基层预算协商治理的发展对策——对云南盐津参与式预算模式的反思

文炳勋

(湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205)

党的十九大报告强调，要“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程度和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[1]。社会治理要发挥社会各方面作用，激发全社会活力，群众的事同群众多商量，大家的事人人参与。基层预算涉及群众切身利益，必须构建有效广泛的动力机制，促进治理主体多元化，促进社会各方面力量共同参与公共财政预算事务的管理，统一思想，凝聚共识，形成基层预算治理科学决策。

一、问题的提出

参与式预算是由利益相关者来决定优先秩序的一种直接民主的制度创新，是一种扶助穷人的再分配机制[2]，为底层民众提供了政治上的公平参与其机会，在一定程度上弥补了选举民主的不足，产生了积极的效果[3]。参与式预算试验在21世纪初传入我国，在上海、浙江、云南、黑龙江、广东等地相继推广，至少已有十余处实践创新。各地的发展情况不尽一致。从实践领域来看，我国西部一些深度贫困地区参与式预算试验遭遇严重困难，财政预算综合改革基本处于停滞状态，参与式预算试验的可持续性问题是财政预算改革和基层社会治理遇到的新课题。

从学术研究来看，参与式预算问题的研究与试验在我国主要有三支力量：一是地方政府为适应基层民主发展的新形势、新要求，协商作为民主形式和民主方法，结合基层公共产品供给机制的改革，出现了参与式预算模式的发展。在我国比较典型的是温州模式。这种模式效果较好、影响较大。但其创始人也表示“推行参与式预算是需要条件的，就目前情况来看，尚不具备全面推广的条件，也没必要全面推广”[4]。二是研究预算民主与我国基层预算改革的学者在服务社会的过程中，培训公民，普及预算知识，并进行参与式预算改革的制度设计与咨询指导。随着参与式预算个案改革持续难度加大，影响了管理专家们持续研究推进参与式预算改革的积极性、创造性。三是NGO在社区治理、社区公共事务方面开展的一些零散参与式预算试验，可复制性差，社会影响式微。

本文将重点讨论在基层治理改革的过程中，参与式预算遇到了哪些阻力？是什么原因造成的？预算协商治理出路何在？在扶贫攻坚政策退出后，国家大力推行乡村振兴的背景下应当采取什么样的策略，让参与式预算之花结出协商民主之果。

本文所选择的样本为云南省盐津县。云南盐津县位于云南、贵州、四川交界的大凉山区，处于云贵高原向四川盆地之间的过渡地带，人口39.85万人(2019年数据，下同)，面积2092平方公里，是独特的“峡谷岩城”风貌，地质条件恶劣；全县生产总值527.6亿元[5]，人均生产总值14203元；社会消费品零售总额58.12亿元，人均消费14585元；城乡居民人均可支配收入30702元；农村常住居民人均可支配收入11517元；建账立卡贫困人口11.03万人，占全县总人口的27.88%；财政总收入33.95亿元，人均财政收入8541元；一般公共预算收入1.75亿元，人均一般公共预算收入仅440元，财政自给率仅为5.15%；财源拮据，2020年从国家级深度贫困县出列，被国家列入禁止开发区域。

盐津县作为云南省财政预算综合改革试点县，2012年开始探索建立县乡财税增长激励机制、部门比例、绩效预算和群众参与预算试点为主要内容的“三位一体”财政改革，旨在“建立一套让群众看得懂、社会能监督的预算公开机制”[6]。至今已经历了三个发展阶段：2012-2013年，在庙坝、豆沙关二个乡镇试点“群众参与式预算”，通过群众讨论和参与，实现预算编制由“闭环”向“开放”转变。2014年在总结庙坝、豆沙关两种模式的基础上，出台《盐津县群众参与预算改革试点方案》，在庙坝、豆沙关、中和、牛寨四个乡镇进行再试点。2015年在全县10乡镇全面推行群众参与预算的做法，并取得一定成效。2015年盐津县成为全省综合排名进位最快的10个县之一，云南省委将其改革经验总结为财政改革“盐津模式”(李晓，2017)[6]。

盐津模式改革的特点：第一，在体制层面由省政府统筹，省财政厅组织，省县互动，县乡镇共同推进，顶层的制度设计完善，组织实施严密，基层群众直接参与，能真实表达社情民意；第二，在参与分配的预算资金与项目上，资金为乡镇财“财力总余额”，由县财政进行测算下达到各试点乡镇，项目由群众议事员提出建立项目库，经议事员讨论投票决定，实行协商与票决相结合的制度；第三，在组织构架方面，县乡两级设立“三方平台”，负责领导组织参与式预算改革；第四，在参与流程上，成立民主议事会作为预算参与的机制与平台，实行议事员间接民主参与。

云南盐津的做法，“是国内参与式预算改革中最具有推广平台的案例”，公民的权利大大增加，项目持续的时间较长，群众参与达到一定的高度，被认为是最接近参与式预算的实质。遗憾的是，云南盐津的经验并没有很好总结并推广，2014年以后就没有再进行下去[6]。 2018年10月云南省出台《关于进一步深化预算改革加强预算管理的意见》(云政发〔2018〕57号)，这是一份规范性的指导全省财政预算改革的权威性文件，并没有推广“盐津模式”的经验，甚至没有出现“参与式”“民主理财”等。因疫情影响，本调研组连续通过信函、微信、电话、邮件等方式联系盐津县财政局、乡镇财政所、财政权威人士、预算专家等，了解盐津财政改革的最新情况，都没有得到有效的回复。2020年本调研组亲赴盐津县，进行了为期10天的田野调查，采访了基层群众和部分财政管理人员，获取了第一手资料，认为盐津县参与式预算改革试验基本处于停滞状态，持续推进的难度较大。

二、“财力总余额”导致预算协商陷入困境

任何改革都涉及利益调整，需要支付一定的成本，或制度成本，或经济成本。改革的策略总会是尽量减少对既得利益的侵蚀，开辟新的渠道与来源支付改革的成本。改革的成本只能由地方政府新增的财力来承担。侵占既有利益，从已有蛋糕中挤出一部分来试验参与式预算，国际上没有先例，也不符合理财的基本原则。因此，云南盐津县将参与式预算改革的资金总额定义为“当年财力减去基本支出与必保刚性支出后的财力余额”，加上“上级专项拨款中未指定具体项目的资金”[7]。

地方政府新增财力从理论上讲，来源于两个部分：一是地方税费收入增加；二是上级财政补助、转移支付力度加大。地方政府新增财力在实践中都遇到了挑战。首先，地方税收增加问题，由于贫困地区特别是深度贫困地区，脱困的办法主要是异地搬迁和产业扶贫，异地搬迁除大量财政投资外，对财政的贡献很小；产业扶贫、产业发展有一个培育壮大过程，贫困地区产业扶贫发展的重点一般放在种养植业以及食品加工方面，规模比较小，财税贡献率很低。而含税率较高的工业、信息业、旅游服务业或因环境脆弱、人力资源水平以及基础设施等原因难以在贫困地区尤其是边远高寒地区生根结果。少数引资项目也因建设周期较长、地方投资优惠而难以立竿见影。因此，贫困地区地方税收难以有跨越式发展，增收是一个积累的过程。调查表明，云南盐津县实行包括参与式预算在内的“三位一体”的财政综合改革(2015-2020)五年后，一般预算收入没有明显的增长，年均增长仅2.87%，大致相当于当年CPI的上涨幅度。

其次，上级补助收入是贫困地区的主要财政收入，国家扶贫攻坚战略实施后，对贫困地区转移支付力度增大。有数据表明，有的贫困地区财政自给率在2.30-3.02%之间(见表1)。这说明上级补助占了地方财政收入的绝大部分。这种“输血型”的增长可能产生“财政幻觉”，激增的财政收入误以为地方财政规模增长迅速。而且这种增长具有很强的政策性、目的性和不稳定性、不可持续性。扶贫资金只能用于扶贫项目，用途规定具体明确，大多是“带帽”指标，专款专用。一般性转移支付资金地方政府有一定的自主性，但是年度之间缺乏平衡性、稳定性，转移支付的多寡取决于中央与省级财政状况，而不是地方政府事业发展需要，地方政府缺乏主动性与预计性。特别是在扶贫攻坚政策退出后，国家财政增速减缓，上级对贫困地区的财政支持力度势必减弱。从全国来看，中央对贫困地区转移支付的预算安排已经体现这种政策预期。

表1 云南盐津县2016-2020年财政预算收入情况

另一方面，在贫困地区财政增收困难的情况下，是否可以通过压缩其他项目的财政支出来保证参与式预算项目的资金来源？贫困地区财政支出一般都是紧运行，主要是应付“六保”(指保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食安全、保产业链供应稳定、保基层运转)所需开支。这种刚性支出只会随事业发展、标准要求提高而增加开支需求。并且，贫困地区人员工资标准、各种定额补助起点就低，历史欠账较多，通过压缩基本支出来推进参与式预算改革只会挫伤干部群众积极性，事与愿违，达不到改革预期的效果。有一种观点认为“参与式预算越是在保工资、保运转的地区越可能带来显著的公共事业绩效”[8]。应该说，在深度贫困地区存量预算参与形式的变化不会导致预算效用显著变化，只有增量改革，做大预算盘子，持续增加“财力的总余额”，群众参与式预算改革的效用才会显著提升。盐津县“十三五”期间财政供养机关事业单位人员9137人，“三保”支出90.64亿元(其中：工资支出53.12亿元，运转支出8.04亿元，基本民生支出29.48亿元)，占一般预算支出的62.23%。盐津县财政规模快速扩张主要得益于国家扶贫力度加大和对民生保障的重视，2016-2019年扶贫支出从7.78亿元增加到20.83亿元，四年翻了三倍，财政补助连年两位数增长，导致“三保”支出占预算收入、预算支出的比重为60%左右，不算很高。但随着国家财政对县级财政补助力度减弱，盐津县财政基数缩小，“三保”支出的占比会迅速上升。从现行财力补助体制看，国家主要实行以奖代补和专项定额补助两种形式，本着事权和财权相统一、相匹配的原则，部门利益优先使得资金分配以“戴帽”的形式规定专款专用，县级财政只能照章收付，履行出纳职责。盐津县2019年扶贫支出高达20.83亿元，占一般预算支出的55.14%，绝大部分是异地安置项目开支。这种支出一般都是先确定项目，上级再进行补助，其运行程序与参与式预算资金项目运行恰恰相反。相比较而言，上级一般性转移支付比重偏低，即未指定用途的可用于参与式预算分配的财力很少。

以上分析表明，在财政造血功能缺失、自给率极低的深度贫困地区实现财政收入的持续快速增长存在较大困难，制约参与式预算试验的持续推进。

三、基层财政体制是预算协商的制度障碍

世纪之初，我国农村税费改革取得突破性进展，同时县乡财政压力骤增，为此实行乡镇财权再次集中的“乡财县管”制度，对“经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要”[9]。“乡财县管”的实施有效解决了乡镇财政困难，但也引发了一些政治、社会问题，甚至成为参与式预算试验持续推进的绊脚石。

推进参与式预算改革与“乡财县管”体制的矛盾，根本原因在于县及乡镇政府的职责及其职能定位转变。首先是县级政府的定位问题。在遵从“乡财县管”现有做法的前提下，推进“参与式预算”试验时，县政府既是乡镇政府的“大管家”，又是参与式预算试验的设计师、决策者、指挥员。二者的共同目的就是要解决乡镇财政困难，在紧运行的条件下，履行好对乡镇财政的管理责任。在财政资金安排时，除“六保”基本支出外，二者在资金使用方向上还是有不同侧重。在我国政治集权的体制下，各级政府往往是根据“向上负责”的原则行事，在预算安排的次序上总是优先上级政府考核、关注的项目与事业，优先安排原本由县财政承担支出责任的乡镇项目上。

其次是县、乡镇政府的治域特点对参与式预算的要求问题。县域经济是一个中观的概念，区域内经济均衡发展、产业布局合理、各项事业协调发展、社会治理稳定，人民安居乐业是县级政府所追求的治理目标，带有一定的综合性。而乡镇则有不同，地域更加狭小，相对而言，乡镇发展不应拘泥于全面发展、综合发展，而在于因地制宜突出乡镇的特色与优势，留住青山绿水是发展，招商引资搞开发是发展。并且，乡镇职能也因乡镇所担负的主体功能不同又有差异，有的乡镇地广人稀，发展种养殖业；有的乡镇强调特色产业、优势主体产业；有的乡镇则属于禁止开发区，侧重于保护生态环境。经济发展决定政府的职能定位，决定地方财政发展规模，也决定财政管理的体制与方式方法。因此，“乡财县管”并不是固定、统一的县、乡财政管理模式，即使是贫困地区，也应因乡镇治理的具体情况而定。就参与式预算改革试验来说，县级政府并不适宜制定统一的方案与模式，应当发挥乡镇政府的主动性、创造性。参与式预算试验的生命力在基层，在乡镇。

因此，在多级政府体制下，乡镇政府因其管理能力不一定能很好履行职责，但是希望通过集权来解决乡镇财政问题，并不一定是最好的办法。财政问题的根本在于造血，在于发展地方经济，培植财源，首要之策是建立乡镇政府生财、聚财的激励机制。因此，探索建立以“收入划分、支出核定、转移支出、定额上解(补助)”的县乡镇财政新体制，可以理顺县乡政府关系，做到事权与财权相匹配，建立县、乡镇政府职责的明确约束和有效分工机制，激发乡镇基层理财积极性，让群众有效参与、监督乡镇财政。

通过调研发现，盐津县分权式的新一轮乡镇财政改革并没有打破“乡财县管”的老办法、老规矩，新瓶装旧酒。盐津县政府门户网站公示了“盐津县某镇人民政府2020年部门预算公开”。这说明乡镇仍然是县政府的一个预算部门，并且经镇人民代表大会审批通过的“盐津县某镇2019年地方财政预算执行情况和2020年地方财政预算报告”只是作为部门预算公开的一个“附件”而存在。这种事实上存在的“乡财县管”的做法，严重制约了盐津参与式预算改革的深化、推进。“乡财县管”强调的是集权、集中，是县级政府对乡镇财政自主权力的一种“自上而下的侵入”；“参与式预算”看重的是分权，是公众参与、是民主协商，可以说是公众对乡镇财政自主权力的一种“自下而上”的侵入。集中到乡镇层级，导致乡镇财政管理难以统一，难以协调。

四、推进基层预算协商的基本策略

参与式预算缺乏可持续性，盐津县的情况并非个案。四川省巴州市白庙乡参与式预算改革流产是试验艰难的又一例证。可以说，盐津县的情况具有典型性，参与式预算试验难以持续、深化具有普适性。为此，应当探索可持续发展的预算协商治理之策，推进公民参与预算管理和基层社会民主治理改革。

1.预算协商治理持续推进的财税措施

(1)发展地方经济，壮大地方财源，确保财力持续增长，用增量财力推进预算改革

参与式预算改革在试验试点初期，其改革成本可能由改革的发起者来承担。到了改革的推行深化时期，其成本只能由改革的收益来弥补。在发达地区，财力的增量完全可以用于参与式预算的增量改革。因此在浙江温岭、广东佛山等地参与式预算改革风生水起。而在贫困地区，尤其是面临国家扶贫攻坚取得突破性进展后，财政支持力度减弱，项目资金减少的情况下，持续推进参与式预算改革只能靠本地财政增收，用增量财力来减少改革阻力。参与式预算是“穷人的预算”，但参与式预算的持续性需要财政的持续支持，其出路在于发展地方经济，培植财源。增强财政的造血功能，为深化预算改革提供新的财力支持。

(2)树立可持续发展的政绩观，理顺基层政府间关系，建设责任政府

参与式预算的魅力在于一端代表政府，连着预算，一端服务公众，连着民心，最能体现政府官员“为官一任、造富一方”的家国情怀，最能树形象、出政绩，为地方政府领导所青睐。这也给参与式预算的可持续发展带来了组织上的隐患。一些继任者往往不热衷于继承上任领导留下的政治遗产而另起炉灶。这就要求地方政府领导树立可持续发展的政绩观念，将参与式预算改革用制度固定下来。同时，要理顺县、乡镇、村及社区的政治经济关系。从实践来看，乡镇政府接近当地民众，了解群众的公共需要，具有管理优势和信息优势，便于公众参与公共项目、公共服务的决策，能够提供更适合地方公众偏好的服务。因此，本着事权与财权、事权与支出责任、决策权与问责机制相匹配的原则，建设乡镇责任政府，实施“扩权强乡”“乡财乡管”体制，进而把参与式预算改革责任落到实处。

(3)完善预算公开机制，科学设计预算程序，为公众参与打造开放有效的信息平台

推进财政预算标准化平台建设，实现“预算—执行—决算”闭环管理模式，实现预算全流程管理，省市县数据互通，县乡上下联通；同时提高预决算公开质量，落实公开主体责任，强化公开程序、内容、方式，确保公开数据真实，并建立问责机制。注意在财政预算闭环管理模式中嵌入参与式的内容与程序，把参与式预算真正纳入预算管理环节。

2.参与式预算改革持续推进的产业政策

探索可持续发展的财政改革，归根结底是制定适应财政发展壮大、不断提高地方生产总值财政贡献率的产业发展战略和产业振兴道路。

(1)以财源建设为核心制定产业发展战略

用增量财力来减少改革阻力，其出路在于因地制宜制定科学合理的产业发展战略，发展地方经济，培植财源。产业发展战略就是对当地人、财、物等各种资源要素进行整合，形成有竞争力的企业、产业，才能实现企业与政府双赢。制定地方产业发展战略必须突出地方优势资源。同时，还应化劣势为优势，正确看待地方发展的短板与不足。贫困地区大多地质条件恶劣，生态系统脆弱，基础设施落后，不利于畜牧养殖业的大规模散养，必须实行集约化、合作社、集中养殖的模式。贫困地区教育卫生公用事业发展相对滞后，人力资源充裕，但文化程度不高、职业技术较低。这些都是制定产业发展战略所不能忽视的问题。此外，产业发展战略必须走市场化的道路，通过产品的商品化来延长产业链条，提高产品附加值，实现企业增效、政府税收增收的目的。

(2)产业发展战略应当明确政府、企业与社会组织的定位，走多元化共治共享之路

首先，政府在产业发展中的角色与职责，要求其应当算好政治责任账、投入产出账和生态环境账，发挥好关键引领作用、服务监督作用和还权赋能作用，吸引社会资本、人才和资源等优质要素向优势产业聚集，监督管理好各要素有序合理流动，同时避免政府干预不当、过度包揽和官员寻租现象，以法治方式约束政府公权力的行使。其次，要面向市场发挥好企业的主体作用。贫困地区需要淘汰的落后产能及不适应当地环境保护的产业，布局新型产业和有市场竞争潜力的产业，企业的培育与发展除财税政策扶持外，更多的是创造好的营商环境，让投资实现兴业，兴业带来地方经济发展。最后，产业发展还应发挥好社会组织的助跑和缓冲作用，制定行业标准、打造公共品牌、提供信息咨询、组织教育培训等实现产业端之间的对接整合；同时通过民主协商方式化解矛盾纠纷，从而使社会组织成为产业发展的助跑器。

(3)以优势产业为龙头实现地方经济与财政同步增长

贫困地区一般以农业为主，自给自足，远未实现商品化、市场化、集约化。贫困地区自然条件恶劣，农业发展更为艰难，种植业发展空间很小，只能因地制宜发展生态产业、循环产业和低碳产业。因此，贫困地区应发挥农林特产业优势，做长产业链，增加附加值，走产业循环发展之路。贫困地区产业转型应当注重打造旅游新业态。发展旅游业是培育新的经济增长点的重要抓手，可以整合优势资源，扩大就业，增加收入，增强人民幸福感获得感。“旅游产业不仅仅是服务业，已经覆盖一二三产业，本身就是综合性产业”[10]。贫困地区发展旅游业具有得天独厚的后发优势，更具魅力和吸引力，能够成为贫困地区发展的新名片，成为地方经济发展的主导产业，为财政脱贫、走向富裕提供充裕财源。

3.参与式预算改革持续推进的基层治理配套改革

(1)倡导民主治理理念，培育公民文化，夯实公众参与基层治理的基础

美国学者谢尔·阿恩斯坦的研究表明：公民参与形式和能力的发展是一个阶梯上升的过程，可以分三个阶段：第一阶段是政府操纵与教育动员，为非实质性参与；第二阶段是给予信息、政策咨询和安抚，为象征性参与形式；第三阶段是合作伙伴、赋权和公民自主参与，为完全型公民参与[2]。当前我国整体处于第一阶段。云南盐津县的预算改革试验停滞的事实已经证明，参与式预算改革能否持续深化的关键在于议事员的素质。大批有文化的青壮年外出务工，靠年老体弱的“群众议事员”来推进参与式的预算民主化改革自然举步维艰。因此，基层政府一方面要调整群众议事员的结构，让致富能力强、在地方有社会影响的年轻人进入议事会，并且贫困地区农村有一定政策水平与经营能力的人才有限，不能因参与式预算强调“非制度性”而排斥村、社区干部担任议事员；另一方面，是对议事员在内的乡镇公务员、村社区干部等人员进行长期系统培训，形式可以灵活多样，宣传介绍财政税收知识、公民文化等内容，在潜移默化中提高群众的参与意识、责任意识。然后，公开预算信息，畅通参与渠道，循序渐进地开展参与式预算试验，自然会取得实效。

(2)采用新技术、新手段、新方法，创新基层协商治理新模式

贫困地区随着经济起飞、社会进步的推动，完全可以借鉴发达地区基层治理的先进经验与做法。浙江温岭的经验表明，乡镇人大是基层民主治理的重要推手，人大与政府形成合力，基层预算的权威与公信力会成倍放大。广东佛山通过网络问政、征询公众意愿特别是专业人士的意见建议来确定预算项目，所耗公共费用不多，但影响力巨大，社会反响很好。诚然，参与式预算难以形成统一的、可复制推广的模式，但基层政府取长补短、交流经验，是持续推进基层政府预算公开化、民主化改革治理之道。[11]。

(3)参与式预算改革的持续推进有赖于基层治理的配套改革

一是在完善、改革“乡财县管”体制、扩大乡镇财政自主权力的基础上，扩大村级组织的财务自主权，参与式预算的项目可以更接地气；二是协调村支“两委”与群众议事员、议事组织的关系，村支“两委”主要干部理应是群众议事员的当然人选，但在决定项目、资金时，应当有策略地表达意愿，稳妥行使表决权力，切忌简单行事、行政干预，影响群众积极性；三是处理好基层政府预算参与时咨询与决策的关系，预算参与在单个的案例、较小的范围、较低的层次、较少的资金可以是决策性的参与，但大多数情况是强调参与的过程以及参与过程所体现的民主精神与意愿，强调为达成共识所做出的努力，咨询性参与、决策性参与都体现了对人的尊重，体现了社会进步。