论民航总体工作思路的变革逻辑

□ 中国民航局 高 俊/文

工作思路本质是发展思路，是行动的先导。总体工作思路具有重要的战略导向性、问题针对性和现实指导性。良好的发展实践都是由正确的工作思路来引领的，也从根本上决定着行业发展成效乃至成败。日前，民航局冯正霖局长就贯彻2021年民航工作会议精神，特别是 “十四五”时期民航“一二三三四”总体工作思路进行了系统阐释、提出了明确要求。那么，如何正确把握其中的“变”与“不变”的道理？如何全面理解其中的历史逻辑、理论逻辑和时代逻辑？又如何贯彻好落实好“十四五”时期民航总体工作思路？这些问题事关全局，也是大家共同关注的重大问题。

全面把握民航工作总体思路的历史逻辑

中国民航在不同发展阶段，根据不同的行业特点和发展需求，制定阶段性发展思路来指导民航发展，有着深邃的历史逻辑。回顾总结新中国民航72年发展历程，具有代表性和典型性的总体工作思路大致经历了四次重大变革。

第一次是以周恩来总理“三句话”为代表的总体工作思路。1957年10月5日，周恩来总理在民航局报送的《中缅通航一周年的情况报告》上批示：“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”（以下简称“三句话”），成为民航的工作方针。这是民航历史上第一个也是比较全面的总体工作思路。“三句话”有三个关键词，即安全、服务和正常，抓住了民航行业本质特征。其中，安全是民航事业发展的基础和前提，也是民航工作的中心；服务是民航工作的初心，也是民航行业本质属性；正常是行业运行质量的综合体现，也是人民群众最大关切。“三句话”分别用了三个动词，其中，“保证”就是无条件的必须完成的任务，说明安全工作的极端重要性，没有安全，就没有民航的一切，不断提高人民群众的安全感；“改善”阐明了民航服务工作永无止境的特点，不断提升人民群众对美好航空出行的幸福感；“争取”就是要通过各种措施，系统治理航班延误问题，不断增强人民群众的获得感。64年来，周恩来总理的“三句话”已经成为了民航工作的长期指导方针，指引中国民航不断进步和发展。

第二次是以“三句话”“八个字”“一严两抓”为代表的总体工作思路。上世纪90年代，为打好飞行安全翻身仗，坚决制止空中劫机和不安全事件的发生，1994年初，原民航总局党委提出了“三句话”“八个字”“一严两抓”的民航总体工作思路。这是民航发展史上第二个也是体系化的工作思路，有四层含义或四个特点。其中，“三句话”就是周恩来总理提出的“三句话”，体现出继承性，必须长期坚持；“八个字”就是要培养“团结、求实、创新、廉洁”的作风，体现出针对性，必须把作风建设作为民航工作重点；“一严” 就是“严字当头”，体现出导向性，必须一以贯之坚持“严”的总的原则要求；“两抓”就是“一抓整顿，二抓改革”，“整顿”依靠的是行政教育手段，剑指思想作风和工作作风；“改革”依靠的是政府和市场的结合，剑指体制和机制的完善，体现出方法性，必须把整顿和改革作为民航发展的两个动力和两个抓手。这一总体工作思路，集中了各方面智慧和力量，着眼于推动民航良性循环发展，有很强的历史烙印，尽管提炼总结还比较生硬粗糙，但是已经有系统思维的端倪。27年来，这一总体工作思路适应了民航改革发展和现代化管理的需要，从根本上扭转了不利的安全形势，把民航各项工作顺利推进新世纪。

第三次是以新时代“一二三三四”为代表的总体工作思路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视民航业的发展，民航局党组认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院的决策部署，2016年初，提出新时代“一二三三四”民航总体工作思路。这是民航发展史上第三个也是规范化的工作思路。其中，“一”就是始终践行人民航空为人民的根本宗旨；“二”就是坚持运输航空和通用航空两翼齐飞；第一个“三”就是坚持航空安全、真情服务和廉政风险三条底线；第二个“三”就是构建机场网、航线网和运行监控网“三张网”；“四”就是把空域资源、服务品质、适航审定和应急救援作为民航必须补齐的“四个短板弱项”。这一总体工作思路创新继承前两次思路的精华，着眼于推动民航可持续发展，将政治要求与工作标准和市场主体与行业监管高度融合，以数字化方式统一起来，朗朗上口，便于记忆和传播。5年多来，这一总体工作思路适应了建设民航强国战略构想的全面呈现，凸显了行业发展的重要原则和价值追求，突出了行业发展的主要领域，抓住了行业发展的主要矛盾，瞄准了行业发展的短板弱项，明确了民航改革工作的主攻方向，引领中国民航完成“十三五”目标任务、推进民航大国向民航强国的转段进阶。

第四次是以“十四五”时期“一二三三四”为代表的总体工作思路。今年民航工作会议最突出的亮点是对“十三五”时期“一二三三四”民航总体工作思路进行系统调整，提出了“十四五”时期民航“一二三三四”总体工作思路。这是民航发展史上第四个也是制度化的工作思路。体现为“两不变和两大变”和“ 三个层次”的调整，具体体现为保持“一二三三四”的整体框架和前面的“一二三”没有变，而后面的“三和四”都发生显著变化。坚持和巩固方面，继续坚持践行一个理念、推动两翼齐飞、坚守三条底线不动摇。在深化和升级方面，把建设“三张网络”调整为构建完善“三个体系”，即功能健全的现代化国家机场体系、系统布局效率运行的航空运输网络体系和安全高效的生产运行保障体系。在创新和拓展方面，把补齐“四个短板”调整为开拓四个新局面，即民航产业协同发展有新格局、智慧民航建设有新突破、资源保障能力有新提升、行业治理体系和治理能力有新成效。这一总体工作思路保持原有框架形式的稳定性，着眼于推动民航高质量发展，侧重内容内涵创新，也就是从解决“有没有”“有多少”向“好不好”“优不优”“强不强”转变。

总结四次民航总体工作思路的变革历程，分析中国民航由小到大、从弱到强的过程，一个基本经验就是中国民航已经形成了一套依靠阶段性发展思路引领行业发展的工作方法，具有继承与创新相促进、理论与实践相结合、变与不变相统一的鲜明特点，反映出几届民航局党组审时度势，统揽全局，开拓进取的能力本领和担当作为，起到了形成共识、凝聚力量、纲举目张的重要作用。这正是民航总体工作思路的历史逻辑。

深刻把握民航工作总体思路的理论逻辑

民航总体工作思路既有宏观思考，也有微观考量，有着深刻的理论逻辑。于宏观处着眼，制定或调整总体工作思路要根据发展基础、发展任务、发展主题、发展难度、发展环境来确定；于微观处着手，制定或调整总体工作思路要把握好扩大需求和改善供给两个着力点，顺应供给侧结构性改革的思路和机理。

（一）于宏观理论处着眼

民航事业发展在不同时期呈现不同的阶段性特征和发展要求，制定或调整总体工作思路必须把握行业发展的宏观维度。“十四五”时期民航总体工作思路调整着重考虑了五个宏观因素。

一是从发展基础看。经过“十三五”时期的努力，我国民航市场空间越发广阔，航空公司竞争力不断增强，机场网络布局日趋合理，空管服务能力稳步提升，安全安保水平世界领先，技术保障水平显著进步，通用航空产业化发展蓄势待发、参与国际民航合作和交流程度愈加深入、民航自主创新发展体系初步形成。有关研究机构聚焦民航强国的八个基本特征，采取定量为主、定量和定性相结合的评价方式，以国家为单位，对全球航空产业实力较为强劲的代表性国家，进行了全面比较研究，表明我国在运输航空领域五个基本特征均已进入成长期或成熟期，也就是基本达到单一航空运输强国的水平。

二是从发展任务看。我国已经基本实现了从航空运输大国向单一航空运输强国的转变，转向实现从单一的航空运输强国跨入多领域民航强国。“十四五”时期，我国民航将进入发展阶段转换期、发展质量提升期、发展格局拓展期。这表明在新发展阶段，运输航空、通用航空发展要求更高、“四型机场”、“四型空管”建设现代化标准更高。民航局提出了“十四五”期间“五个着力”的主要目标和今年8个重点任务，都体现了新的发展要求。

三是从发展主题看。高质量发展是时代的主题，也是我国民航发展到一定阶段的内在要求和必然选择，民航高质量发展是充分体现新发展理念的发展，是安全底线牢、运行效率高、服务品质好、经济效益佳、发展后劲足的发展，必须实现观念变革、质量变革、效率变革和动力变革，在“十四五”时期，构建一套民航高质量发展的指标体系、统计体系、政策体系、绩效体系和考核体系。

四是从发展环境看。尽管当前经济全球化遭遇逆流，特别是受疫情影响，全球产业链供应链面临冲击，但经济全球化的大趋势没有变，中国民航已经在全球率先触底反弹，成为全球恢复最快、运行最好的航空市场，尤其是国内市场的客运量已经接近疫情前的水平，货机市场远超同期，全年旅客运输量超过美国（暂列）位列全球第一。要善于化危为机、转危为机、变危为机，坚持把自己的事情办好。

五是从发展难度看。目前我们处在“两个大局”“两个百年”交汇交织期。新的发展任务、发展主题和发展环境，也意味着新发展阶段面临着前所未有的发展难度。据国际航协预测，到2024年国际航空运输量才能恢复到疫情以前的水平，“十四五”期间，我们要畅通航空运输循环，服务“一带一路”和国家全方位对外开放，以国内市场为战略支点，坚持自立自强，培育全球航空市场合作和竞争新优势。

总之，发展基础是前提，发展任务是目标，发展主题是关键，发展难度是风险，发展环境是保障。民航总体工作思路的宏观经济基础是要保持宏观调控的稳定性和有效性，做到“精准控、精准调”。

（二）于微观理论处着手

从微观经济角度出发，为实现民航持续健康发展，需要根据不同时期的突出问题制定解决问题的发展思路。民航总体工作思路的微观着力点是扩大需求和改善供给。

一是从扩大需求看。总需求的一般模型为Y＝C+I+（X-M），即由消费（C）、投资（I）、净出口（X为出口、M为进口）组成（政府投资、政府消费包括在投资、消费中）。2020年，我国GDP突破100万亿，消费占65.9%；人均可支配收入突破3.2万元，人均消费支出2.12万元；我国有世界上最大规模中等收入消费群体和三亿多航空人口，人均出行只有0.47人次，还有10亿多人没有坐上飞机，有巨大市场潜力；民航仍然是国家新基建的重点，2019年初新基建政策实施以来，国家发展改革委共批准 28个机场新建或改扩建项目，批复建设跑道32条，航站楼面积470万平方米，合计投资4395亿元；2020年民航局政府基金完成投资1050亿元，随着我国机场建设规模越来越大，投资规模还会越来越大；通用航空投资热度不减，随着低空空域改革取得突破，我国通航市场将迎来爆发增长，预计年均增速提高到16.1%。民航是国际性行业，现阶段民航飞机、发动机、航材等需要大量进口，同时国产支线飞机已经规模化运用、大飞机将逐步进入市场。扩大民航需求，除争取国家财政和货币政策外，最重要的是发挥民航建设基金的杠杆作用。科学的市场需求预测是编制规划的基本前提，更是明确发展思路的重要依据。

二是从改善供给看。总供给的一般模型是Y＝AF（K，L），即资本（K）、劳动力（L）和全要素生产率（A），F代表着产权制度，即劳动和资本以及各种生产要素的不同组合。民航是科技密集型和人才密集型行业，改善民航供给的主要途径是增加劳动数量和劳动质量，增加资本数量和提高资本质量，改善劳动与资本组合及优化资源配置，最关键的是要深化民航供给侧结构性改革，把深化民航改革的主攻方向放在结构性上。当前，民航发展存在结构性矛盾，比如运输航空与通用航空、客机和货机、全服务航空与低成本航空、大型机场和中小机场、胡焕庸线两侧民航发展等，要加大放管服改革力度，着力改变民航人力结构、生产结构、运力结构、运行结构、保障结构和政策结构，提供高素质人才供给、要素供给、政策供给、动力供给、制度供给，营造良好行业发展环境。民航总体工作思路的微观经济基础是要保持总需求和总供给更高水平动态平衡。

总之，“十四五”民航总体工作思路既体现了围绕中心、服务大局的政治意识和大局意识，也展现了改革创新、与时俱进的时代精神；既是对民航行业历史经验的总结和价值理念的升华，更反映了民航的本质特征和航空经济发展规律。只有既从宏观经济层面着眼，又从微观经济角度着手，才能准确把握民航发展的阶段性特征，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，也才能作出既与时俱进又符合实际的民航总体工作思路。这正是民航总体工作思路的理论逻辑。

正确把握民航工作总体思路的时代逻辑

党的十九届五中全会的核心要义是进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。这“三新”分别明确了我国发展的历史方位、我国现代化建设的指导原则和我国经济现代化的路径选择，分别涉及“我们在哪里”“我们去哪里”“我们怎么去”三个重大问题，关乎发展方位、发展方向、发展原则、发展目的等重大政治问题。“十四五”时期民航总体工作思路调整变化适应了进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的新形势新要求。

（一）适应了进入新发展阶段的要求

新发展阶段是坚持发展为了人民的阶段、是统筹安全与发展的阶段、也是高质量发展的阶段。民航立足新发展阶段最显著的特点是在“十四五”时期民航总体工作思路中坚持了稳中求进的总基调。除整体框架不变外，还有“五个不变”。

一是坚持发展为了人民的思想，坚持人民航空为人民这一根本宗旨长期不变。

二是恪守运输航空和通用航空发展职责，坚持实现两翼齐飞的初心使命不变。

三是坚持航空安全底线不变。民航安全既是行业持续发展的基础，又关乎国家声誉和社会安定，是民航的头等大事，正是由于我们始终把握航空安全底线，实现持续安全飞行“120+4”个月、8943万小时，连续18年确保了空防安全，培养了以中国英雄机长等为代表的一批民航安全先进典型，培育了极具行业特色的民航安全文化，我国安全水平稳居世界前列。

四是坚持真情服务不变。民航是窗口行业，服务是民航本质属性，民航服务水平直接关系国家、民族和地区的形象。正是由于我们把真情服务作为底线要求，近年来航班正常性连续三年突破80%，2020年达到88.5%，得到人民群众广泛赞誉。

五是坚持廉政底线不变。党风廉政建设是全面从严治党的必然要求，事关各级领导干部的政治生命，也关系行业健康和谐稳定发展。正是由于我们把廉政建设作为底线要求，民航政治生态日益清朗、发展环境更加优化。也正是由于我们牢牢把握这三条底线要求，聚焦民航发展的主要矛盾，推出1574项改革措施，“十三五”时期成为中国民航安全记录最好、发展增量最大、综合效益持续提升、运行服务品质持续提升、科教创新成果不断涌现、行业战略地位和作用持续增强、全面从严治党持续深化、应对风险挑战和完成重大任务不断取得成绩的五年。

（二）适应了贯彻新发展理念的要求

新发展理念是为了实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。民航落实新发展理念，提出“四型机场”和“四强空管”建设目标，并在五个方面持续推进。

一是解决发展动力问题。坚持创新发展，加强对科技工作的组织领导，建立民航科教创新联盟，构建完善民航科教创新工作格局，“十三五”期间，培养行业专业人员10.2万人，自主知识产权的国产校验设备获得2019年国家技术发明一等奖，2个项目获国家科技进步二等奖。

二是解决发展不协调问题。坚持协调发展，保持“控总量、调结构”定力，中西部机场、支线机场旅客吞吐量增速分别快于全国7.9、76.9个百分点，通航业务量年均增长13.7%，运行监控能力不断提高。

三是解决可持续发展问题。坚持绿色发展，制定民航绿色发展纲要，全行业能源消费和碳排放强度稳步下降。2019年我国运输航空每吨公里油耗和碳排放较基线下降16.2%，我国机场平均每客能耗和每客二氧化碳排放，分别较基线下降15.8%和28.81%，在全球主要航空大国中处于领先位置。

四是解决内外循环问题。坚持开放发展，2019年，我国民航国际业务量占比已达35.8%，已与128个国家或地区签署了双边航空运输协定，与54个国家保持定期客货运通航，与48个国家的108个境外航点保持定期货运航班飞行。

五是解决发展公平问题。坚持共享发展，围绕服务国家战略，与多个省市签订战略合作协议，支持中西部和支线机场建设，完成脱贫攻坚任务，推进基本航空服务试点，航空人口突破三亿人；航空服务覆盖全国92%的地级行政单元、88%的人口、93%的GDP产区；依托机场建立17个临空经济区，承载21个自贸区建设，民航战略产业地位进一步凸显。

（三）适应了服务构建新发展格局的要求

新发展格局是统筹国际国内“两个大局”、“两个市场”、“两种资源”作出的重大战略决策，主要目的是构建国内循环为主、国际国内循环相互促进发展格局。民航服务构建新发展格局的重要举措是在“十四五”民航总体工作思路中，明确提出构建“三个体系”和开拓“四个新局”的要求。

一是构建“三个体系”支撑新发展格局。“十三五”时期基本完成打造“三张网络”任务。截至2020年，全国颁证运输机场数量增加到241个，新增跑道41条；全国航路航线总里程达到23.7万公里；运行监控信息网已全面建成，共享了54家机场和航空公司的数据，共享260项数据，日航班覆盖量超过12000个，航班覆盖率达95.16%，完成了国内年旅客吞吐量3000万人次以上的10座机场的A-CDM建设评估工作，为亚太地区机场A-CDM布局贡献了力量。从建设“三张网络”调整为“构建完善三个体系”，就是构建完善功能健全的现代化国家机场体系、系统布局效率运行的航空运输网络体系、安全高效的生产运行保障体系。从“网络”到“体系”是一个质的变革，主要目的是让民航“三个体系”成为支撑新发展格局的战略支点。

二是开拓“四个新局”服务新发展格局。“十三五”时期基本完成补齐“四个短板”。五年来共新增航路航线263条，较“十二五”时期增加19.29%；真情服务理念深入人心，专项行动效果显著，服务承诺全面落实，人民群众出行满意度更高、获得感幸福感更强；适航审定有力地支持了国产民机发展，C919大型客机进入审定试飞阶段，ARJ21支线客机进入规模化运行阶段；健全安全风险防控长效机制，理顺民航应急管理体系，完善应急处置资源保障体系，形成了以民航局运行监控中心为枢纽、行业各企事业单位共同参与的民航特色应急指挥体系，基层应急救援能力不断提升，在12个省（市）开展航空医疗救护联合试点。无论在疫情防控中，还是在浦东机场应急演练中，民航应急体系都得到实践检验。这些变化，为调整“十四五”时期民航总体工作思路创造了有利条件。“十四五”期间，深化对民航战略产业地位的认识，科学统筹航空产业全链条、行业与地方规划发展，优化全国航空产业总体布局，推动民航产业协同发展。以“四型机场”和“四强空管”为抓手，以智慧民航建设构建新的竞争优势，把智慧民航建设贯穿到行业发展的全过程和各领域。重点提升航线、航权、时刻、政策、信息、数据等资源市场化配置水平，确保资源保障能力与行业发展需求相适应、相匹配。坚持问题导向，着力破除制约行业发展的体制机制性障碍，以民航局机关为重点，提升行业治理体系和治理能力现代化水平。总之，从补齐“四个短板”变成“四个新局”，要求我们聚焦发展不充分不平衡与人民群众美好生活需要的主要矛盾，在完善产业链、推进智慧民航建设、资源市场化配置和行业治理效能上下功夫，把短板变长板，把弱项变强项，让民航成为服务构建新发展格局的重要通道。

开局就要决战，起步就要冲刺。把握民航总体工作思路变革的历史逻辑、理论逻辑、时代逻辑，把这一总体思路转化为“十四五”规划的指导原则，转化为深化民航改革的主攻方向，转化为提高行业治理能力的政策措施，转化为全面加强党的建设的政治保证，努力形成以“十四五”规划为目标牵引、以深化改革为实现途径和治理手段的“双引擎驱动”工作格局，加快民航强国建设进程，更好发挥民航作为国家战略产业作用，更好地服务国家经济社会发展，以优异成绩迎接建党100周年。