民航空管如何更好地融入经济社会发展

□ 民航重庆空管分局 戴 睿/文

党的十九届五中全会提出，坚持扩大内需这个战略基点，通过畅通国内大循环，促进国内国际双循环。交通在“大循环”“双循环”格局中对于加强互联互通、促进民心相通具有基础性、先导性、战略性作用。交通运输大部制改革以来，空中交通与地面交通、水路交通及海上交通之间的衔接不断加强，共同支撑国家现代化建设的能力显著增强。

在构建新发展格局的要求下，民航空管如何更好地融入经济社会发展值得认真思考。

全面深化空管改革，提升空管战略地位

中央全面深化改革委员会第十五次会议要求，推动更深层次改革，为构建新发展格局提供强大动力。民航空管是一个与经济社会密切联系、多维多元的复杂系统，必须加强全局性谋划、前瞻性思考、战略性布局，坚持系统观念，积极融入经济社会大循环，整体性、协同性推进改革和发展，为国家经济社会发展提供战略支撑。中央空管委成立标志着中央对空管工作的组织领导将得到进一步加强，空管对政治安全、国防安全、经济安全的战略地位和作用将进一步凸显。

在全面深化空管体制机制改革中，首先要明确民航空管系统的属性定位和发展方向。当前，民航空管按事业单位定位、推行企业化管理，不同程度存在的“双轨制”制约着民航空管系统的发展，必须把握中央空管委成立后的新发展阶段，更好跟进和适应新时期国家空管体制改革工作，稳中求进解决民航空管体制机制职能问题。其次，要抓紧供给侧结构性改革主线，围绕具有重大潜在红利但又被制度压抑的供给侧问题，调整生产关系，提供全面配套的空管制度供给。其三，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建发展新格局，对标对表中央重大决策部署，在深化改革中理顺空管局机关、二级和三级单位的关系，着力加强基层治理能力建设，实现空管系统整体联动均衡发展。

践行创新驱动发展战略，增强空管核心竞争力

空管工作事关国家主权和安全，必须践行创新驱动发展战略，把核心技术牢牢掌握在自己手中。

（一）不断增强空管科技创新自主权

一要保持战略定力补短板强弱项。建设智慧民航、智慧空管离不开科技创新能力的有力支撑，面对国际上日益加剧的技术封锁态势，我们必须制定领先且能够强有力执行的科技创新战略，加强基础理论研究，建立健全科技创新的制度、政策、资金保障长效机制，做好较长时间应对外部环境变化的准备。二要筑牢根基做大做优长板。目前，我国在5G、大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链、量子计算及卫星技术等方面取得了长足进展，应加快科技转化，将这些创新科技引入空管领域。以集成创新为切入口，加快形成中国特色的空管科技创新之路。三要坚持系统观念、运用系统方法，形成空管专业设备及软件产学研用自主创新模式。将制度、人才、资本、知识、技术、信息等创新要素系统集成，循环迭代，打造国货精品，广泛运用于空管，为各类航空活动提供安全、高效、经济、绿色的空中航行服务。

（二）不断扩大国际话语权和影响力

一是增加我国空管在国际民航运输市场的话语权。我国民航旅客运输量连续15年稳居世界第二，并不断缩小与第一位的差距。依托包括4亿多中等收入群体在内的14亿人口所形成的超大规模内需市场，在创新驱动发展战略指引下，可以实现从量的积累向质的提升，不断增强市场话语权。二是提升我国空管制定国际民航规则标准的主导权和影响力。坚持“立改废”并举，用国家和行业标准取代不合时宜的内部标准，兼容国际相关标准。在此基础上，空管系统应积极深度参与国际民航组织事务，主动承担国际民航组织一类理事国相关责任和义务，发出中国声音，提供中国方案，建立中国标准。

统筹空域资源利用，提高空管保障能力

空域具有主权和资源两种属性，由国家对空域实施统一管理是确保领空主权和安全、充分发挥资源效益的基础。

（一）完善国家空域管理治理体系

一是总结民航空管改革经验，对新时代空域管理关系进行统筹定位。理顺空域的资源属性和主权属性的侧重点，建立协同融合的空管体系。二是吸收国际通行实践经验，切实做好整体空域科学合理规划。根据不同用户对空域的需求特点，分类划设特殊使用空域、空中交通服务空域，实现两者动态使用和灵活转换。三是对标对表国家打造世界级机场群、国际航空枢纽的战略部署，优化调整民航管制区范围及边界，完善相应空管单位的管制区功能，完善其空域类型，调整其管制机构设置，配置相应空管资源。四是研究低空空域改革试点成效，划设非管制空域，逐步放宽对通航的飞行限制，促进通航产业发展。

（二）提升空管服务资源保障能力

一是发挥空中交通需求对空域资源配置基础性作用，实施空域精细化改革，着力提升空域网络保障能力。二是应用新技术改善空管运行效能，有效扩展基于性能导航（PBN）、基于航迹运行（TBO）、连续下降/连续爬升运行（CDO/CCO）等新技术运用，支持全系统信息管理（SWIM）不断完善，运用航空系统组块升级（ASBU）的工程化方法等。三是系统开展空域安全容量评估、优化飞行程序设计，理顺改善干线网络结构和繁忙枢纽机场终端区空域结构。

融入交通强国战略，发挥空管竞争优势

从发展阶段来看，民航强国战略中关于“安全高效的空中交通管理体系”这一基本特征已达“成长期”水平，具备向“成熟期”发展的基础。从发展条件来看，我国新冠肺炎疫情防控取得重大战略性成果，国内航班量已率先触底反弹，恢复至疫情前水平，可以预见其将继续保持增长态势。把握民航强国战略“转段进阶”的机遇期，苦练内功、提档升级，是确立我国空管高质量发展竞争优势的战略抉择。

（一）空中大通道是综合运输大通道的题中之意

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，加快建设交通强国，完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络。构建覆盖全国范围的空中大通道，作为世界级城市群、机场群的重要连接纽带和空中交通动脉，改善优化空中整体网路布局、加速航班流安全顺畅运行，是完善综合运输大通道、建设交通强国的题中之意。

（二）加入综合交通枢纽赋能“多式联运”

中共中央、国务院《交通强国建设纲要》提出构筑多层级、一体化的综合交通枢纽体系。综合交通枢纽能实现人流、物流的多种方式高效集散位移，通过公铁联运、空铁联运、铁水联运、江海联运、水水中转、滚装联运等，伴随信息流与资金流的深度融合，提升综合交通服务水平。空管单位应充分发挥空中交通中枢作用，赋能空路联运、空铁联运、空轨联运、空水联运。

（三）进入现代流通体系促进生产和消费

中央财经委员会第八次会议强调，畅通国民经济循环和现代流通体系建设，建设现代综合运输体系。民航是快捷高效的交通运输方式，空管单位通过提供安全高效的空管服务，加入综合运输服务供应链大循环，打造有竞争力的交通流通体系。进一步讲，在社会再生产过程中，流通效率和生产效率同等重要，是提高国民经济总体运行效率的重要方面，高效流通体系能够在更大范围把生产和消费联系起来。民航空管在全面构建强安全、强效率、强智慧、强协同的现代化空管系统行动中，深度参与到上下游，与产业链、供应链、价值链衔接融合，汇聚成创新合力，必将助力中国航空制造业等战略性新兴产业发展壮大，助力激发通用航空市场潜力，进军全球高端生产消费市场。

融入区域协调发展，拓展空管发展空间

党的十八大以来，随着粤港澳大湾区建设、京津冀协同发展、长三角一体化发展、成渝地区双城经济圈建设等区域协调发展战略的扎实推进，我国改革开放国土空间布局不断完善。同步将相应空域加入总体空间布局，是贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的重要举措。在战略作用上加强空管与地方经济社会发展的融合，空管发展将面向更多的新领域，拓展更大的新空间。

（一）助力打造世界级城市群机场群

约翰·卡萨达在《航空大都市》提出，机场已经成为全球生产和商业活动的重要节点，也是带动地区经济发展的引擎，随着越来越多的商业企业在机场以及交通走廊周围集聚，航空大都市随之出现。机场和城市不断融合互动，演化出城市群、机场群，临空经济成为经济新的强大动力源。空管单位作为驻机场的空中运行中枢保障单位，应有效衔接属地、所属区域发展战略，助力打造世界级城市群机场群，在现代化经济体系中展现空管自身价值。

（二）加强与地方的联系

民航业已越来越成为各级政府调整产业结构、转变发展方式的重要抓手，民航与区域经济社会发展的融合度也越来越高。因此，建议发挥空管纽带功能，加强空管与地方的联系，推动实现党的组织优势、职能优势和属地优势的有机整合，促进空管与地方经济深度融合发展。

（三）共建产业集聚平台

一是共建低空协同管理、全域低空开放监管和服务平台，引导和支持通用航空为社会经济注入新活力。根据市场化需要，联合属地建设通用航空飞行服务实体机构，入驻地方产业园。二是联合探索和规范基于运行风险的无人机监管机制，建设无人机监管平台，降低无人机干扰航班运行、影响社会公共安全的风险。在此基础上，双方探讨建立丰富飞行场景、促进产品制造升级。三是将空管部分可市场化的准公共产品与地方产业形成互动，带动、打造空管信息咨询服务、装备智造、产品研发、示范项目、国产化改造、设备维修维护等具有行业特色的产业经济集群。

总之，空管应不断增强自身本领，立足自身资源禀赋，协调各方、综合平衡，抓住“落一子而满盘活”的关键战略机会，更好融入经济社会大循环，塑造新态势，构建新格局，奋力谱写空管改革发展的新篇章。