国外地方财政规则实施、发展及经验借鉴

[摘要]采用适合本国国情及财政目标的地方财政规则，可以有效建立起税收、政府债务和政府支出之间的反应机制，达到维持政府财政可持续性和保证宏观经济稳定运行的政策目标。文章结合IMF工作论文，对国外地方财政规则的实施、发展、改进措施进行介绍，对我国地方财政规则的完善具有一定借鉴意义。

[关键词]财政规则;债务压力;雨天基金;预算平衡

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

赋予地方政府财政自主权和实现地方政府公共财政可持续，是各国财政管理中交织存在的两个问题，为了在二者之间取得平衡，越来越多的国家推行地方财政规则重建地方财政纪律，维持政府财政可持续性，保证宏观经济稳定运行。

1   推行地方财政规则的主要目标

各国推行地方财政规则以期达到两个目的：一是缓解因政府财政政策选择失误而导致的债务压力。该问题主要由三方面原因造成：首先是追求任期内效用最大化。地方政府往往倾向于采取增加减税或增加政府开支的政策以刺激短期经济增长。其次是软预算约束。在财政分权的背景下，地方政府出现财政问题时，预期会得到中央政府的援助，使地方政府敢于举债和增加支出。最后是公共池效应。当地方政府能够利用较小的成本获得更多的财政资源时，这种公共池效应将导致地方政府过度支出。二是确保各级政府间财政目标的一致性。每级政府组织都是一个利益集团，利益目标存在差异，与中央政府相比，地方政府较少关心其实施的政策所可能导致的宏观经济影响。当中央政府推行政策的财政目标和地方产生冲突时，地方政府往往利用其执行政策的有利条件偏离中央预定的财政政策目标。

2   地方财政规则分类及实施情况

2.1   地方财政规则的分类

当前各国所实施的地方财政规则主要分为以下四类：一是财政平衡规则。主要通过控制财政赤字确保财政收支平衡，包括黄金规则、平衡预算规则、经常平衡规则和周期性调整预算平衡规则;二是债务规则。主要目的是限制债务规模， 一般做法是规定政府债务为GDP 的某个百分比，包括债务上限规则和偿债上限规则;三是借款限额规则。主要通过设置年度借债上限来约束地方政府新增债务;四是支出规则。通常是对于政府财政支出设定绝对的数量限制，大多数情况是以财政支出占 GDP 的某个百分比为上限。不存在绝对的“最优财政规则”，各国（地区）一般根据本国国情及财政目标选择合适的财政规则（或财政规则组合）。

2.2   地方财政规则的实施情况

根据经济合作组织（OECD）和世界城市和地方政府联盟（UCLG）对全球101个国家的调查，截至2016年，共有90个国家实施了地方财政规则（见表1），其中包括39个发达经济体，20个新兴经济体和31个低收入国家。地方财政规则的制定和实施中有如下几个特征：一是地方财政规则主要由中央政府制定，且同级地方政府之间的财政规则基本一致。仅美国、加拿大、澳大利亚和瑞士四个联邦制国家由地方政府自行制定财政规则。调查还发现，尽管不同层级地方政府之间的财政规则可能有所不同，但同级之间的财政规则基本一致。二是财政平衡规则和债务规则广受各国青睐。有超过40%和34%的国家分别执行了黄金规则和债务上限规则，这反映出各国为抑制不断攀升的政府债务做出了巨大努力。而支出规则由于缺乏灵活性且几乎无法防范过度赤字，较少被国家采用。三是地方财政规则向多规则联合模式发展。任何单一的规则都是存在缺陷的，因此引入地方财政规则的国家大多采用了两项或多项规则结合的方式，其中最常见的是黄金规则和债务规则的组合或者黄金规则和借款限额规则的组合。此外，平衡预算规则和债务规则往往与借款限额规则同时使用，这一点在新兴经济体和低收入国家中体现得尤为明显。

3   地方财政规则的完善措施

3.1   地方财政规则制定中应注意的问题

在制定地方财政规则的过程中，需考虑以下几个问题。一是地方政府过度负债问题突出。相对于中央政府，地方政府更倾向于过度举债。二是地方政府财政空间有限。以一般公共服务支出为代表的刚性支出占到地方全部财政支出的一半以上，直接挤占了地方政府的财政空间。三是财政信息难以及时、准确获取。OECD成员国中普遍存在延期提交财政信息且信息不完整的问题，这导致无法及时识别风险，并准确甄别财政周期和选择合适的财政规则。四是确保不会造成资源配置低效率。地方政府在提供本地区公共产品和服务方面更能满足当地居民的需求和偏好，更有益于提高资源配置的效率。五是需考虑不同政体下中央与地方的关系对地方财政规则制定和执行的不同影响。

总体而言，在制定地方财政规则时要注意处理好约束力和灵活性的关系。一方面，地方政府赤字偏差和过度举债的问题更加严峻，这要求财政规则更具约束力;另一方面，为确保充足的财政空间和提高资源配置的效率，需提高财政规则的灵活性。

3.2   地方财政规则的改进建议

3.2.1   制定更具约束力的地方财政规则

对地方债务管理实施更严格的约束，从单一的债务总量约束（债务上限）到债务总量和债务增量（包括借债上限和偿债上限）约束并重，以改善地方财政状况。

第一，设定借债上限。对于不允许地方政府举债的国家（地区），如果不存在历史债务，那么借债上限应设定为零;如果存在历史债务，那么应随着待清偿债务的减少，逐步下调借债上限，且当债务超过法定上限时，禁止举借新债。对于允许地方政府举债的国家（地区），如果不限定政府借款用途，则可以根据债务存量和预期还款金额来测算借债上限;如果政府借款仅用于资本性支出，那么可以根据资本存量来测算借债上限。

第二，设定偿债上限。一般采用本期盈余法和审慎法确定偿债上限。其中，本期盈余法规定，地方政府的债务本金不应超过本期财政盈余，债务存量不应超过本期财政盈余和债务期限的乘积。审慎法规定，地方政府债务还本付息额不应超过全部或部分地方财政收入。相比本期盈余法，审慎法应用更为普遍，据OECD统计，各国地方政府还本付息額上限普遍设定在财政收入的12%到30%之间。

3.2.2   制定更具灵活性的地方财政规则

允许地方政府在短期内视经济状况调整政策目标，并有能力应对外部因素对地方财政的冲击。

第一，周期性调整预算平衡规则。允许在经济周期中调整财政赤字的上限（或财政盈余的下限），以期保持年度间财政盈余与财政赤字的大致相抵，达到周期内的财政基本平衡，通常用产出缺口 的变化来体现经济周期的变动。但地方GDP数据获取存在滞后性，为测算地方产出缺口带来很大的困难，地方政府较少使用周期性调整预算平衡规则。对此，建议采用以德国为代表的“自上而下法”或以西班牙为代表的“简化假设法”降低产出缺口的测算难度。其中自上而下法是指首先测算全国产出缺口以确定全国周期性调整财政余额，然后按照一定标准将全国周期性调整财政余额分配给各个地方政府;简化假设法是指假设地方政府的产出缺口与国家产出缺口一致，使用标准公式直接计算每个地方政府的周期性调整财政余额。

第二，支出规则。允许在经济运行平稳向好时，控制支出并适当储蓄; 在经济运行不稳定或低于潜在产出水平时，使用前期储蓄，甚至扩大赤字规模，而无需大幅消减财政支出。支出规则操作简单，但地方政府仍较少使用。主要是由于地方政府调整财政支出的灵活性有限且支出规则无法防范过度赤字。对此，文章建议将设置支出上限改为设置支出增值率上限，且支出增值率上限应等同于收入潜在增长率或收入趋势增长率，而收入增值率也要采用定量分析方式（如比较历年财政收入增值率的均值或历年名义GDP增长率的均值等）来保证其客观性。

第三，“雨天基金+平衡预算规则”的规则组合。雨天基金指地方政府在经济繁荣时期预留部分资金以缓解政府在经济衰退时的财政压力。雨天基金本身并不能抑制财政赤字，因此建议与平衡预算规则一起使用，以避免经济顺周期调节和过度赤字。为强化此项规则组合的执行效果，需关注以下两方面问题：一是加强对雨天基金存款的精细化管理。雨天基金存款规模是影响预算平衡目标实现的重要因素，因此，需科学设定雨天基金存款规模，并要求动用基金后及时予以补充。二是加强对雨天基金的灵活性管理。僵化的管理模式会使雨天基金的实施效果大打折扣。

第四，在财政规则中添加豁免条款，以应对自然灾害、战争等突发事件和非常事件对地方财政造成的冲击。应允许地方政府在受到极端冲击后暂时放宽或暂停对支出规模的限制，使地方政府在不违反或不背弃财政规则的前提下，有效履行财政支出责任。为限制地方政府滥用豁免条款，建议精准界定触发豁免条款的事件范围，并严格监控触发豁免条款后的地方政府行为。

4   对我国的启示

一是完善跨年度预算平衡机制。实施地方中期财政规划，加强财政空间管理，保证财政政策的灵活性，提高财政政策逆经济周期调节的能力。二是设立定量化财政指标。科学设定赤字率、支出上限、债务上限等财政指标，建立地方财政风险预警机制，及时识别风险并及早应对，防范财政赤字或债务违约会带来系统性风险。三是提高地方政府预算决策自主权。明确界定中央与地方政府间财权划分和事权范围，加快构建地方税体系，赋予地方政府一定的税收自主权和支出自主权。四是完善地方债务管理模式。建立专门的地方债管理法律，完善地方政府问责机制，对地方债参与主体、举债程序、发行规模、资金用途、责任划分等进行严格约束。

参考文献：

[1]张清，胡轶.财政规则的发展、现状和问题[J].科技创业，2016（1）.

[2]郝宇彪.公共债务过度扩张的约束机制构建——基于美国公共债务发展的分析[J].经济学家，2015（5）.

[作者简介]孙柳青（1987—），女，河北承德人，经济学硕士，中国人民银行承德市中心支行，中级经济師，研究方向：国民经济学。