有75%房源的售价让月收入中位数供应对象可负担，即供应对象的按揭贷款不超过其月收入的40%。2020年居屋的平均售价为市场价格的60%，售价区间为117万～531万元。

4）转让要求居屋满5年且补价后可上市流转。为防止投机行为，居屋具有限制转让要求，限制转让期限一般为5年。转让方式分为封闭流转和上市流转。封闭流转即转给其他符合条件的居屋申请人；上市流转则不限定转让对象，但需补价，补价标准为上市转让的价格乘以当初购买时享受的优惠折扣。若未补价就出售、出租或转让居屋，则会被处以罚款50万元及监禁1年的处罚。

2 我国香港地区租购并举住房保障体系发展态势

我国香港地区租购并举住房保障体系建设虽卓有成效，但仍供不应求，需不断优化调整政策。

2.1 强化规划引领作用：供应结构从6∶4调整为7∶3

2014年，香港运输及房屋局发布《长远房屋策略》，是自1998年以来首份在房屋方面的长远策略性文件，重点明确未来10年住房供应目标和公私营房屋占比，并且根据每年实施情况，制定周年进度报告，及时调整住房供应目标和公私营房屋占比。《长远房屋策略2018年周年推进报告》中将公私营房屋的占比从过往的6:4调整为7:3，加大了公营房屋供应力度。

2.2 完善住房保障政策：多渠道提高住房保障能力

2017年以来不断推出房屋政策新措施。修订居屋的定价机制，确保可负担的住宅单位数量由最少50%增至最少75%，将居屋的售价从市场价格的70%降至50%～60%。建立“白表居屋第二市场”，允许符合收入和资产限额的私营房屋住户和公屋住户的家庭成员等“白表”申请人同“绿表”申请人一样可选购满2年的二手居屋，2018—2020年共有10000个家庭获得“购买资格证明书”。推出“港人首次置业先导计划”政策，要求开发商除兴建私人房屋单位外，必须设计、兴建及出售规定数目的首置单位，面向居港满7年，从未在当地置业，同时收入介乎居屋收入限额和居屋限额加约30%的香港居民出售，5年内不得转让和出租，但允许满5年后可按居屋标准补价后出售、转让等。

3 我国香港地区租购并举住房保障体系的启示

目前，北京、上海、广州、深圳等大城市正积极构建租购并举的住房保障体系，已初步形成框架。

3.1 编规划，持续推进规划编制实施

住房保障体系的构建是长期性和系统性的工程。编制住房保障规划是稳步推进住房保障体系构建、有序安排保障性住房建设的基础。近年来，除上海和深圳连续单独编制住房保障规划或住房发展规划外，其他城市未单独或连续编制。故建议大城市应率先完善住房保障规划机制，主要包括3个方面：①提高认识坚持编制五年或十年住房保障规划，充分发挥规划在租购并举住房保障体系的顶层设计作用；②提高规划编制质量通过抽样调查等方法，摸清住房保障需求底数，基于需求情况和供给能力，明确未来一定时期内住房保障的发展目标；③重视规划的实施编制年度计划，根据每年的实施情况，合理调整规划目标。

3.2 稳租赁，扩大保障性租赁住房供给

我国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要明确提出要“以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给”。保障性租赁住房是租购并举住房保障体系的基础，主要面向无房新市民、青年人供应。需重点聚焦以下2个方面：①建设方面不仅要大力推进量的增长，还需重视质的提升，尤其是空间的匹配度，在中心城区用地日益紧缺的情况下，需结合实施城市更新行动，单列租赁住房用地计划，加大筹集建设力度，满足中心城区的住房保障需求；②引导方面完善长租房政策，加大政策的支持力度，健全以市场为主体的供应机制，实现多主体供给。

3.3 拓购买，积极发展共有产权住房

2014年住房和城乡建设部选择北京、上海、深圳等6个试点城市发展共有产权住房，2017年进一步明确北京、上海作为新一轮共有产权住房试点城市，2个城市已供应房源分别约7.8万套和12.8万套[14-15]。相较香港居屋的发展历史和供应规模，共有产权住房的发展尚处于起步探索阶段。故建议大城市在共有产权住房的制度设计完善过程中：①重视可负担性根据城镇居民可支配收入等因素，综合确定个人产权份额的占比，确保共有产权住房支出在住房保障对象可承受范围内；②重视房住不炒以满足基本居住为主，对于增值收益分配严格按照个人所占产权份额比例分配，压缩套利空间；③重视供需匹配合理安排房源空间布局，促进职住平衡。

3.4 优政策，不断提高住房保障覆盖面

我国香港地区居住在公屋、居屋的人口约占总人口的42.21%。故大城市需提高住房保障覆盖面，在供给侧和需求侧同时“发力”。在供给侧需积极引入社会力量，参与保障性住房的建设和管理，提高筹集建设效率；鼓励通过城市更新和“非住改租”等方式，增加保障性住房的供应，破解当前用地资源日益紧张的难题；充分挖掘保障性住房的资产价值，探索在保障性住房建设中引入REITs（不动产投资信托基金），解决财政资金有限瓶颈。在需求侧，引导新市民、青年人通过保障性租赁住房等租赁住房解决周转性住房需求，通过提高住房公积金贷款额度和实施个人住房商业贷款利率优惠等方式，支持有一定支付能力的住房保障对象通过住房市场解决问题。