新时期公安派出所消防工作的重要意义及改进对策

陆春林

摘要：公安派出所作为最基层的消防监督管理单位，在维护辖区火灾形势稳定、保护人民生命财产安全作出了重要贡献。然而，随着消防体制机制改革的尘埃落定，公安派出所在履行基层消防监督管理职能方面却逐渐弱化，面临着诸多困境，笔者结合在盐城市亭湖区的工作实际，重点谈一谈新时期公安派出所消防工作的重要意义、面临的困境以及改进对策。

关键词：派出所消防工作;面临的困境;改进对策

在消防体制改革前，公安派出所作为公安机关最基层的监管单位，是基层消防监督管理的工作主力军，承担着维护辖区火灾形势稳定、保护人民生命财产安全的重要职责。2019年新《消防法》的修订改变了公安派出所消防监管的原有模式，出现了一系列新的问题。下面，笔者结合工作实际，就新时期公安派出所消防工作的重要意义、面临的困境以及改进对策谈一谈自己的看法。

1  继续推进派出所消防工作的重要意义

1.1  充实基层消防监督执法力量

盐城市亭湖区公安分局共有派出所16个，社区民警115人，共有属于派出所消防监管范围的三级消防安全重点单位352家、居民住宅小区约400余个、小场所等数万家。就消防执法工作量而言，没有任何一个部门能够比得上公安派出所的消防监督执法工作量。2019年亭湖区各公安派出所共检查单位14229家、发现火灾隐患数28354处、办理消防一般行政处罚案件达917起;同年亭湖区消防救援机构共检查单位1624家、发现火灾隐患数2593处、办理一般行政处罚案件155起。通过对比，派出所执法量相当于消防救援机构的6～10倍。由此，我们不难发现公安派出所的消防监督执法力量是远超辖区消防救援部门的，也是不可或缺的。

1.2  加强基层消防监管工作的必然需求

盐城市亭湖区是典型的城乡复合型城市区，地域比较广，乡镇所占区域超过辖区总面积的一半。2020年，盐城市亭湖区共发生火灾518起，造成2人受伤、1人死亡。尽管二、三级消防安全重点单位没有发生火灾事故，大部分火灾都集中在居民住宅和“小单位、小场所”;乡镇发生的火灾多达387起，占火灾总数的68.6%，亡人和伤人都发生在农村居民家庭，集镇农村地区的火灾防控工作仍然是消防工作的一个薄弱环节。而消防救援部门地处城市中心区域，监管力量无法完全触及边远的集镇农村地区，一旦公安派出所職能弱化，势必会造成消防监管上的盲区，严重影响基层消防安全。

1.3  与当前基层消防监督管理实际相适应

公安派出所有着长期从事基层消防监督管理工作的经验，有着点多面广、接触群众广、辖区情况熟悉的先天优势。公安派出所在所管辖区内可以做到进村入户，通过日常治安管理可以做到对社区和农村的底数清、情况明、检查指导防范常规化。同时，各派出所结合所在辖区的工作实际，依托乡镇街道成立消防联防联勤工作小组、宣传小分队，明确基层网格宣传人员，大力开展消防常识教育和社会单位检查发现火灾隐患、组织扑救初起火灾、组织人员疏散逃生和消防宣传教育培训的能力，达到齐抓共管的工作局面。此外，公安机关作为国家的执法机关，在执法的强制性和群众的威慑力方面是没有任何一个行政机关可以媲美的。

2  当前派出所消防工作面临的困境

2.1  消防法律授权不具强制性

2019年新修订的《消防法》第五十三条规定：“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。”其中“可以”的表述定位了派出所消防工作的“不明确”性，解读认为派出所消防工作范畴为“消防监督检查”和“消防宣传教育”，并没有明确必须要进行“消防行政处罚”，新修正的《消防法》仅对公安机关依照《治安管理处罚法》实施消防行政处罚的内容作出了规定，这导致了派出所消防工作职责不清，给派出所是否要开展消防工作留下了“借口”。改革前，消防机构与派出所均隶属于公安机关，即使存在认识上的分歧，也可以通过部门规章加以完善补充或内部协调解决;改革后，公安与消防分属于不同部门，分歧变成部门间的不同立场与利益，公安机关更倾向于选择“可不为”。

2.2  缺少考核评价机制的引导

改革转隶前，盐城市公安局将派出所消防工作纳入公安机关综合考评内，在千分制考核中占20分，并制定专门的考核实施办法，通过明确消防民警检查单位数、发现火灾隐患数、行政处罚数以及辖区火灾形势4个指标进行每月考核并通报考核结果，每年年底对消防工作优秀的派出所和民警进行表彰奖励，并择优进行立功受奖，通过一系列的考核奖惩措施，派出所消防工作一直稳步提升。改制后，虽然2018年省公安厅下发了《关于公安机关做好消防机构转制过渡期有关工作的通知》（苏公传发[2018]874号），要求在消防法律法规修订前，公安派出所继续依法履行日常消防监督和消防宣传教育职能，但2019年年初省公安厅并未将消防工作纳入《设区市公安机关综合考评办法》考核范畴，给基层派出所传递了“公安机关可以不再开展消防行政处罚”的信号。

2.3  公安、消防部门之间工作衔接不够通畅

消防体制改革前，治安、消防和公安派出所同属公安部门，建立了良好的派出所消防工作协作机制。但改革后，消防整建制划归应急管理部门，互不隶属的关系导致在派出所消防工作指导推进、消防行政处罚案件审批、火灾事故协同调查等方面衔接不够顺畅，不能持续保持以往形成并固化的定期联合召开工作例会、开展联合督导、组织民警消防业务培训等制度，影响了派出所消防工作的整体推进。另外，原先消防部门和公安派出所均使用公安内网，派出所消防行政处罚案件通过公安内网流转给消防部门审批，消防部门也可通过公安内网查询并定期分析通报派出所消防监督执法工作质效，但目前消防部门已不再保留公安网络，无法直接掌握公安派出所消防监督执法的工作质效。改制后，全区部分地区派出所防火工作指导办公室的工作处于停滞状态，未能常态化落实派出所消防工作“月例会、月通报、月督导”三项制度，在推动派出所落实防火工作职责上存在“观望”思想，仅等待上级出台相关政策性文件，不从辖区实际情况出发，有针对性地部署开展防火工作。

2.4  派出所消防监督执法数据呈现下滑趋势

受体制改革和《消防法》修正影响，全区派出所消防监督执法工作逐步弱化，监督執法数据呈下滑趋势。前期，在国务院安全生产督导组向江苏省反馈的消防工作突出问题中，专门提到了江苏省派出所消防监督工作弱化的问题，亭湖区也不例外。2020年全年，全区派出所消防检查单位数、发现隐患数、受案查处数、罚款数同比分别下降21.1%、23.7%、35.2%、31.4%。特别是2020年4月份以来，盐城市公安局、江苏省公安厅先后下发了《关于进一步强化全市公安和消防救援部门防火工作联动机制的通知》和《关于加强和规范公安派出所消防安全监管工作的指导意见》（苏公厅[2020]382号），自此全市所有公安派出所基本上停止了除行政拘留以外的消防一般程序行政处罚案件的办理，并将日常消防监督检查发现的火灾隐患抄告属地消防救援大队调查处理。然而，全市平均每个消防救援大队仅有5名监督员（含大队2名主官），无法担负起辖区公安派出所年均约600起的消防行政处罚案件，无法承接如此艰巨繁多的隐患督改工作，必将产生消防监管上的漏洞和盲区，这与当前国务院督导组提出的要求不相符，长此以往，必将造成火灾形势的反弹。根据此规定，有部分派出所已将检查发现的火灾隐患和消防违法行为移送消防部门处理。

3  派出所消防工作的改进措施

3.1  加强组织领导，将消防工作纳入派出所业务范围

各级公安机关在国家没有相关的法律法规出台之前，应预先将消防工作纳入到公安部门整体工作规划中去，做到与法制、治安等业务工作同等布置、同等考核，将消防工作业务考核直接和消防民警的晋职、晋衔挂钩，提高基层开展消防工作的主观能动性。各级消防救援机构要积极为分管领导出谋划策，因地制宜、建立健全基层派出所开展消防工作的各项规章制度;各级消防救援机构还应加强对派出所消防工作的指导和督促，定期研判派出所消防监督工作质效，协调解决派出所在日常工作中碰到的各类问题。用制度约束和规范派出所日常消防工作，从数量上规定派出所和社区警务室开展消防防火巡查和监督检查的频次及数量，在做好基层治安防范的同时一并抓好社区（村居）消防工作，全面推动公安派出所消防工作的开展。根据辖区消防工作实际情况，按照相关的规定，对本地区派出所消防工作进一步细化明确。

3.2  争取政策扶持，确保公安派出所消防工作有序开展

当前公安派出所消防监督工作主要存在法律依据不足、法律支撑不够的问题，鉴于当前国家尚未出台明确派出所具体职责规定，为确保基层消防监管工作质效，保持火灾形势持续平稳，建议在公安部出台新的政策文件的情况下，继续沿用《江苏省公安派出所消防监督管理工作规定》，同时通过消防、公安联合发文的形式，规范开展派出所消防工作，进一步理顺派出所消防工作的机制，明确派出所监督检查、宣传培训、档案台账等具体工作任务，便于基层消防工作有序开展。各市、区（县）根据辖区派出所消防工作实际情况，依照江苏省作出的规定，对本地区派出所消防工作进一步细化明确。切实发挥派出所防火工作指导办公室的作用，明确专门的人员，实现派出所消防工作的真抓真管，可以由消防部门和治安部门联合派驻人员，专门从事派出所消防工作的业务考核和督导巡查，在各派出所明确专职消防民警，这些专职消防民警必须经过公安机关或者消防机构的集中培训，具备专业的业务素质和工作能力，一旦人员、岗位确定，就不能随意变动、不能频繁调动，保证消防工作的延续性。进一步落实将基层派出所消防工作经费纳入到公安机关年度经费预算之中，划出专款，并且在经费上适当给予倾斜，明确科目，专款专用，在各派出所设立消防工作办公室，添置必要的办公设施、消防检查车辆以及消防监督检查设备，并且确保派出所消防民警的待遇福利略高于其他民警。

3.3  健全工作制度，完善公安派出所开展消防工作的运行机制

公安派出所消防工作实行派出所所长负责制，建立分管领导、专（兼）职消防民警、社区民警各司其职的消防监督工作机制，将消防监督职责分解到对应片区民警。结合辖区各类场所的具体状况、消防民警的业务素质和实际工作能力的区别，因地制宜、因人而异地划分派出所消防监督范围，并且赋予派出所一定范围的自由裁量权，以此促进派出所消防工作的积极性和主动性，发挥派出所面广量大的工作特点，除去三级消防安全重点单位外，将管辖区域内的“九小”场所、孤寡老人，特别是“群租房”“三合一”纳入监管范围，最大程度地扩大消防监督覆盖面。

完善业务指导机制，强化业务培训，全面提升民警消防业务能力，将消防基础知识体系纳入民警岗前培训、年终轮训以及晋职、晋衔培训范畴，实行岗位资格制和职务晋升机制。通过定期对派出所消防民警开展业务培训考核，实现每名民警都能熟悉掌握最新的消防知识。消防救援部门通过分片包干、指导督促、联合执法等形式，加强对派出所消防工作的业务指导，将消防监督员和文员与社区民警分工对接，并和他们的年度考核绩效直接挂钩。完善奖惩机制，将派出消防工作履职情况纳入公安工作总体考评体系，提高消防工作所占比重，把消防业绩作为单位评先评优、民警晋职晋衔、立功受奖的重要依据。另外，将派出所消防工作纳入督察考核范围，第一时间发现和解决派出所消防工作中存在的问题。依据公安部《消防监督检查规定》（公安部令第120号）的有关规定，未切实履行职责或者拖延履行职责，造成不良后果或者恶劣影响的派出所人员，要对相关责任人进行党纪政纪处理;对发生亡人火灾事故的，要依法追究相关人员的法律责任。

3.4  探索委托执法，保留原有公安派出所消防执法办案模式

虽然新修订的《消防法》第七十条未明确规定派出所实施消防行政处罚的职权，但事实上《消防法》修改前后对公安派出所办理消防行政处罚都没有直接作出具体规定，派出所实施的消防行政处罚都是以消防救援机构名义作出的处罚决定，派出所在消防执法办案过程中，主要是配合消防救援机构做好调查取证工作，这与派出所是否具有消防执法办案权限不冲突。另外，目前公安部《消防监督检查规定》（公安部令第120号）、《江苏省消防条例》和《江苏省公安派出所消防监督管理工作规定》等法律法规和部门规章仍未废止，公安派出所消防监督执法工作仍然可以按照原来的模式继续开展，继续依照《消防法》等法律法规依法查处火灾隐患和违法行为，并根据处罚事项的自由裁量标准分别报消防救援机构或同级公安机关审批决定。发生火灾后，公安刑警、治安或辖区派出所及时协助消防救援机构保护火灾现场，配合做好火灾事故调查处理相关工作。特别是发生有人员死亡、具有放火嫌疑以及社会影响较大的火灾后，公安机关刑侦部门应及时赶赴现场，与消防救援机构共同展开调查，加强资源共享、案情通报、信息互通，及时进行尸体检验并确定死亡原因。

4  结语

在消防体制改革后的新时期，从加强组织领导、加强政策保障、完善工作制度、探索委托执法四个方面继续推进公安派出所消防工作，是进一步夯实基层消防监督工作基础，有力遏制“小火亡人”多发势头的有力举措，对打通基层消防监管最后“一公里”、维护社会经济稳步发展有着十分重要的意义。

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[5]樊少明.关于发挥公安派出所消防监管优势的思考[J].中国科技信息，2012（18）：115.

Importance of local police stations in promoting fire prevention and improving measures for the new era

Lu Chunlin

Fire Rescue Section of Tinghu District， Yancheng City

Abstract：As the primary department for fire supervision and management，  local police stations play an important role in reducing fire accidents and protecting peoples life and property. However， the basic function has been weakened after the systematic reform of fire departments， followed by a variety of difficulties. Based on the practical experience in Tinghu District of Yancheng City， the author presents the significance of local police stations， the difficulties they are facing in the new era， and the measures to improve their works.

Keywords：fire protection works by local police stations;difficulties;

improvements