自然资源管理体制改革背景下国有企业改制中土地资产处置研究

张易 李资华 李海峰

[摘要]土地资产是国有企业的重要资产，按照法律法规的要求合理处置国有企业改制过程中所涉及的土地资产，有利于进一步盘活和显化国有土地资产价值，促进国有企业原生产经营性划拨土地合理利用，推进国有土地有偿使用制度改革。随着自然资源管理体制改革的深入推进，如何更好开展国有企业改制涉及的土地资产处置，是当前政府和企业亟需解决的现实问题。本研究系统地总结了现有国有企业改制所涉及的土地资产处置政策制度，进一步明晰了相应的土地资产处置的权限、方式、程序、内容等，力求对自然资源体制改革背景下的国有企业改制土地资产处置工作有所裨益，以顺利推进国有企业改制过程中的土地资产处置。

[关键词]国有企业改制;土地使用权;处置方式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

1. 引言

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础，也是中国共产党执政兴国的重要支柱和中坚依靠力量[1]。公司制作为现代企业制度的有效组织形式，是建立中国特色现代国有企业制度的前提和必要条件[1-2]。经过多年改革，国有企业公司制改制有力推动了国有企业政企分开，公司法人治理结构日趋完善，企业经营管理水平逐渐提高。无论通过怎样的形式对企业进行改制，都不可避免地涉及到企业土地资产的处置。土地资产的处置已成为国有企业改制的关键制约因素。合理处置国有企业改制过程中的土地资产，实现土地资源的优化重组，已成为国有企业迈向现代企业的关键[3-4]。

随着自然资源管理体制改革的深入推进，原《国有企业改制中划拨土地使用权管理暂行规定》已于2019年8月废止[5]，如何更好开展国有企业改制涉及的土地资产处置，成为自然资源主管部门的重要工作以及专家学者的重要研究课题。本文通过全面总结现有国有企业改制政策制度以及改制中涉及的土地资产处置（以下简称土地资产处置）政策制度，进一步明晰土地资产处置的权限、方式、程序、内容等，力求为自然资源体制改革背景下的国有企业改制中土地资产处置提供依据，以保障国有企业改制涉及的土地资产处置的顺利进行。

2. 土地资产处置的意义

改制企业中原划拨的经营性土地资产是国有企业资产中最为重要的部分，有效处置国有企业改制涉及的土地资产是亟需解决的现实问题，也是国有企业改制过程中的重要环节和组成部分[5]。国有企业在传统土地使用制度下，一般是通过行政划拨的方式有限制地取得国有土地使用权。由于存在诸多的改制形式，导致企业资产属性变化过程中国家和企业对于土地相关的权、责、利不明确，容易引起土地资产产权不分等问题，这与现代企业制度建立的基本要求相悖。依法依规处置国有企业改制涉及的土地资产，将对国有企业的进一步改革和发展起到巨大的投融资作用，也有助于加快盘活和显化国有土地资产价值，促进国有企业原生产经营性划拨土地合理利用，从而有序推进国有土地有偿使用制度改革，实现国有土地资产的保值和增值，不造成国有土地资产的流失[6]。

3. 土地资产处置方式

依据国有企业改制的不同形式和具体情况，可以采取不同的方式灵活有效地實现国有企业改制过程中所涉及的土地资产处置。

第一，土地使用权出让。可采用土地使用权出让方式处置国有企业原划拨土地使用权的情形如下[6]：一是改变了国有企业原有的国有性质，企业改制后变成了有限责任公司、或者成为股份有限公司、亦或是成为股份合作制公司或者企业集团;二是国有企业被非国有企业进行了兼并;三是国有企业对外租赁经营;四是国有企业宣告破产。

第二，土地使用权租赁。可采用土地使用权租赁方式处置国有土地资产的情形与土地使用权出让方式一致[7-8]。

第三，土地使用权作价出资（入股）。可采用土地使用权作价出资（入股）方式处置国有土地资产的情形需要同时满足：一是国家控股的企业;二是企业经营范围事关国计民生和国民经济命脉的关键领域;三是企业为基础性行业企业或大型骨干企业改制所涉及土地资产。该处置方法前提条件是需要经过省级以上自然资源主管部门批准，且企业改制符合国家产业政策[9-10]。

第四，土地使用权保留划拨。土地使用权保留划拨是指改制企业保留其占用的原主体企业的行政划拨土地，继续采取无偿方式使用改制前的国有土地。可采用土地使用权保留划拨方式处置国有企业原划拨土地使用权的情形如下[10]：一是国有企业原有的作为城市基础设施或公益事业用地等土地用途未发生改变，且今后继续保持该用途的;二是不进行公司制改造的国有企业且未改变原土地用途的;三是国有企业兼并或合并其它企业后企业性质仍为国有工业企业的;四是国有企业兼并或合并的企业为濒临破产企业的;五是原国有企业改组成为国有独资公司的。譬如国有企业兼并和松散企业集团的土地资产处置一般采用土地使用权保留划拨的方式，但是一旦土地发生转让、改变用途或改制后用途不符合法定划拨用地范围的，应依法实行有偿使用。

4. 土地资产处置权限

第一，市、县自然资源主管部门权限。国有企业改制涉及的已实行有偿使用的土地或者需要转为出让或承租土地的，直接向土地所在的市、县自然资源主管部门提出申请，办理变更登记或有偿用地手续[11]。

第二，省自然资源主管部门权限。经国务院有关部门、企业集团或省级人民政府批准改制且符合作价出资（入股）或授权经营方式配置土地的企业，其改制中涉及的土地资产处置方案报省自然资源主管部门审批。为方便与有关部门衔接，同一改制企业涉及在两个以上省（自治区、直辖市）审批土地资产处置的，改制企业根据需要，可持有关省（区、市）的处置批准文件到国务院自然资源主管部门转办统一的公函。

第三，国务院自然资源主管部门权限。不属于市、县自然资源主管部门和省自然资源主管部门权限的，改制企业应向国务院自然资源主管部门提出申请，并按要求予以办理土地资产的处置。

第四，国有农场改制涉及的土地处置。由国有农场提出改制方案，向上级资产主管部门提出申请，该资产主管部门负责提出明确意见并征求同级自然资源、发展改革、财政等相关部门的意见，随后报同级政府批准[12]。国有农场改制涉及的已实行有偿使用的土地或者需要转为出让或租赁土地使用权的土地，直接到土地所在的市、县自然资源主管部门申请办理变更登记或有偿用地手续[12]。

第五，农垦企业改制涉及的土地处置。对农垦企业改制中涉及的原划拨国有建设用地和国有农用地，可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）或者保留划拨用地等方式予以处置[13-14]。处置权限根据农垦企业改制方案批准的部门权限分为两个层级，其中农垦企业改制方案由国务院或国务院授权部门批准的，农垦企业改制所涉及的土地资产处置方案应当报自然资源部审批;改制方案由省级人民政府或其授权部门批准的，相应的土地资产处置方案应当报同级自然资源主管部门审批。这两个层级的土地资产处置在报请审批时均应提交土地估价报告。企业取得土地资产处置批复后，需要前往土地所在地的市、县自然资源局办理变更登记手续[13]。

5. 土地资产处置程序

第一，出让或租赁方式处置土地资产程序。通过出让或租赁方式处置国有企业改制涉及的划拨土地使用权的，需按照拟定土地出让方案--评估土地资产价值--组织土地出让或租赁--办理土地变更登记的程序予以办理，各程序按现有国有企业改制土地资产处置要求实施。

第二，作价出资（入股）方式处置土地资产程序。国有企业改制涉及的划拨土地使用权采用作价出资（入股）方式处置的，可按拟定土地资产处置总体方案、核准土地资产处置方式、评估土地资产价值、拟定土地资产处置具体方案、审核土地资产评估报告、土地资产处置审批、以及土地变更登记等相应程序办理，各程序应按照现有国有企业改制土地资产处置要求实施。

第三，保留划拨方式处置土地资产程序。国有企业改制涉及原划拨土地资产处置的，符合《划拨用地目录》，可继续以划拨方式使用，可按拟定土地资产处置方案、市、县自然资源主管部门初审、市、县人民政府审查、办理土地变更登记程序办理，各程序按现有国有企业改制土地资产处置要求实施。经批准保留划拨方式的，保留划拨用地方式的期限不超过5年，但涉及国有企业改造或改组为国有独资公司的情形除外[10]。

参考文献：

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[13]王卫真.农垦改革中如何运用以作价出资（入股）方式处置原划拨土地政策[J].中国农业会计，2018（2）：26-28.

[14]王卫真.完善國有土地使用权作价出资（入股）政策的思考[J].中国土地， 2018（3）：24-27.

[基金项目]本文系江西农业大学博士科研启动基金项目（项目编号：9232304717）相关研究成果。

[作者简介]张易（1984-），男，江西泰和人，高级工程师，学士，研究方向：土地利用和土地评价;李资华（1981-），男，江西抚州人，高级工程师，硕士，研究方向：土地利用与规划;通讯作者：李海峰（1984-），男，江西宁都人，讲师，博士，研究方向：土地资源管理与可持续利用。