东港市国有林场改革后的思考和对策

那悦升， 张善仕

(东港市林业和草原事务服务中心，辽宁 东港 118300)

2016年2月，辽宁省按照中发[2015]6号和辽委发[2016]8号文件要求，在全省国有林场范围内实施国有林场改革。国有林场改革，是以习近平总书记为核心的党中央作出的重大决策，被纳入全面深化改革中得以优先推进。截至2017年底，全省193个国有林场改革主体任务全部完成。改革后，辽宁省国有林场整合为178个，其中公益一类林场139个，公益二类林场38个，企业性质林场1个。公益性国有林场实现了定性、定编、定经费。这次国家层面的林场改革侧重于解决制约林场发展条件的体制性问题，强化了落实政府部门的职责，解决了林场职工的工资问题。如何巩固和提升林场改革成效，确保在未来推进现代化林场建设中行稳致远，需要国有林场在自身发展的内部机制上进行深化改革，解决林场内生动力，增强林场改革活力。

1 东港市国有林场改革前与改革后的状况

2016年东港市国有林场改革前，林场为自收自支生产性事业单位，经营面积2 506.81 km2，森林蓄积量21万m3，林场职工160人，其中在职职工63人，离退休职工97人。林场主要收入来源依靠林场多种经营项目来维持林场生态建设。林场历史包袱沉重，林场及场办企业历史不良金融债务1 800万余元，拖欠社会保险费264万元。林场没有财力为职工缴纳住房公积金，在岗职工工资收入只有本人档案工资，没有绩效工资，林场生存发展举步维艰。

2017年6月林场改革后，林场经营总面积2 937.11 km2(含大孤山国家森林公园)，森林蓄积量27万m3，森林资源零散分布在东港市12个乡镇及丹东市振安区同兴镇、振兴区汤池镇、经济合作区安民镇，共计15个乡镇境内，下辖7个营林工区。林场性质明确为公益一类事业单位，主要职责为保护培育森林资源、维护国家生态安全。市编办核定林场事业编制人员43人，工资经费纳入财政预算。林场主营收入实行“收支两条线”管理，林场职工的民生得到大幅改善，提升了获得感、幸福感，在岗职工不仅能挣到岗位工资，还能享受年度绩效奖励工资。

2 国有林场改革取得的主要成效

2.1 林场性质明确到位

东港市编办下发文件明确东港市国有林场为公益一类事业单位。主要职责是保护培育森林资源、维护国家生态安全，为社会提供生态服务。

2.2 林场事业编制核定到位

东港市编办核定东港市国有林场全额事业编制43人，事业编制到场不到人，所需全额事业编制由市编办逐年逐步解决。同时，将林场自收自支编制调整为73人(含大孤山国家森林公园)，编制调整后实有人员只出不进，退一减一，最后将编制缩减到43人。林场的富余职工按照“内部消化为主，多渠道解决就业，确保稳定”的原则，一是由林场开办的工业企业安置林场事业身份职工18人，二是职工通过转岗自谋职业分流8人。

2.3 财政经费预算保障到位

2017年6月起，市财政将林场事业编制人员的43人工资、经费纳入财政预算，林场财务实行收支两条线管理。社保政策和职工住房公积金得到落实。中央财政下拨给东港市国有林场改革资金264万元，全部用于缴纳林场历史欠缴的社保费用，做到了应保尽保。林场社保费用再没有发生拖欠。同时，林场积极筹措资金370万元，补交了林场在职职工2012年1月至2017年5月职工住房公积金。

2.4 林场历史不良金融债务化解到位

截至2015年12月底，林场因营造林累计拖欠不良金融贷款1 537万元，场办工业企业所欠不良金融贷款310万元。经过多方协调努力，经市政府市长办公会议定，林场及场办企业的历史不良金融债务得到化解。场办企业用现金一次性偿还债权人150万元，化解了企业310万元债务；林场所欠1 537万元债务，林场用红松林430 km2共20年红松果实采摘权相抵顶。

2.5 森林管护和监管责任落实到位

林场经营管理的国有林和国合林由林场职工管护。林场和职工签订管护合同，落实管护责任制，管护人员工资按职工本人的档案工资标准结合岗位责任制考核情况进行发放。国有林森林资源监管由林场资源林政科管理人员定期下乡到各个营林管护站进行监督检查。

2.6 完善落实林场管理制度

改革后林场为独立的法人事业单位，落实了法人自主权，完善林场各项规章制度，制定了职工岗位责任制考核办法。对于场办企业实行场企分离，场办企业按照市场经济自主经营、自负盈亏，为独立的法人企业。林场对所开办的企业，履行出资人的职责，确保国有资产保值增值。

3 国有林场改革后存在的问题

3.1 基础设施薄弱，营林设备匮乏

林场工区林道和防火道有断头路现象，部分营林管护房由于建造年限已久，取暖、饮水和照明线路急需更新改造，森林资源监测所需的采集数据设备落后，制约着林场的发展。

3.2 林地保护难度大

由于地块多且分散，林权纠纷时常发生；同时，受经济利益驱动，林场林地周边村民蚕食侵占国有林地栽植板栗等经济树种，以及在国有林地内乱埋乱葬现象时有发生，国有林场合法权益受到侵害。

3.3 林业产业结构单一

林场现有林业产业只有木材采伐利用，而且可以采伐利用的商品林资源有限，“十四五”期末林场将无可主伐利用的商品林。林场自我发展能力较弱，涉林产业有待于开发提升。

3.4 职工队伍年龄老化

林场职工队伍年龄结构偏高，目前林场在职职工平均年龄50岁，职工队伍老化严重。受事业编制限制，林场急需的林业技术人员、文秘人员、财务人员无法招聘到林场，制约影响着林场人才队伍建设。

3.5 缺乏激励约束机制和竞争活力

国有林场改革后，林场虽然制定了岗位责任制考核办法，但执行落实中仍有不到位之处；个别职工缺乏担当精神，不愿当中层干部；年度绩效奖励按照在岗职工人头平均分配，存在“大锅饭”、“养懒人”的个别现象。

4 发展对策

4.1 积极争取上级专项资金

把林场的林道、防火道、营林管护房、供水设施、输电线路纳入国家乡村振兴战略规划建设中，夯实林场林业生态基础；积极协调财政部门，争取资金，更新林业所需的现代化办公设备和仪器，提高林业工作信息化和智能化水平。

4.2 加强林地管理，做到守土有责、守土尽责

林地是林业发展的基础，是林场生存的依托。林场营林员必须要熟悉掌握本辖区内国有林地边界，加强巡护检查，及时制止蚕食侵占国有林地、乱埋乱葬占用国有林地行为。

①对于已被蚕食侵占的国有林地，要逐块清查、逐块登记，限期收回。

②对于已被侵占栽植板栗树木的零星国有林地，若村民不愿意马上退还，想利用林场林地继续发展板栗，林场可以依法与林地占用人签订林地有偿使用协议，由林地使用人向林场缴纳林地承包费。协议期届满，承包人所承包使用的林地及林地附着物无偿归林场所有。

③收回的国有林地要及时造林。对于国有林地边缘空旷地和林中空地也要及时补植造林，防止国有林地再被蚕食侵占或发生新的林权纠纷。

④依法维权。对于不按时退还非法侵占的国有林地又不签订林地使用协议者，林场要依据《森林法》、《物权法》依法诉讼，依法维权，收回被侵占的国有土地。

4.3 调整林场产业结构，发展高效林业

国有林场改革后，不能简单理解为“守住林子就算完成任务”，需要优化生态物质基础，培植高效森林资源。对林场现有的733 km2红松商品林要通过疏伐、截干、修枝、施肥等技术措施，提高红松林球果结实量，增加林产品收入；在保护好森林生态效益前提下，合理利用林场森林资源开发森林旅游产业。在林场黑沟工区九条岗天然林内和板石工区鸡心沟针阔混交林内打造“森林氧吧”和“森林浴场”，发展森林康养旅游业，提高林地生产力；发展林业碳汇项目，将林场经营的森林资源纳入碳汇林管理，使林场的森林资源生态价值实现市场化，由生态产品转化为商品，为地方财政多创收入。

4.4 加强林场职工人才队伍建设

鉴于林场目前事业编制超编，根据林场发展需要，协调市编办按照“退三进一”的原则，由市人社局公开招聘引进林场急需的专业优秀青年人才，为林场职工队伍增添新的血液。

4.5 创新机制，推进林场高质量发展

认真贯彻落实国家林草局和人社部印发的《国有林场职工绩效考核办法》，细化量化职工岗位考核指标，强化职工岗位绩效考核办法的执行力度，抓落实强执行。在市政府绩效考核办核定给林场的年度绩效奖励总额内，林场内部再根据不同的工作岗位、贡献大小，细化职工个人年度绩效奖励额度，切实发挥绩效奖励资金作用，实行奖勤罚懒，优绩优酬，多劳多得。同时建立干部担当机制，增强林场党员干部积极性、主动性、创造性，使林场党员干部始终保持昂扬向上的斗志，推进林场高质量发展。