“双一流”建设背景下高校纪律导向型廉政档案的构建

陶维之，许百涛

(南京理工大学 纪委办公室，江苏 南京 210094)

20世纪80年代末，我国部分单位的档案部门开始探索开展领导干部廉政档案的收集与建档工作，廉政档案在记录党的历史方面发挥了重要的作用，高校廉政档案有效教育引导广大教师干部廉洁从业，推动高校廉政风险防控体系建设，促进了高等教育事业的健康发展。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，两次修订《中国共产党纪律处分条例》，将前版《条例》中十类违纪行为，整合规范为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律等六大纪律。与此同时，我国高等教育事业取得历史性成就、发生历史性变革，2015年国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，我国高等教育随之进入新发展阶段，完善高校内部治理监督机制，既是“双一流”建设的目标之一，也是高校高质量推进“双一流”建设的必要条件。在此背景下，以往高校以惩治和预防腐败作为主要目标的廉政档案建设思路已不能适应新的形势和要求。科学构建以全面记录党员干部遵守党的六项纪律情况为核心的新型廉政档案体系，推动高校落实好“两个责任”，真正将纪律和规矩挺在前面，持续推进全面从严治党，优化校园政治生态，建设忠诚干净担当干部队伍，推动高校各项工作高质量发展，成为高校面临的一个新命题。

一、廉政档案建设现状及存在的问题

1.高校廉政档案建设状况。早期廉政档案的主要功能是记录维护党在特定历史时期的基本面貌。改革开放后，党中央将反腐倡廉提升到关系党和国家前途命运的战略高度，积极与社会主义市场经济体制相适应，颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，廉政档案记录历史面貌的功能随之逐渐淡化，转而聚焦到惩治和预防腐败。当前，高校廉政档案相关管理制度大多由建档高校自行制定，一般由纪检监察部门负责具体实施，不同单位廉政档案的建档对象、档案管理规定、档案运用等都不完全相同，廉政档案的内容一般主要包括反映领导干部党风廉政建设情况和廉洁自律情况的资料，党纪政纪处分的档案材料，及建档对象夫妻子女等特定关系人情况信息[1]。近年来，廉政档案建设已经成为高校各级党组织惩治和预防腐败体系的重要组成部分，成为加强党员领导干部廉洁教育和管理，规范选人用人工作，促进党员自觉抵制消极腐败的重要措施。

以2018年3月江苏某“双一流”高校出台的处级领导干部廉政档案管理办法为例。该校廉政档案管理办法规定的建档对象为全校处级干部。档案资料主要包括三个方面内容：相关部门出具的干部任免、党风廉政意见回复、经济审计等材料；个人提供的述职述廉、对照检查、婚丧喜庆事宜操办情况、上交礼品礼金情况等材料；函询谈话结论或受处理处分相关材料。档案管理遵循《中华人民共和国保密法》《中华人民共和国档案法》等法律法规，由学校纪委办公室负责具体实施。档案主要作用是为选拔任用干部提供廉洁情况依据，对发现的干部重大问题及时向校党委报告，对苗头性问题开展针对性教育，提高干部廉洁自律的主动性和自觉性。

2.当前高校廉政档案建设的不足和局限。主要有五个方面：一是未能突出政治建设这一党的根本性建设。习近平总书记指出：“党的纪律是多方面的，但政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律”。建设忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍，做好选拔任用工作应突出政治标准，综合考察群众纪律、生活纪律等是否合格。当前大多数高校廉政档案建设目标仍然以记录党员领导干部廉洁从政情况为主，没有能够贯彻新时代选人用人标准，“守纪律，首先要守政治纪律；讲规矩，首先要讲政治规矩”的新要求[2]，没有得到贯彻。二是建档对象覆盖不足。当前高校廉政档案的建档对象大多数为中层领导干部，只有少数学校建档对象覆盖了科级干部及重点岗位人群，建档对象存在明显局限性。由于多数高校对科级以下人员和普通教师未建档，因而许多被初次提任处级职务的人员，实际并无廉政档案可供参考考察。三是评价区分度较低。廉政档案记录内容虽然较多，但领导干部苗头性、倾向性问题的发生处置记录还不全面，高校在运用廉政档案评价领导干部的工作的差异性并不高，区分度较低。廉政档案内容中个人提供的年度述职述廉、对照检查、婚丧喜庆事宜操办情况、上交礼品礼金情况等材料一般仅仅体现了领导干部的“廉”；相关部门出具的任免材料有时不具有评价效用，党风廉政意见回复、经济审计等材料一般是“非黑即白”，导致廉政档案不能对领导干部作出科学、准确、精细的评价。四是动态更新难度大。以上述高校廉政档案管理办法为例，其中档案资料来源包括纪检监察部门、组织人事部门、审计部门、相关党组织和建档对象本人，档案内容与组织人事档案、《领导干部报告个人有关事项规定》相关内容、党内组织生活材料等存在较多重合。实际工作中，高校对档案资料通常缺乏整体性、全局性规划，不能有效统筹建立档案资料大数据库，不同档案内容由不同部门分立管理，更新难度大。五是管理工作存在不到位。高校廉政档案管理工作一般由纪检监察部门统筹负责，档案管理涉及到的资料收集、部门协调、资料汇总、日常管理、档案运用等，工作任务量大。在全面从严治党不断向纵深发展的形势下，纪检监察部门本身工作量已经较大，难以安排专人专岗负责该项工作，而兼职从事廉政档案管理工作，业务知识又并不熟练，导致廉政档案经常出现管理不规范，使用效率不高等现象。

二、纪律导向型廉政档案建设的重要意义

1.厘清纪律导向型廉政档案内涵。新形势下，高校应强化对“关键少数”坚定“四个意识”、落实“两个维护”的监督，确保党中央权威和集中统一领导[3]。推进廉政档案建设应坚持突出政治建设这一党的根本性建设,要改变以往廉政档案宽泛记录领导干部廉洁从政情况，转向重点记录领导干部真实客观的纪律遵守情况，从严明纪律规矩，坚持问题导向，明确责任边界，增强实际效用等角度出发，将廉政档案建设与纪律审查、监察调查工作进行结合，内容聚焦高校党员领导干部及普通教职员工遵守党的全部六项纪律和各类法律法规情况。建档对象的范围由以往廉政档案按岗位级别确立，扩展为“岗位级别+纪律问题”结合的模式，即首先对高校全体中层领导干部建档，对出现纪律问题的全体教职员工建档。功能定位由惩治和预防腐败，转变为政治生态防线的重要组成部分，管理运用更加突出推动优化政治生态的目的。

2.构建纪律导向型廉政档案。纪律导向型廉政档案可按照“索引目录、原始材料、具有同等效力的材料”三种形式存放，档案主要内容应包括基本信息材料、违规违纪相关材料和其他能够反映遵守党的六项纪律情况的材料等三类材料。一是任免、人事档案情况的材料，应由组织人事部门等职能部门负责收集、管理，纪律导向型廉政档案仅存放领导干部基本信息原始材料的目录索引，定期更新。二是违纪违规情况的材料，应涵盖运用监督执纪“四种形态”，反映建档对象遵守党的六项纪律情况的全部材料，包括：因倾向性苗头性问题受到批评教育措施形成的有关材料；巡视巡察、信访举报等方面的问题线索和处置情况；谈话函询、初步核实、审查调查等工作形成的有关材料。各级党委、纪委及党委工作部门负责提供原始工作材料，纪检监察部门负责收集、管理，纪律导向型廉政档案中存放原始材料或加盖提供材料单位公章的具有同等效力的材料。三是其他材料，应涵盖反映干部遵守党的六项纪律情况的其他材料。

3.构建运用纪律导向型廉政档案的重要意义。一是为高校评估、提拔领导干部提供重要依据。高校纪律导向型廉政档案具有客观记录、真实可用等特点，纪律导向型廉政档案聚焦对领导干部违规违纪情况的记录，是对高校领导干部各方面行为更加客观的评价载体。纪律导向型廉政档案强化了对各级党组织运用监督执纪“四种形态”情况的记录，档案记录内容有效覆盖“好干部”和“阶下囚”之间的中间地带，克服了以往廉政档案存在的监督盲区，随着记录内容的系统化、精细化，纪律导向型廉政档案对领导干部的评价区分度可以得到大幅提高，避免以往廉政档案“非黑即白”的状况。纪律导向型廉政档案帮助高校党委更加全面深入地掌握了解领导干部，在选人用人工作中，纪律导向型廉政档案是防止“带病提拔”的一道有效防线。二是帮助、服务高校领导干部的成长和发展。以往廉政档案中发挥作用的一般是领导干部的“问题”记录，廉政档案中的“污点”记录往往限制领导干部的进步和提拔。纪律导向型廉政档案将改变这一状况，纪律导向型廉政档案及时记录高校领导干部以及普通教职工的倾向性和苗头性问题，使得有“小问题”的领导干部受到及时警醒教育，且档案的长期记录将积累呈现建档对象遵纪守规的变化发展情况，积极向好的变化发展趋势是当事人进步和成长的客观反映，将推动党组织大胆使用“有记录”“有免疫力”的人员。纪律导向型廉政档案既帮助服务了不同成长轨迹领导干部的发展，也更加符合新时代选人用人工作要求。三是全面掌握干部队伍建设的整体状况。通过推进信息化建设，纪律导向型廉政档案将成为高校了解掌握干部队伍整体状况的一个重要途径，能够帮助高校及时发现干部队伍的普遍性和规律性问题，进行分析研判，开展精准施治，有利于形成能者上、庸者下、劣者汰的选人用人导向[4]。四是为日常监督检查和巡视巡察提供参考和依据。纪律导向型廉政档案全面保存了高校领导干部既往的重要监督结果、问题线索以及各类违纪违规问题处置情况，可供巡视巡察参考使用，有利于推动巡视巡察工作上下联动，提高监督的针对性。当违纪违规案件发生时，高校纪检监察部门在审查调查过程中，可以参考纪律导向型廉政档案记载的内容挖掘线索，或直接取用纪律导向型廉政档案的有效信息作为证据，对当事人展开审查调查，这将大大提高审查调查的时效性和精准度。五是提升基层党组织的组织能力。高校纪律导向型廉政档案的建设，有利于同步建设纪律导向型廉政档案大数据库，建立起数据调用、共享机制，实现对领导干部履职的“全面覆盖、全程监督”，激发党员领导干部先锋模范作用发挥，克服基层党组织弱化、虚化、边缘化问题，为高校“双一流”建设提供组织保证[5]。

三、纪律导向型廉政档案的建设路径探索

1.明确纪律导向型廉政档案建设原则。一是严明纪律规矩，高校纪律导向型廉政档案建设必须始终坚持以严明的政治纪律带动其他各项纪律立起来、严起来，其根本落脚点和出发点将始终是推动形成风清气正的政治生态和廉洁从政的良好氛围。二是坚持问题导向，高校纪律导向型廉政档案必须坚持问题导向，建档对象将从学校全体中层领导干部开始，并对发生违纪违规问题的所有教职员工建档，扩大纪律导向型廉政档案的覆盖范围，提高对领导干部评价的科学性、精准性，做到“对全体中层领导干部及全部违规人员建档，对全部提拔科学评价”。三是明确责任边界，高校纪律导向型廉政档案建设要梳理清晰各级党组织和各部门的责任边界，存放管理好“索引目录、原始材料、具有同等效力的材料”等三种形式的档案资料，要提高管理效率，做到动态管理。四是增强实际效用，高校纪律导向型廉政档案建设要突出对倾向性苗头性问题的记录和监督，提高档案实际应用效果。五是提高信息融合，高校纪律导向型廉政档案建设应协同推进信息化建设，建立健全相关职能部门之间的数据调用、共享机制，促进信息融合。

2.构建纪律导向型廉政档案制度体系。高校应建立专门的纪律导向型廉政档案管理规章制度体系，做好纪律导向型廉政档案的建档对象、资料收集、管理更新、档案运用等方面的规则制定。建立多部门的联建机制，明确涉及的各个部门的职责，强化责任追究，明确漏报、瞒报、虚报或管理中泄漏、篡改、删除信息的相应责任。纪检监察部门作为纪律导向型廉政档案的建档、管理主体责任单位，应强化责任担当，严格落实各项制度，真正建好纪律导向型廉政档案。

3.以强有力的纪律保障档案建设。高校强有力的纪律建设是建好纪律导向型廉政档案的基础和前提。要加强纪律教育，不断增强教育的针对性和实效性，唤醒广大教职员工的纪律意识；要强化日常监督，加大对各级党组织主体责任落实情况监督检查基础上，强化重点监督和专项监督，不断提高监督精准性和实效性；要加强制度约束，梳理高校各项职能的权力清单，查找相应的廉政风险点并落实好防控措施，不断规范职权运行，把权力关进制度的笼子；要严肃执纪问责，综合运用信访受理、谈话函询、初步核实、立案审查等多种手段，精准发现处置问题，做到有案必查、查案必实，坚持“一案双查”，强化追责问责，以问责倒逼责任落实；要优化评价体系，要综合日常监督、党风廉政建设责任制考核、审查调查、巡视巡察等工作，建立起科学评价体系，推动高校纪律建设高质量发展。

4.规范纪律导向型廉政档案管理队伍建设。高校要为构建纪律导向型廉政档案配备专门的档案人才。纪律导向型廉政档案有较强的特殊性，纪律导向型廉政档案的管理者应同时具备档案管理的基本知识和全面从严治党的相关业务能力；既要具备使用电子化的档案管理软件与设备能力，更要具备高度的政治觉悟和党性修养。要加强纪律导向型廉政档案人才的引进和培养，一方面高校可以引进政治素质过硬的档案管理人才专门管理维护纪律导向型廉政档案，另一方面还可加大对纪检监察专职干部培训，使其掌握档案知识及相关业务能力，真正管好用好纪律导向型廉政档案。

5.推进纪律导向型廉政档案的信息化建设。高校要协调推进纸质纪律导向型廉政档案和电子纪律导向型廉政档案建设，要做好数据规范、权限分配和数据统筹等工作，保证电子纪律导向型廉政档案入档及时，存储安全，调阅便捷，要打破数据壁垒，扩展数据来源，联通数据孤岛，同步做好纪律导向型廉政档案管理信息系统与纪检监察部门的案件管理信息系统、各级党组织党建管理信息系统以及组织人事部门的档案管理信息系统的对接，提高职能部门的协作，提升纪律导向型廉政档案建设各环节工作质量。

习近平总书记2021年4月在清华大学考察时指出，我国高等教育要立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，为服务国家富强、民族复兴、人民幸福贡献力量。随着“双一流”建设的推进，高校正逐步走入内涵式发展新阶段，加快构建全面记录党员干部遵守党纪情况的纪律导向型廉政档案体系，贯彻干部监督管理新理念，完善干部监督管理新格局，将有效激励干部教师担当作为，推动高校政治生态不断优化，促进和保障高校各项事业健康高质量发展。