提质培优行动下高职院校治理能力提升：诉求、挑战及应对

摘 要：提升高职院校治理能力是职业教育提质培优行动下培育高职教育新发展动能的有效路径，同时也是实现提质培优行动目标的重要保障。然而，新时代高职院校治理面临高职教育新发展阶段提出新的治理要求、高职院校以章程为统领的制度体系亟待优化、封闭治理模式下利益相关者各方实际参与度不高、百万扩招要求高职院校构建新的治理框架等新挑战。未来，高职院校需加强党的领导和领导干部能力建设、完善和落实以章程为统领的制度体系、加强利益相关方共同参与的多元共治、以现代信息技术赋能高职院校治理，如此方能在我国职业教育提质培优背景下真正提升高职院校治理能力，进而推动高职教育实现高质量发展。

关键词：提质培优;高职院校;治理能力;治理体系;治理效能

基金项目：广东省教育厅2017年高校省级重点平台和科研项目“‘放管服’改革背景下广东高职院校内部管理机制改革研究”（项目编号：2017GWQNCX047）;广州番禺职业技术学院2021年教育教学改革项目“‘提质培优’政策背景下高职院校治理能力提升路径研究”（项目编号：2021JG30）

作者简介：任岩岩，男，广州番禺职业技术学院党委办公室助理研究员，硕士，主要研究方向为高等职业教育。

中图分类号：G717 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2021）11-0049-07

一、问题的提出

20世纪80年代末，为了在传统的政府和市场之外寻求推动经济社会发展的“第三条道路”，“治理”概念被西方学者重新发掘并被赋予新的内涵，成为公共管理和政策分析的一个新视角，使人们得以从政府、市场、公民、社会等多个维度来思考和解决经济社会发展问题。后来这一理论被引入教育领域，以重新思考高等学校与政府、社会之间以及学校内部各种利益群体之间的关系，进而掀起了一场教育治理变革的浪潮。

近年来，我国高等职业教育发展迅速，高职院校办学规模日益扩大，办学层次逐渐拓展完善，內外部管理体制机制相应调整，经费来源渠道更加灵活多元。在此背景下，国家层面加强顶层设计，以“治理”理论为引导，加快调整高职院校的内外部权力结构，厘清政府、学校和行业企业等有关各方的职能定位，完善教师、学生、家长、企业等各类主体的责权利与协调机制，比以往任何时候都显得急迫和重要。2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的出台为教育治理的相关研究和实践明确了政策指向，《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号）的印发标志着职业教育改革序幕的正式开启。《国家职业教育改革实施方案》进一步明确了职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，具有同等重要的地位，提出“要把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展中更加突出的位置”。教育部、财政部印发的《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（教职成〔2019〕5号），提出要集中力量建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职学校和专业群，带动职业教育持续深化改革，实现高质量发展。2020年9月，教育部等多部门联合印发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》（教职成〔2020〕7号），提出要办好类型特色突出、公平有质量的职业教育，提质培优、以质图强，加快推进职业教育现代化，更好地支撑我国经济社会持续健康发展。总而言之，无论是“双高建设计划”还是“提质培优行动”，其根本目的都是为了推动职业教育实现高质量发展。

经过近年来不断的项目引领和持续的政策供给，特别是实施示范性高等职业院校建设计划后，高职教育发展成绩较为显著，为社会经济发展提供了强有力的技术技能人才支持。但在后示范时期，许多高职院校建设发展面临瓶颈，发展动能依然不足。在“双高建设计划”和“提质培优行动计划”实施后，为保障高职教育高质量发展，高职院校需要继续探索和培养新的发展动能。在持续的项目引领和政策供给下，提升高职院校治理能力无疑是培育高职教育新发展动能的有效路径。提质培优行动计划旨在深化改革、激发活力，大幅提升新时代职业教育现代化水平和服务能力，通过深层次改革推进高职院校高效治理，进而推动高职教育高质量发展。为此，在国家大力发展职业教育实施提质培优行动计划的时代背景下，促进高职院校治理能力现代化成为我国高职教育改革面临的一项重要任务。

二、提质培优行动下提升高职院校治理能力的价值诉求

（一）高职院校治理能力提升是实现国家治理现代化的重要内容

教育治理体系和治理能力现代化既是深化教育领域综合改革的重要目标，也是实现教育事业科学发展的战略举措。在国家治理体系和治理能力现代化建设大局中，高职院校因其肩负的为经济社会发展提供高质量技术技能人才支撑的社会责任，更应遵守职业教育办学规律，强化治理体系和治理能力建设。当前，高职教育作为类型教育的定位已达成共识，但要得到社会的广泛认可还需要一个过程。在提质培优政策背景下，推进高职院校治理能力提升对全面深化高等教育改革，促进教育治理现代化，对推动教育事业科学发展都具有重要意义。

（二）高职院校治理能力提升是对国家职业教育战略部署的具体贯彻落实

2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出：“职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力”;2015年，教育部印发的《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》提出，高等职业教育要“完善院校治理结构，建立健全依法自主管理、民主监督、社会参与的高等职业院校治理结构”;2017年，《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》再提“完善高校内部治理”，并提出了四项具体举措;2019年，党的十九届四中全会提出了“到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化”的总体目标。2019年，教育部、财政部发布了《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，把提升学校治理水平作为“双高计划”十大项目之一。2020年，教育部等九部门联合印发了《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，为推进职业教育高质量发展，“实施职业教育治理能力提升行动”再次成为重点任务之一。在此背景下，推进高职院校治理能力提升已成为我国职业教育改革的迫切任务。

（三）高职院校治理能力提升是推动高职教育高质量发展的现实需要

通过高职院校治理能力提升和路径优化，可以有效减少顶层设计到基层落实之间的政策损耗，推动高职教育快速发展。近年来，国家对职业教育高度重视，相关政策供给及时密集，但最终还需高职院校在具体办学实践中贯彻落实。高职院校对国家出台的教育政策的理解和执行力，直接影响着各项职业教育政策能否在学校的办学实践中真正贯彻落实。通过高职院校治理体系和治理能力的优化提升，可以有效解决当前存在的利益相关方参与院校治理权力弱化等一系列问题，进一步激发高职教育办学活力，探索高职院校可持续发展的空间，推动高职教育的高质量发展。

（四）高职院校治理能力提升是构建现代职教体系的必然要求

提升高职院校治理能力是现代职业教育体系建设的重要内容，也是提质培优行动成功实施的保证。高职教育的“高等性”和“职业性”双重属性，使高职院校治理既有普通高等学校治理的普遍特征，又同时具有职业教育治理的个性特征。其中，最突出表现就是与区域经济发展、与行业企业的关系更为密切。这确定了高职院校要加强和完善以校企合作产教融合为主要内容的治理结构，推动行业企业积极参与到职业院校治理中来。高职教育治理现代化的实现，必须加强内外部要素的结构优化，充分发挥各治理主体的积极作用，从而构建起结构合理功能完善的治理体系。

三、提质培优行动下提升高职院校治理能力的现实挑战

（一）高职教育新发展阶段提出新的治理要求

近年来，我国职业教育事业快速发展，体系建设稳步推进，培养了大批技术技能人才，为提高劳动者素质、推动经济社会发展和促进就业作出了重要贡献。从前期的示范校建设、骨干校建设，再到优质校建设，通过不断的项目引领和持续的政策供给，许多院校在办学实力、教学质量、管理水平和社会服务能力等方面显著提升，有力地推动了职业教育的快速发展。《国家职业教育改革实施方案》《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》和《职业教育提质培優行动计划（2020—2023年）》等政策的密集供给，为新时代高职教育发展指明了方向。“双高计划”和“提质培优行动计划”的出台标志着高职教育进入到新的发展阶段，同时也对高职院校发展提出了新的要求。新的治理要求在给高职院校发展带来较好机遇的同时，也给高职院校治理能力现代化带来了新的挑战。

（二）高职院校以章程为统领的制度体系亟待优化

随着时代的发展和改革的推进，国家治理现代化迫切需要科学完备的法律规范体系，而学校治理则需要在法律框架下建立科学完备的制度体系。由于我国高职院校普遍办学历史不长，相应的制度建设还不够科学完备，特别是学校章程建设仍然较为滞后。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》明确提出，设立学校及其他教育机构必须有“组织机构章程”，并“按照章程自主管理”。尽管如此，在相当长的一段时间内很多高职院校并没有制定自己的章程。2011年教育部发布的《高等学校章程制定暂行办法》规定：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”，“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权”[1]。为提高职业教育办学质量，畅通体制机制建设，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）提出，通过完善现代职业学校制度来激发职业教育办学活力，要求“扩大职业院校在专业设置和调整、人事管理、教师评聘、收入分配等方面的办学自主权。职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力。”之后，经过各级政府有计划地集中推进，章程建设虽然取得了明显的成效，但仍存在章程的后续修订完善方面不够及时、落实落地工作不足等问题。从目前的实际执行情况来看，大学章程“象征意义”大于“实际意义”，主要表现为章程提交教育主管部门审核过后，在地方高校内部层面存在执行变样情况，在地方政府层面存在未严格按照章程核准内容履行管办评分离相关职责等情况[2]。

（三）封闭治理模式下利益相关者各方实际参与度不高

根据利益相关者理论，高职院校是一个由利益相关者共同参与治理的社会组织，政府、教师、学生、行业企业作为与高职院校发展密切相关的主体，是高职院校发展过程中非常重要的利益相关者，应该深度参与高职院校的治理。各利益相关者纳入组织决策，既是一种战略资源，也是顺应职业教育发展规律的内在要求，而这两点都有助于提升学校的竞争优势。而当下的现实境况是，尽管我国已经明确出台了有关高校办学自主权的规定，但高职院校办学自主权仍需进一步落实;产教融合校企合作水平有待深化，合作的长效创新机制仍需探索，行业企业参与高职院校治理机制还不成熟;现行体制下的行政权力与学术权力失衡，学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等实际运行效果并不理想。教职工代表大会虽然是我国《高等教育法》规定的教职工参与民主管理和监督的基本形式之一，但教职工代表大会由于其本身没有足够强大的监督、审查事关学校发展的各项重大决策的权力，因此，教代会的实际工作流于形式，其本身成为行政机构的附庸，无法形成制约管理权力的约束机制，这在很大程度上影响了教职工代表大会制度在高职院校发展和高职院校治理实践中应有作用的发挥[3]。如近期的独立学院与高职院校合并办学风波，就充分暴露出高校内部治理体系中存在的一些问题。特别是在学校重要决策时程序不够科学规范，这更会致使师生的相关权利无法得以充分行使。

（四）百万扩招要求高职院校构建新的治理框架

通过近年来国家层面的大力发展，高职教育办学质量已得到稳步提升，服务发展、促进就业的办学方向进一步明确，在服务现代化经济体系建设和推动更高质量、更充分就业方面的作用更加突出。在此背景下，国家出台了“百万扩招”政策。2019年的政府工作报告提出了改革完善高职院校招生考试办法，要求“大规模扩招100万人”。2020年的政府工作报告再次提出“高职院校扩招200万人”的工作任务。“百万扩招”为缓解就业压力、推进人才供给改革发挥了重要作用，但在贯彻落实上对高职院校治理也提出了新的挑战。生源结构更加的复杂多元，包括退役军人、农民工、下岗失业人员、新型职业农民等群体。由于不同生源在成长背景、学习基础、年龄阶段、认知特点等方面存在差异，高职院校相应的教学模式、管理模式等方面也需要变革适应。

四、提质培优行动下提升高职院校治理能力的应对路径

（一）加强党的领导和领导干部能力建设

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势[4]。在高职院校内部治理结构中必然体现出对国家政治体制的贯通和延续，这就要求高职院校的内部治理结构中必须坚持党的领导，从而实现宏观国家治理体制与微观学校治理结构在功能和实践上的贯通衔接，充分发挥学校党委在学校发展和重大项目建设中的领导核心作用，把党的教育方针贯彻到学校工作的方方面面。

如何领导治理学校和发展教育事业，是高职院校领导能力建设的重要内容。美国政治社会学家伯恩斯认为，卓越的领导者能“激发追随者的需要，提升追随者的期望，并帮助追随者形成各种价值观念——由此动员起追随者的潜能。”[5]因此，高职院校治理能力提升首先需要加强高素质专业化的领导干部队伍建设，提升领导班子办学治校、战略规划、科学决策、资源整合的能力，唯有如此，才能更好地保障国家各项教育政策的执行效果。比如，在积极融入构建新发展格局方面，“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，是以习近平同志为核心的党中央根据我国发展阶段和发展环境变化与时俱进作出的最新战略决策，为提升我国经济发展水平指明了方向。而在新的发展阶段职业教育特别是高等职业教育与产业和经济发展关系尤为密切，因此高职院校领导在谋划学校发展中更要以敏锐的政治判断力、政治领悟力和政治执行力积极融入到构建新发展格局中来。

（二）完善和落实以章程为统领的制度体系

高校章程上承国家法律法规，下启学校内部治理，是高校自主运行及规范内外各种权力行使的法律框架文件、具有法律效力的办学治校总纲[6]。作为依法治国在教育领域的具体落实，依法治校依章办学是高职院校推进提质培优工作的重要前提。在章程建设发布后，学校要根据发展环境变化及时修订完善，使章程与时俱进，具有较强的时代适应性。同时，学校要做好落实工作，强化章程执行力度，严格以章程为依据，制定内部管理制度和规范性文件，为高职院校治理体制机制的变革提供强大驱动力，促进学校各项管理和办学实践更加制度化、科学化和规范化。

制度建设是完善现代职业学校治理结构和运行机制的重要内容，加强制度建设是提高现代职业学校治理实际绩效的重要保障。在提质培优政策背景下，高职院校要紧紧围绕学科专业、师资队伍、人才培养、科学研究、资源配置等学校改革发展的重点领域和关键环节，加强对相关的基础性和关键性制度的研究与设计，以关键性制度支撑和引领学校的改革发展;要加强顶层设计和长远规划，统筹协调好制度的前瞻引领和落地见效的关系;要切实把握高校治理内在、真实的制度需求，针对实际问题，深入调查研究，广泛征求意见，避免“以文件落实文件”“以制度贯彻制度”和主观上要推动制度改革和体制机制建设、客观上却阻碍了实际治理效能提升等问题出现。

（三）加强利益相关方共同参与的多元共治

2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）出台，要求“建立健全职业学校和高等学校理事会制度，鼓励引入行业企业、科研院所、社会组织等多方参与”[7]。“双高计划”建设也明确要求健全学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或董事会，发挥咨询、协商、议事和监督作用。无论是理事会还是董事会，建设的目的都是为了打破传统的封闭治理模式，积极引入社会资源参与高校治理，以外部的决策咨询、监督评价等信息反馈来有效保证学校的资源优化配置和健康发展。

完善的学校治理结构是提升治理水平的关键。为此，高职院校要着重建立和完善以理事会为代表的各利益相关方广泛参与的各类治理组织，构建政校行企四方联动的外部治理格局，进一步深化产教融合校企合作，提升多元协同共治能力和水平;要坚持和完善党委领导下的校长负责制，突出学校学术委员会的学术治理地位，建立职权明确、独立运行的学术管理体系和组织架构;要进一步发挥教职工代表大会、学生代表大会、校友会的作用，构建多方广泛参与、渠道畅通的民主管理与监督模式，实现不同权力主体在学校治理中各自作用的充分发挥;要深化落实学校层面“放管服”改革，建设扁平化的管理层级结构，充分调动各方在学校发展建设中的积极性和主动性，协同推进内外部治理改革，进一步释放和激发学校办学活力。

（四）以现代信息技术赋能高职院校治理

随着大数据、云计算、物联网、区块链等技术应用不断推进，高职院校的治理方式也要顺应信息技术发展紧跟技术革新的步伐与时俱进，以信息技术助推治理能力提升。2021年印发的《教育部关于加强新时代教育管理信息化工作的通知》对教育信息化工作提出了明确要求，要“以数据为驱动力，利用新一代信息技术提升教育管理数字化、网络化、智能化水平，推动教育决策由经验驱动向数据驱动转变、教育管理由单向管理向协同治理转变、教育服务由被动响应向主动服务转变，以信息化支撑教育治理体系和治理能力现代化”[8]。

从办学历史、办学规模和组织架构等方面综合考量，在运用和推进信息化工作中，高职院校与普通本科高校相比具有一定的优势。因此，高职院校更要顺应时代要求，充分依托互联网，运用大数据、云计算等手段建设管理决策、监测评价等各类管理服务信息化平台，最大限度地掌握决策评价信息，建立精准的决策机制，推动管理服务模式的优化创新，不断提高学校发展决策的精准性、预见性和科学性，实现从传统的经验管理向精准治理转变。为此，高职院校要将信息化治理提升到战略高度统筹规划、全面推进，促进信息化与学校治理各层面的深度融合;将关键环节纳入学校管理信息系统，实现工作流程化、业务全过程信息化，逐渐打破学校的传统部门壁垒，助推层级组织“扁平化”，动态化监控制度运行状态[9]。高职院校可通过优化机构设置、工作流程、數据融通和信息系统深度整合，不断提高教育数据利用效能和治理水平，从而建立多元参与的应用生态和快捷高效的现代管理服务模式，为构建高质量高职教育体系提供技术支撑，加快推进高职教育治理现代化。

參考文献：

[1]教育部.高等学校章程制定暂行办法[EB/OL].（2011-11-28）[2021-03-17].http：//www.gov.cn/flfg/2012-01/09/content_2040230.htm.

[2]陈世伟，俞荣建.“双一流”建设背景下地方高校内部治理体系和治理能力现代化研究[J].黑龙江高教研究，2019，37（2）：12-15.

[3]雷世平.我国高职院校治理结构存在的问题及其优化研究[J].职教通讯，2013（10）：33-37.

[4]习近平.中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征[J].求是，2020（14）：4-17.

[5]张新平.校长转型角色研究——基于伯恩斯变革型领导理论的思考[J].教育发展研究，2008（5-6）：44-50.

[6]王烽，孙善学，姜大源，等.“职业教育治理体系和治理能力现代化”专题笔谈[J].教育与职业，2020（20）：5-13.

[7]国务院办公厅.国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见[Z].国办发〔2017〕95号，2017-12-05.

[8]教育部.教育部关于加强新时代教育管理信息化工作的通知[EB/OL].（2021-03-10）[2021-03-28].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A16/s3342/202103/t20210322 _521669.html.

[9]董海燕，朱明苑.“双高计划”背景下高职院校治理能力提升研究[J].教育与职业，2020（21）：44-49.

[责任编辑    秦   涛]

Improving the Governance Ability of Higher Vocational Colleges under the Action of Improving Quality and Improving Excellence：

Appeal， Challenge and Response

REN Yanyan

Abstract： Improving the governance ability of higher vocational colleges is an effective way to cultivate the new development kinetic energy of higher vocational education under the action of raising quality and improving excellence， and it is also an important guarantee to realize the goal of improving quality and improving excellence. However， the governance of higher vocational colleges in the new era is faced with new challenges such as new governance requirements in the new development stage of higher vocational education， the system of higher vocational colleges under the guidance of constitution of association needs to be optimized， the actual participation of stakeholders is not high under the closed governance model， and the millions of enrollment expansion requires higher vocational colleges to construct a new governance framework. In the future， higher vocational colleges need to strengthen the Party's leadership and leader capacity building， improve and implement the system guided by the constitution， strengthen the multi-governance of stakeholders， and enable higher vocational colleges to govern with modern information technology. In this way， we can really improve the governance ability of higher vocational colleges under the background of improving the quality of vocational education in China， and then promote the high-quality development of higher vocational education

Key words： enhancing quality and cultivating excellence; higher vocational college; governance ability; governance system; efficacy for governance