把握机场安保管理的新趋势——写在《机场安保规则》修订之际

□ 贵州机场集团铜仁机场公司 张 化/文

《民用航空运输机场航空安全保卫规则》（CCAR-329）（以下简称“《机场安保规则》”）自2013年9月1日起实施。2016年由交通运输部修订、调整后，以交通运输部2016年48号令的方式重新发布。该规章在行业推行以来，已过去7年半的时间。期间国内外民航安保形势，以及国内安保体系结构和制度标准、安保风险防控重点和安保管理发展阶段都发生了重大变化。2021年1月20日，交通运输部通过网站发布了《交通运输部关于〈运输机场航空安全保卫规则（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》；2021年2月24日，民航局政法司以民航局发明电的方式下发了通知，向民航行业内征求意见。这意味着该规章启动了再次修订工作，笔者结合工作经验及对机场安保管理的思考，尝试就《机场安保规则》修订的重点以及未来机场安保工作的展望进行探讨。

《机场安保规则》修订的背景与基础

（一）满足外部环境变化发展的需要

《机场安保规则》实施后，民航空防形势也发生了一系列的变化。国际民航组织加强了行业监管的要求、重视内部人员防范、安保文化建设以及安保新技术、信息化的发展。此外，该规章实施期间国家先后发布了《安全生产法》、《反恐怖主义法》、《民法典》等重要国家大法；体制机制改革方面，各机场也已基本完成机场公安机关管理体制改革。这些重大变化促使行业主管单位启动对以《机场安保规则》为代表的民航安保管理体系的调整。

（二）符合民航安保管理规律的需要

民航安保管理一向重视技防、人防、物防三个维度安保风险防控措施的综合利用，这其中，物防和技防是基础，确保了民航安保的基本能力，也是行业优先对标的部分。2017年10月，新版《民用运输机场安全保卫设施》（MH/T 7003-2017）发布实施，全行业陆续实现对标，完成了安保设施设备标准的更新和迭代。这也成为过去两年民航安保基础能力建设的主基调；人防和体系建设是保证，是发挥安保能力的基础，是提升安保管理效率的支撑，可以预见以本次《机场安保规则》修订为代表的民航安保管理体系调整，将成为行业迈向更高质量、更高效率和可持续发展本质能力建设的轨道。

（三）完善机场安保管理立法体系的需要

为了规范民用运输机场航空安保的相关事项，行业主管部门制定了多项法律法规和规章标准，形成较为完整的体系，为民航行业的持续安全和高速发展奠定了重要基础。在法律的层面，航空安保可以从《反恐怖主义法》和《民用航空法》、《安全生产法》等立法中获得依据。《民用航空法》确保了民航行业能够针对涉恐、涉爆、涉危险品等严重暴力行为和严重非法干扰行为，实现与《刑法》的对接，建立了涉及民航行业的法律责任要求。在法规层面，1996年7月国务院颁布了《民用航空安全保卫条例》，作为对《民用航空法》的补充。该条例明确了民航公安机关管理要求，建立了对民用机场、公共运输企业、安全检查的指导性要求，总体规范了民用航空安保秩序，成为民航运输机场维护日常工作秩序的有效工具。同时，条例还对尚未构成违反《刑法》的相关违规行为，如倒卖机票、冒用身份证、为他人托运行李、携带违禁品登机，以及其他非法干扰行为明确了管理要求。在规章的层面，《机场安保规则》作为运输机场在民航安保领域执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项的具体规定，从机场的航空安保方案、机场控制区和候机隔离区运行的安保措施、航空器监护要求等方面进行了全面的规定，并设置了详细的法律责任。自颁布之时起，就成为管理民用运输机场航空安保相关事项的核心规章文件。此外，还制定了机场航空器活动区道路交通安全管理规则、机场安保设施标准等规章文件，形成较为完善的机场安保立法体系。这一立法体系需要根据机场工作的需要及时进行调整、完善。

《机场安保规则》修订体现了管理理念、工作机制的变化

本次《机场安保规则》的修订结合了运输机场航空安保的现状，进行了针对性的大范围调整，从中可以梳理出行业主管单位改革运输机场安保管理机制的方向和途径以及工作理念的变化。

（一）体现了国家管理理念的转变

2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出了“放管服”改革的概念，“放”即是简政放权，降低准入门槛；“管”即是创新监管，促进公平竞争；“服”即是高效服务，营造便利环境。

此次《机场安保规则》修订意见稿将民航局、民航地区管理局及派出机构（监管局）在民用运输机场航空安全保卫管理中的职责进行删减，由具体工作要求，缩减为“统一的行业监督管理”这一概括性表述。《机场安保规则》属于国务院部门规章，民航局在本次修订中，不再通过部门规章明确自身职责，转而明确管理定位，更加符合管理效用的实际，也对标了“放管服”管理理念改革要求。

（二）反应了行业管理理念的转变

行业管理理念的转变主要体现在两方面。一方面，是民航局作为行业主管单位实现了从直接管理向标准管理的转变，体现在现行《机场安保规则》对机场安保参与主体明确到具体职责的要求。《机场安保规则》修订全面调整对运输机场安保管理和安保能力提出了标准。另一方面，是民航行业全面推进安全风险管理的变化。《机场安保规则》修订意见稿明确了多类安保风险所应采取的安保措施，并将直接明确措施要求调整为“应采取有效安保措施”。相关替代措施需要评估并报管理局同意后实施。针对上述更新以及机场管理机构、驻场安保相关单位要实行航空安保绩效管理的新增要求，笔者认为这既是我国民航安保管理工作的实际需要，也是进一步对标国际民航组织以风险管理为核心的安全管理理念的需要。

在日常的运输机场安保管理实践中，受到地理、气候、周边环境、建筑构架、员工素质、设施设备供应商、维护标准等各方面因素限制，施行统一的安保措施标准，在实际应用过程中并不理想，更易引发无意义的消极应对思维方式。《机场安保规则》因势而变，将有利于提升行业的整体安保能力。可见，如何开展风险分析、评估、验证，也将成为对安保管理人员新的技能要求。

（三）调整了机场公安机关的定位

《机场安保规则》对机场公安机关的定位进行了调整，自2015年全行业按照《国务院办公厅关于转发民航局等部门进一步推动民用机场公安机构管理体制改革工作方案的通知》启动机场公安机构管理机制改革后，绝大多数机场已完成机场公安机关划转地方公安机关管辖的机构改革工作。民航局公安局、民航地区管理局公安局及监管局空防处，对机场公安机关实施业务指导。

本次《机场安保规则》修订，明确了机场公安机关承担“依法对辖区内机场航空安保工作实行监督、检查、指导，维护机场安全与秩序”职责。这与上一级行政法规《民用航空安全保卫条例》要求“民用航空公安机关(以下简称民航公安机关)负责对民用航空安全保卫工作实施统一管理、检查和监督”实现了对标。但是，同时也会带来新的问题。一是管理局公安局和监管局空防处与机场公安机关，都具有航空安保监管职责，可能形成双头监管。此外，按照《机场安保规则》征求意见稿第十四条规定“机场安保委员会一般由机场管理机构、航空运输企业、驻场安保相关单位以及地区管理局或其派出机构、机场公安机关、联检单位、武装警察部队等单位的有关负责人组成”，机场公安机关仍属于机场安保委成员。然而，机场安保委负责人由机场管理机构负责人担任，在两者关系上，机场管理机构既被机场公安机关监管，又通过机场安保委指导和监督机场公安机关，两者的定位相互交叠，有可能成为推诿扯皮的“导火索”；二是《机场安保规则》要求机场公安机关“应当保持足够警力在机场候机楼、停车场等公共区域巡逻”。在修订中，这一要求作为机场非控制区的航空安保措施予以落实。随着经济发展和机场“码头”效应的逐步显现，机场非控区范围越来越大，人流、物流越来越密集。机场公安机关在处理非控制区内发生的刑事和治安事件的同时，更应该关注放飞升空物体、破坏电磁环境、大规模人员无序聚集、危险废物倾倒、非法传销等等其他行业相关违法违规行为的防控工作。对此，建议行业主管单位进一步调研，明确和细化机场公安机关的定位、职责和主要管理要求，确保机场安保体系运转顺畅、高效。

（四）强化了机场安保委的常态化运行

《机场安保规则》修订要求机场应该设有航空安保管理等航空安保机构，设置岗位，并配备人员，机场安保委员会每年应该至少召开四次会议，形成纪要，送管理局或监管局。但是，不同规模的机场之间，在航空安保管理的资源投入上，必然存在指数级差异。这样的差异不仅仅存在于硬件投入方面，也存在于软件、系统和人力资源的投入方面。现实工作中，大部分机场的机场安保委办公室常态化设置仍然不到位，大型机场面临人手短缺，小型机场大多没有设置专项人员。随着运行量的增加、安保控制区和非安保控制区的扩大和精细化管理需要，建议行业主管部门综合机场保障级别及安保设施设备符合率情况、驻场单位安保执行情况、改扩建实施情况等安保管理复杂程度标准，制定运输机场航空安保专项管理人员的强制要求和建议要求。

此外，针对应急协调和应急管理，《机场安保规则》修订还围绕机场管理机构和驻场安保相关单位两类主体，对安保评估、预测预警、预案内容、预案修订、应急资源配置提供、总结评估改进等完善了相关要求，为机场安保应急管理提供规章依据。

《机场安保规则》修订中应重点关注的三方面更新

《机场安保规则》修订将近年来民航安保管理的新思路、新办法、新要求纳入更新范围，笔者认为需要重点关注以下三个方面的更新：

（一）重要概念的更新

本次修订提出了两个新概念，即驻场安保相关单位、航空安保业务服务商。驻场安保相关单位在征求意见稿中明确定义为“生产经营场所位于机场的航空安保业务服务商、公共航空运输企业地面服务代理人、空管单位、航空油料企业、航空配餐企业、机务维修企业等单位”。该定义中没有机场公安机关，意味着《机场安保规则》中很多安保管理要求，不适用于机场公安机关，如制定安保方案、质控方案、应急管理等。但正如前文所述，如果机场公安机关是机场安保工作的重要环节，规定的缺失可能造成机场部分航空安保管理工作出现空白或效果降低。因此，建议在规章修订中纳入更多的机场公安机关的内容。

此次修订没有对航空安保业务服务商提出具体定义，只是对具有航空安保职责的相关主体的一个统称。笔者建议进一步明确航空安保业务服务商这一类别，可以对相关外包商等主体进行统一管理，确保其承担安保责任。

（二）机场安保管理机制的完善更新

机场安保管理机制主要从四个方面进行了完善更新。一是明确机场安保的分级管理，要求安保措施分级、安保方案分级、安保责任分级；二是明确了行政处罚梯度，对不同类型违法行为进行了风险评估，依据违法的频次和造成的后果，对处罚限度进行了细分；三是增加了行政处罚对象，对于日常实际承担安保责任的单位直接进行处罚，加大了行政处罚力度，在罚则中对《反恐法》、《安全生产法》等上位法做出了援引，加大相关行为的违法成本；四是丰富了行政监管的手段，将较为严重违反《规则》的行为列为民航严重失信行为，纳入民航失信行为记录，联合其他司局，采用多种手段，对其进行联合惩戒。

经初步对比，此次《机场安保规则》修订中大幅增加了罚则部分条款，共新增20条、54款。罚则和附则规范的诚信管理措施共同作用；从深度和广度上，促使修订后的《机场安保规则》有了质的强化，给行业内的安保从业人员提出了更高的要求。

（三）安保措施要求进行更新

本次修订，结合实际工作的需要，修订了大量安保措施的具体要求。主要新增或修订了机场安保方案、控制区通行证件、车辆通行证、候机楼下公共停车场防爆技术检测、航空器监护责任、安保协议、驻场安保相关单位安保质量控制、航食安保要求、人员培训、机场建设规划、施工等环节安保要求、机场安保设施设备、安保人员测算；境外转境内航班安检要求，背景调查、控制区管控要求、要害部位安保无人认领及错运行李安保措施等相关条款内容。

安保措施的更新是对安保风险管控实践的总结和提升，但有些内容笔者认为还需要进一步明确。如《机场安保规则》可以要求执行短停任务的航空器由机场管理机构监护，未执行任务的航空器，应当采取航空安保措施。存在未执行任务的航空器监护职责主体表述含糊的问题。航空器监护职责划定在机场和航空公司之间一直不能统一认识，2017年新版《民航安全检查工作手册》取消了运输机场对航空器监护的相关要求。此后，无其他有力的规定和要求予以支持。笔者建议《机场安保规则》本次修订可以明确航空器非执行任务期间的监护责任主体，或者至少提出机场与航空公司应在安保协议中明确航空安保权责和措施的要求。

另外，在航食安保管理方面，为防范航食车辆在非受控道路上的安保风险，建议将“应采用视频监控对运输餐食、机上供应品的车辆内部货舱、驾驶舱和外部行经路线进行监控”纳入管理要求；在安保培训管理方面，为确保标准清晰统一，建议将“非安保人员未经安保培训或培训不合格不得上岗”纳入管理要求。

总体来看，《机场安保规则》是机场在航空安保管理方面的具体依据，是保障机场持续安全的基石。本次修订意义重大，既反映了行业主管单位管理模式的调整，更着力于解决航空安保管理实践中的难点和痛点。目前，《机场安保规则》仍处于修订和征求意见过程中，希望运输机场广大从业人员能够积极参与其中，为下一个五年，甚至更长时期内民航运输机场航空安保管理体系和航空安保能力的持续性提升贡献自己的力量。