民航行业工作作风管理制度研究

□ 中国民航管理干部学院 杜鸣晓 杨志东/文

根据《关于促进民航安全从业人员工作作风建设的指导意见》（民航发〔2020〕2号），工作作风是在安全生产运行中表现出来的态度和行为，是对指导安全生产运行工作中各种行为规范的心理认同和外在反应。工作作风建设有助于夯实技术基础，是民航从业人员安全意识及其在言行中的外化体现。全行业都在积极推进工作作风建设，但在现阶段仍然存在一些问题，难以形成统一认识。行业在顶层设计上对这些问题目前还没有明确指示。一方面，缺乏统一的明确指示，对各单位推进落实工作作风建设的实际工作造成一定困难。另一方面，这种空白也为各单位结合自身情况开展相关工作提供了发挥空间。对工作作风在安全管理中的功能与定位理解越全面，工作作风建设就越能够发挥出更高的效能。

作风源于安全意识与安全责任，作风建设长效机制的生根发芽、茁壮成长离不开中国民航运行现状这片土地。在中国民航的安全运行机制下，作风管理存在哪些难点？形成这些症结的根本原因为何？如何解决或完善这些问题？鉴于中国民航安全管理特点既强调队伍建设又强调个人岗位能力的精准管理，本文结合安全责任和岗位胜任力，梳理工作作风的功能、总结完善工作作风的方法，以期为建立中国民航工作作风建设长效机制建言献策。

工作作风管理的症结

在工作作风管理实践中，行业对作风的理解已经开始从“穿衣戴帽”等个人生活习惯的形式化表现深入到安全意识与行为表现相统一的实质性要求。经过梳理，工作作风建设的难点主要包括以下三个方面：

其一，作风管理的范畴尚未明确。有学者认为，作风是从业人员的安全思想意识通过外在言行举止的反映。严谨的作风包括工作作风和生活作风，工作作风这种能力是个人和组织由内到外的表现。作风管理是否应包括与工作相关的生活作风？即作风管理的边界应该如何划定。明确作风管理的范畴是作风管理诸多问题中首先需要解决的。

其二，作风作为从业人员主观安全认识的反映，作风管理工作缺乏完善的量化评估机制。作风问题暴露出来的问题是从业人员的安全意识薄弱。安全意识属于人的主观因素，只能通过客观行为来进行评价。如何通过设定客观的行为指标反映出一个人的主观意识、用于保证作风建设能够发挥出其应有的价值？作风建设究竟能够起到哪些作用？作风既包括主观意识又包括客观行为。在作风建设管理上，从业人员的思想认识和行为表现都是作风管理的管理对象。作风与人的成长环境、认识能力等根深蒂固的思想和行为习惯有关，存在难管理、难彻底改进的问题。主观思想认识的管理方法通常的做法是谈心和宣传教育，但囿于部门内部的安全管理人员数量有限、管理工作事项繁杂，如何量化谈心、宣教等管理工作的效能问题亟待解决。

其三，作风管理的管控力度与功能难以实现平衡。作风建设的最终成果体现在安全水平的提高。具体而言，作风建设通过关口前移来实现组织的系统安全。提前预判重点人员是作风管理的价值体现。在发生征候、安全事件乃至无后果违章事件之前，通过对照作风清单预判高风险人员，再采取相应的管理措施，这是作风管理的价值所在。由于作风管理的功能是防患于未然，那么管控力度如何把握、清单评价体系是否合理，也就成为摆在管理者面前的一道难题。

工作作风管理难点的成因分析

造成上述问题，表面上看是工作作风建设在行业内施行时间不长，尚未形成较为统一的管理方法。实际上，理想的工作作风管理是融入到安全管理体系与训练体系中的。我们认为，造成现阶段工作作风管理难点的结构性原因如下：

（一）良好的工作作风以个人习惯养成为基础

良好的作风建设在管理制度方面既约束从业人员的工作，也在一定程度上规范民航从业人员的个人生活。因此，作风管理必然会在一定程度上潜移默化地影响个人生活。虽然作风建设的重点管理对象是工作作风，但一个人的意识、行为、习惯具有惯性，无法完全割裂，作风管理的对象不可避免地延伸到部分个人生活方面。规范工作之外的个人行为和思想本身是为了保障从业人员以良好的状态投入工作，作风建设有必要适当地扩大管理范围，通过安全意识的宣贯，引导从业人员自觉养成良好的工作习惯和生活习惯。

（二）安全意识与技术能力不匹配

与技术能力和职责不匹配的思想意识导致安全意识存在局限性。其一，技术训练与安全培训不匹配。岗位技术是民航行业安全发展的基石，目前的培训体系更加重视操作技术的训练，对安全意识和安全责任的培训不足。例如，飞行员每年熟练性检查复训时间为24小时，除此之外还要进行应急训练、机组资源管理、危险品等一系列训练。在安全管理方面，从事安全管理工作五年以上的中层安全管理人员的培训，仅要求“安全知识更新培训不少于24学时”，且每两年进行一次安全知识更新培训。两者相比较，技术性训练时间明显长于安全知识培训时间。且训练体系有评估机制定期进行总结、评估训练效果，安全培训缺乏配套评估机制。其二，行业普遍对安全责任理解不全面。面对运行偏差，安全管理人员普遍更重视技术定级、轻视法律定性。事实上，技术定级与法律责任的追究没有直接因果关系。以一起管线加油车刮碰行李传送车致使航空器受损事件为例，该事件定性为运输航空一般事故征候，因直接经济损失超过50万元人民币，加油车驾驶员因故意违反安全规定和直接经济损失巨大以涉嫌重大责任事故罪被立案侦查。这个案例说明作风管理缺乏足够的安全责任警示教育，导致安全意识的敏感度弱于其技术能力和岗位职责。如果从业人员明确自己的岗位责任、尤其是法律责任的严重程度，他们必然会更加审慎地实施技术操作。

（三）安全教育与技术训练的分离不利于实现训练体系中岗位胜任力的要求

作风建设以安全思想和技术能力为两条主线。在组织架构上，安全意识的宣贯教育与技术管理存在部门或者岗位上的分离。安全意识的教育培训主要由安全管理部门负责，技术训练则由运行部门的训练经理或者训练部门负责。这样的分工体系不利于落实岗位胜任力中作风能力的要求，难以实现安全思想和技术能力的统一。作风管理要抓技术能力薄弱的人员更要研判出安全意识松懈的人员。技术能力强但安全意识薄弱的人员更应成为作风管理的重点对象。技术能力强意味着这些人员有能力独挡一面、需要承担更多的安全责任，如果他们的安全意识薄弱更容易导致运行状态失控。

（四）作风建设尚未融入运行中的安全管理体系

工作作风建设尚未与现有安全管理体系完全融合。作风建设这项工作的落实面临着融入不断变化的安全管理模式这一难题。作风管理不是一项独立的安全管理工作。

以作风清单的编制为例，作风清单的编制、修改是对单位、部门和队伍安全管理现状的审视与反思，对照局方要求梳理职责，分析岗位职责是否落实到位、落实过程中存在哪些问题以及其原因。也就是说，作风清单编制的调研工作可以并入公司的安全检查、内审而无需另起炉灶。随着作风管理长效机制的建立，作风管理逐步融入现有的安全管理体系。另一方面，清单编制的过程也是将工作作风纳入安全检查事项、完善安全检查事项清单的过程。作风建设不仅要实现规范安全意识与行为的功能，还要与现有的安全管理制度融合，促进安全管理效能的提升。

作风管理制度进一步完善的发展路径

现有文件已经为工作作风建设和安全管理体系、训练体系的融合指明了方向。结合前文分析，工作作风管理在中国民航的运行体制中还有很大的提升空间。工作作风建设的目的是通过强化安全意识提升个人的岗位能力，最终实现全行业安全水平的提升。工作作风的完善路径既要结合风险管理关口前移，充分利用负面清单筛查重点人员进行精准训练和管理，又要通过安全责任教育、加强无后果违章调查，借助暴露出的作风问题分析系统原因、完善安全管理体系。

（一）明确工作作风管理有助于巩固系统安全

加强作风管理应注重关口前移，包括防御关口的前移和准入关口的前移。作风管理通过加强安全意识实现安全防御关口前移。对此，有学者认为事故的发生由系统失效引起，其本质是组织管理系统上的漏洞，当各层漏洞串到一起，此时如果防御层失效则必然发生事故。也有学者认为安全防御层包括规章程序、培训与技术。工作作风能力则直接决定从业人员履行其岗位职责的执行力和严谨程度，是安全防御体系中重要的一环。作风建设的功能一是加强从业人员遵章守纪的意识、强化岗位能力，减少防御层被击穿的概率；二是增加组织的防御能力，从系统上增强防御韧性。

强化行业作风能力建设在准入关口前移方面的具体实施思路包括：其一，以职业精神为基础建立准入机制，在招聘环节上从学历、体检、心理测试和面试这四个途径设定准入条件，判断一个人的学习态度、学习能力和对待事物的认真程度、专注度和行为习惯等。其二，《关于全面深化运输航空公司飞行员训练改革的指导意见》等规范性文件也要求民航院校从学历教育时期开始注重行业后备力量的作风培养。将学历教育与在职培训相结合，在职业道德培养和作风建设上着手于专业技能、理论知识、操作技术、职责责任四个方面的综合培养。

（二）完善重点人员筛选和管理程序

作风负面清单中列举的事项有可能导致事件或者差错，是事件或者差错的诱因。发生作风负面清单中的事项不必然导致不利后果，但是会增加发生不利后果的可能性。作风管理最主要的作用是筛选重点人员，有针对性地进行风险管理。大多数作风不符合项没有造成不利后果，作风管理不以处罚为目的。通过作风清单筛选出重点人员，结合QAR数据分析等技术画像手段有针对性地帮助其分析原因，找出其安全意识的薄弱环节及其对技术能力的影响，消除或者减少风险。

作风管理是一项长期工作。短时间集中管理能够帮助重点人员提高其安全认识。但在退出重点人员名单后，安全管理人员仍需定期对这些人进行跟踪评估，反馈作风管理程序的适当性和管理方法的效能、清单事项所列行为能够客观反映从业人员的安全意识，不断完善作风清单，提升预判重点人员以及重点人员画像的准确度。

（三）通过梳理作风清单、开展相应调查，分析系统原因、完善责任体系

梳理作风清单的过程也是系统分析组织安全管理薄弱环节的过程。以飞行作风为例，作风清单事项的分类可以借鉴心理学研究成果分为安全规章、飞行作风、飞行技能和机组管理四个变量。飞行作风反映了飞行员对这四个变量的注意力分配及关注程度。例如，在一起运输航空事故征候的调查中，调查员发现当班机组存在不配合调查的情形，充分反映出该机组不重视安全规章要求、不了解违反规章的不利后果。如果他们知道故意违规、失信行为所需要承担的后果，即便出于趋利避害的本能，他们也不会冒着被吊销执照的风险故意违规。因此，作风管理也包括安全责任的宣传教育。通过加强责任体系的培训，明确从业人员自己都需要承担哪些责任，激发人从自身需求和利益出发主动遵守安全规章、一丝不苟落实操作要求。通过行业内近几年发生的追究刑事责任、进入失信黑名单等案例的教育，明确这些事件发生的概率、对个人职业生涯的不利后果远超原本的认知。这是强化安全意识、端正态度的根本途径。对于从业人员主观上不想发生，而客观上无法规避的安全隐患，则要深入分析系统原因，从组织管理上进行改进。

总之，民航队伍的工作作风是组织管理的反映。每个人都不可避免地受到环境的影响。提升队伍的作风能力，要从系统的角度着眼、从组织的安全管理制度方面入手。个人的作风能力与队伍的作风建设相辅相成。通过加强个人的作风教育提升队伍的安全水平，通过系统地完善组织的安全管理制度及其执行能力、领导的示范作用，潜移默化地影响全员的安全意识，促使从业人员和队伍的安全意识与技术能力相匹配。