推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”需完善制度设计

贾荣梅 张云松

摘   要：2020年，眉山市丹棱縣村级建制调整改革后，村（社区）党组织书记、村（居）委会主任“一肩挑”比例达100%。为确保“一肩挑”后村级政权的良好运行，需认真分析亟待解决的问题和困难，从健全权力运行、村民自治、班子分工、干部激励、党员管理、工作联动等方面完善制度设计和运行机制。

关键词：村级政权;一肩挑;制度设计

中图分类号：D26        文献标识码：B       doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.06.008

文章编号：1009-6922（2021）06-48-05

中共四川省委十一届六次全会明确提出，村“两委”换届完成后总体实现“一肩挑”。村（社区）党组织书记、村（居）委会主任“一肩挑”（以下简称“一肩挑”）作为一项加强农村基层组织建设、实现村“两委”有机衔接的制度实践，如何完善制度设计和运行机制，解决“一肩挑”后出现的问题和困难，形成村级政权运行的良好机制，将党的全面领导落实到最基层，具有重大意义。

一、丹棱县村级建制调整改革工作总体情况

2020年5月底，丹棱县村级建制调整改革工作全面结束。目前，村（社区）“两委”换届选举工作已全面完成，村（社区）干部均已到岗履职，总体呈现出“三个更加”的良好态势。

（一）组织设置更加科学

全县50个村（社区）中设置29个党委，村党总支20个、村党支部21个，村（社区）党组织书记、村（居）委会主任“一肩挑”比例达100%，做到了以扩大党组织覆盖为着力点，组织体系设置更加规范。按照户籍人数标准，全县共核定村（社区）常职干部职数260个，比改革前减少38个，干部职数核定更加科学。

（二）乡村布局更加优化

按照“调优、调强、调大”的原则，将地缘相邻、产业相近、优势互补的村进行合并，“二合一”村11个，“三合一”村4个，全县村（社区）总数由78个调减为50个，减幅36%。调整后的村（社区）更有利于生产要素的集聚和资源的合理配置，产业集中连片、适度规模发展和农旅深度融合，拓展高质量发展的空间;更有利于在更大范围内进行科学的规划和布局，提高基础设施和公共服务体系的建设规格，全力办好民生实事。

（三）干部结构更加合理

干部队伍结构实现“两升两降”，高学历、年轻化比例提高。改革后，村（社区）党组织书记平均年龄43岁，比改革前降低6岁;大专及以上学历36人，占比72%，增幅39%。常职干部队伍平均年龄40岁，比改革前降低6岁;大专及以上学历100人，占比41%，增幅19%。一批素质好、能力强、威信高的村干部被选拔到村（社区）党组织书记岗位上，村干部的年龄结构、文化结构有了一定改善，村级班子整体素质得到提升。

二、“一肩挑”后面临的困境

因调研工作主要在乡镇和行政村开展，所以本文仅以行政村为例进行探讨。

（一）主职权力运行监督问题

《中国共产党农村基层组织工作条例》第十九条明确提出“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任”。村党组织书记通过选举当选为村委会主任后，就会身兼两职，集权于一身。如果监督不到位，主职干部自律性不够，就容易出现以个人决定代替集体决策，形成“家长制”“一言堂”。调研中，部分村老支部书记表示，党性强、觉悟高的同志在工作中还能自我克制，对权力结构作适当分解和合理调整，改变权力过分集中现象，主动寻求权力制衡;而部分修养不够、经验不足的村党组织书记，很有可能从思想上放松对权力的警惕，利用身兼两职的话语权优势，大权独揽、小权不散，形成村里事可以个人说了算的思想，导致的后果就是有些程序被简化，滥用权力、滋生腐败等问题出现。

（二）村民自治权力归属问题

产生于20世纪80年代初的村民自治是中国农村基层民主政治建设的一项伟大成果，其核心内涵为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，赋予村民自己管理自己事务的权力。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定村党组织的主要职责是讨论和决定本村的重要问题，而《中华人民共和国村民委员会组织法》规定涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。如何界定“本村的重要问题”和“涉及村民利益的事项”，现有的条例和法律制度并没有明确划分两者的职权范围和相互关系，导致在重大事项的决策上，部分村还是由村“两委”会讨论决定，村民和村民代表直接参与讨论决策的机会比较少，换言之就是村级公共事务的最高决策权的归属问题没有得到解决。《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然为村民自治制订了法律依据，但可操作的细则还待完善，比如作为村民自治重要组织形式的村民会议、村民代表会议，在组织架构、制度安排、责任明晰等方面可操作性和指导性不强，缺乏具体的实施办法和工作流程作有效的支撑和保证，一些自治项目各个环节和细节经常会遇到很多障碍，不能很好地推进。

（三）班子成员凝心聚力问题

“上面千条线，下面一根针”，上级的决策部署最终靠基层落实。村级建制调整改革后，村主职干部职数减少，村干部总量减少，但管辖的人口、面积均大幅增加，不少村干部抱怨：“现在村级事务太多，5加2、白加黑是常态。”工作任务加重，更需要班子成员凝心聚力、团结共事。但调研中发现，由于没有科学、规范的村级政权运行机制，上级党委主要强调村党组织书记的职责，其他村干部分工没有明确的制度规定，职权交错、主责不清、拖沓敷衍、推诿扯皮和做事搅成一锅粥等不和谐情况时有发生。现在多数村党组织书记既是领导者，又是决策者，还是具体事务的执行者，村级各项工作、村里大事小事都要村党组织书记出面协调、安排和落实。由于一个人的精力有限，难以多头兼顾，工作中焦头烂额、顾此失彼在所难免。村务工作推进缓慢、处理不好，广大村民有意见，长期下去极不利于村级政权的正常运行。

（四）村组干部激励保障问题

村组干部作为基层一线最基础、最坚实的力量，官职虽小但责任重大。在经济待遇方面，不少村干部认为现在村级事务太多，没有精力也无时间去从事其他工作取得劳动收入，现有的工作补贴成了他们主要的收入来源，他们的付出和所享受的补贴待遇很不对等。部分村干部表示：全年没有报销过生活费、油费、电话费和差旅费。以前还可做生意，现在根本无暇顾及，算经济收入没干头。个别村干部反映，有的村民小组长干了30多年退职后，在生活补贴、医疗救助等方面没有任何保障，生活堪忧。在发展空间方面，尽管当前有面向村干部公招公务员和“四类”人员进入乡镇领导班子的相关政策，但由于尚未建立优秀村干部晋职晋级的合理机制，数额总量小，年龄、学历方面的条件限制较高，部分有素质、有能力、有成绩的村干部仅仅因为个别条件受限而被“拒之门外”，再优秀也只能干到村党组织书记这个位置，这在一定程度上影响了村干部的工作责任心和工作积极性。同样，由于缺乏有效的激励机制，难以吸纳能力强、素质高的优秀年轻人到村“两委”工作，导致村级组织建设后备力量不足，影响了村干部队伍持续优化。

（五）党员先锋模范作用问题

党员先锋模范作用是一个老生常谈但又不能避开的问题。统计显示，丹棱县农村党员年龄55岁以上、初中及以下学历的占42%，文化水平低且年龄偏大的党员所占比例较大，导致有相当部分农村党员在思想素质、能力水平方面很难适应新形势下党内各项工作的开展，先锋模范作用发挥不明显，在群众中的影响力和带动力降低。有的村党支部书记反映，部分党员自由散漫，经常不参加组织生活，长期游离于党组织之外，管理难度极大，严重影响了党在老百姓心目中的形象。建制调整改革后，各村党员人数增加，如何结合各村实际搭建有效平台，激发无职党员的主观能动性，发挥其在农村经济社会发展和乡村振兴中的积极作用，让党员队伍充满生机和活力，是当前亟待思考和解决的问题。

（六）村级事务管理规范问题

目前部门的职能工作大量下沉到村组已成常态，村组干部承担了大量的行政事务和社会管理事务。调研中多数村组干部反映，现在县级职能部门和村组之间存在工作安排、分配不合理，配合、协调不够，任务和责任“上下不清”等问题。有些本应是职能部门依法行政、村社积极给予配合的工作，却成为村组的全部责任、当然责任。一些技术层面工作，由于实施标准和流程没有经过严格的论证固定下来，不同部门、不同领导（有时是同一部门的不同领导）的要求不一，村组干部夹在中间不知该听谁的，影响了工作的有效推进。部分村干部就上报材料太多、要求太高表示：有些表格好像是“大学生”设计的，却要“小学生”来做。现在经常加班加点，有时网格员做得哭。由于没有考虑基层的实际情况，部分材料的要求和数据的汇总超出了村组干部的能力范围，消耗了村组干部大量的时间、精力，加重了基层的负担。

三、“一肩挑”后需完善的制度设计

为提高基层治理能力，确保“一肩挑”后村级政权的有效运行，应在认真梳理现有制度的基础上，通过健全和完善相关制度，建立一套科学合理、紧密相连、相互协调的村级制度体系。

（一）健全科学严密的权力运行制度

习近平总书记指出：要建立健全相关制度，用制度管权管事管人。实行“一肩挑”后，面临可能出现的权力过分集中、权力缺乏监督、党务村务不分等新情况，一是要强化制度设计。在认真梳理现有制度的基础上建立和完善一套科学、规范、完整的党务村务运行制度，切实构建严密完整、协调有力的权力运行体制和监督体系，努力把农村工作的内容、程序、渠道和方式方法推向制度化、程序化，用制度规范工作流程，把监督置于具体过程，使村“两委”的工作真正置于广大党员和群众的监督之下。二是加大对违纪违法干部的查处力度。加强廉政教育，增强年轻干部对权力的敬畏意识和自律能力，自覺加强思想改造，时刻保持头脑清醒，筑牢拒腐防变的思想防线，确保不敢腐、不能腐、不想腐。

（二）健全运行有序的村民自治制度

开展村民自治活动，必须充分发挥村党组织的领导核心作用，确保党中央制定的方针政策和各级党委政府的具体规划、举措在村民自治的进程中不折不扣地得到贯彻落实。一是理顺关系。在村党组织、村民委员会、村民大会或者村民代表会议三者的体制架构之中去思考党组织领导核心作用的发挥问题，不能把村党组织的领导权理解为对村级公共事务的决策权和行政权，把村民的自治权力收归于村党组织直接掌控之中，更不能任由村党组织中某个人的意志主导村民事务。二是完善制度。在广泛征求村民意见和建议的基础上，通过充分研究和论证，建立健全“一肩挑”后村民自治的系列制度，形成一套科学、规范的运行体系。三是规范运行。细化一系列技术性和程序性设计，进一步规范民主决策机制，增强可操作性，真正使村民自治步入法制化、规范化、程序化轨道，真正树立、维护村民会议和村民代表会议对村级公共事务具有最高决策权的权威。

（三）健全权责明确的班子分工制度

“一肩挑”只是解决了村“两委”关系不协调，书记、主任关系不融洽，遇事闹分歧、搞对立的问题，并没有解决以工作关系为基础建立的分工与合作机制问题。调研中，部分乡镇领导和村党组织书记表示完善班子成员分工制度很重要、很有必要，建议由上级主管部门出台相关文件，细化村“两委”工作任务，明确岗位职责。一是理清职责范围。认真梳理村“两委”的职责权限，由县委组织部、县民政局进行指导，各乡镇党委具体实施，逐村分析逐村研判，建立党务村务细分清单，细化村“两委”干部职责清单，村党组织书记（主任）负责党务村务全面工作，发挥党组织的领导核心作用;村“两委”成员各司其职、各负其责，在原则性分工的基础上团结协作、相互配合，形成整体合力。二是严格目标管理。从工作原则、工作目标、工作任务等方面建立有效的绩效考核机制，细化日常工作、重点工作、纪律作风、效能建设、群众满意度等方面的岗位考核指标，增强村干部认真履职的责任意识。

（四）健全奖惩结合的干部激励制度

随着工作量的不断加大，村干部已经成为事实上的“全脱产”干部，合理有效的激励机制是稳定和优化当前农村干部队伍的必要条件。一是完善薪酬制度。将村干部的基本报酬由“补贴制”调整为“工资制”，在现有工作补贴的基础上，建立村干部工资增长机制，按照任职时间长短设置工龄工资，形成“基本工资+绩效考核+工龄工资”的工资制度，其中基本工资拟与农民人均可支配收入挂钩。二是整合劳务补贴。把各部门到村购买服务的补助资金整合起来，给予村干部适当补助，使得从事村“两委”工作略优于就近务工，有利于提高村干部的工作积极性，增强优秀人才到村“两委”工作的意愿。三是拓展晋升渠道。加大从优秀村干部中定向招录乡镇公务员的力度，对表现特别突出、贡献特别大的可以降低学历、年龄等条件;提高涉农部门、乡镇站（所）的事业编制面向在职村干部定向招考的比例;加大从优秀村干部中选拔乡镇领导班子成员的力度。四是建立补偿机制。对正常离任、尚不能享受养老保险的村民小组长，根据任职年限给予一次性生活补贴。五是建立负面清单。村干部任期内如果出现不讲政治、滥用职权、以权谋私等违纪违法行为的，要严明纪律、严肃问责，情节特别严重的要通过相应的程序予以辞退。

（五）健全规范有效的党员管理制度

一名党员就是一面旗帜，发挥先锋模范作用是对每名党员的基本要求。村级建制调整改革后，一是要完善党员服务平台。要紧紧围绕基层治理系统框架，充分利用党员人数增多、力量增强的优势，把全村党员进行合理性的分配。将特长相近、爱好相同的党员聚集在一起，成立功能性党支部和党小组，从事产业发展、乡风文明、环境保护、综治维稳、便民服务等相应的工作;充分发挥无职党员的作用，使村党组织战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用得到有效聚合。二是优化党员队伍结构。对党员年龄结构偏大的村，加大年轻党员培养力度，把符合入党条件的优秀青年、致富能手、返乡优秀农民工吸收到村党组织中来，通过挂职培训、顶岗锻炼等措施，加强后备干部的培养。三是加强党员考核管理。严格落实党员奉献积分管理制度，细化量化积分考核标准，把积分情况作为评先评优的重要依据。严格执行民主评议党员的相关规定，对个别拒不履行党员义务、屡教不改的党员要严肃处置，该劝退的劝退，该除名的除名，确保党员队伍的纯洁性。

（六）健全相互协调的工作联动制度

建立涉村工作协调配合的联动制度，目的就是要部门、乡镇和村组认真依照各自职责，各司其职、各负其责，同时又互相协调、积极配合，形成工作合力，提高工作效率。一是建立健全村级事务准入制。对村级事务进行全面清理，建立村级事务清单，对不应当由村级承担的事务和担负的职责一律取消，切实给村级组织“减负”。县级职能部门的事项下沉到基层后，相关行政主体要承担相应的行政责任，村组干部积极做好宣传、解释和动员工作。二是建立部门协调配合机制。涉村具体事务，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，认真协商、积极配合，尽量避免不同部门的制度、规定打架;对涉村項目要根据要求，从全县干部队伍中选聘技术过硬、经验丰富、能力突出的同志组成专家组，在充分论证的基础上，明确建设内容、细化建设标准、规范建设程序。项目实施严格按技术框架以及操作流程推进，任何单位和个人不得随意改变建设内容和建设标准。三是建立数据共享机制。在建立农村大数据中心的基础上，认真梳理、细分农村各项工作，由相关职能部门完成相应模块的设计并细化内容及指标。各村组主要完成易收集、好统计的基础数据的填报，并适时更新;职能部门根据实际需要，设定相应的模块完成相关数据的汇总、分析和处理，通过信息的无缝对接，形成涉农工作的基础数据资源库，为政府、企业、普通民众提供涉农信息、数据应用、信息化建设等服务。