街道办事处职能定位逻辑：基于“服务压力-行政动力”的分析框架

2021-12-20姜秀敏王政皓

创新 2021年6期

姜秀敏王政皓

[摘要] 街道办事处体现了我国城市管理中独具特色的制度创新。为适应国家宏观政策对社会治理与公共服务的日益重视，需要对街道办事处职能定位的逻辑进行深入探究。从街道办事处初设的实践历程考察，其职能定位有两个方向：一是“行政性”逻辑，二是“服务性”逻辑。如何对这两个方向进行有效区分是研究的关键。基于“服务压力-行政动力”的二维分析框架，从街道办事处的公共服务能力与行政动力两个角度切入，在回溯其发展历史的基础上，认为不能单纯地从某一方面对街道办事处的职能进行定位，而应该以一种动态演进的视角予以审视，伴随着服务压力与行政动力在特定历史时期不同的组合方式，街道办事处的职能定位也随之发生改变。当两种“力”处于同一状态时，街道办事处权责匹配清晰，职能定位明确;当两种“力”处于分离甚至相反的状态时，街道办事处权责匹配失衡，职能定位模糊，并进而影响其功能的发挥。

[关键词] 社会治理;街道办事处;“服务压力-行政动力”框架;职能定位;权责匹配

[中图分类号] D638 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2021）06-0062-11

一、街道办事处的历史沿革

基层治理是超大城市治理的重中之重，国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要专门用一章阐述构建基层社会治理新格局。街道作为基层治理的中枢，地位和作用日益凸显。街道办事处承担了与社会直接关联的诸多管理事务，甚至担负了一定的基層执政功能[1]。我国在2015年8月29日修正出台的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中第六十八条规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处。”街道办事处作为政府的派出机关，其管理属于国家行政管理范畴，但不是一级政府的行政机构，本质上并不属于政府的行政机构序列。作为一种治理工具，街道办事处的绩效体现在对其承担的各种社会事务的完成度上。因此，在实际运行过程中，街道办事处作为政府组织的延伸与城市居民的“服务反映器”，承担了一定行政组织的职能与社会服务职能[2]。

中华人民共和国成立前夕，为加强城市政权建设，更好地开展城市管理工作，国民党政府时期的保甲制被各种街道所取代。但由于当时中国处于新政权建立初期，缺乏统一的法律依据与组织形式，不同的街道组织在管辖范围、名称、地位、管理方式等方面存在较大差异，总结起来主要有三种类型：第一种是设街政府，第二种是设街公所，第三种是“政街合一”[2]。

中华人民共和国成立后，街道办事处作为专有名称首次出现于1953年。1953年，《关于城市街道办事处组织、居委会组织和经费问题的报告》中提出应设立城市或区政府的派出机关——街道办事处[3]。1954年12月，全国人民代表大会常务委员会第四次会议正式通过了《城市街道办事处组织条例》（以下简称《条例》），以法律形式统一并确定了城市街道办事处的性质和任务。《条例》规定，街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关，其任务是办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求，设专职干部三到七人、妇女干部一人。

《条例》颁布后，街道办事处开始在全国各个城市建立起来，但1958年的“大跃进”和人民公社化运动却打破了这一趋势，街道办事处被各种人民公社所取代。以天津市为例，其原103个街道办事处合并为52个人民公社[4]。1958年至1960年，全国25个省级行政单位共建立人民公社598个，而街道本身成为公社党委领导下的一级政权机关或组织，权力受到一定程度的限制，由此形成了“党政一家”或“政社一家”的管理体制[5]。1962年之后，城市人民公社才逐渐被取消，街道办事处开始重新回到大众视野之中。

“文化大革命”期间，街道办事处权力出现了异化的趋势。1968年，街道革命委员会代替街道办事处，其任务不再是政府与民众的“桥梁”，而是“以阶级斗争为纲”，对资产阶级进行全面改造。窥而探之，当时的街道革命委员会成为“阶级斗争”的工具，其主要职能涉及“搞外调”“抓清队”“查户口”等。在“文化大革命”后期，街道革命委员会代替街道办事处成为政府履行职能的全新主体，工作范围不断扩大，并且开始行使行政职能。

“文化大革命”结束后，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了新宪法，撤销街道革命委员会恢复街道办事处;通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新确立了街道办事处的性质与地位[5]。

改革开放带来了中国社会历史条件的根本性变化，大量复杂、多样、异质、具体的社会事务开始向街道办事处倾斜，主要体现在以下三个方面：第一，城市规模的扩大与功能的扩展，使得城市常住人口大量增加，由此产生了诸多城市问题，奠定了街道办事处改革的基础;第二，在改革的过程中，20世纪六七十年代的“单位制”逐渐解体松动，单位内部的行政职能遭到弱化，社会职能开始流入社会，最终“单位人”转化为“社会人”;第三，改革带来了物质文明的极大发展，居民的精神和文化需求也日趋多样化[6]。在这种背景下，城市管理问题和社会发展问题日益凸显，街道办事处的职能发挥尤为重要。

首先，为满足社会发展与城市管理的需要，“两级政府，三级管理”的理念受到一些大城市及特大城市的青睐，这些城市试图在不增加行政层级的前提下，强化街道办事处的管理职能，从而下沉城市管理重心，实现加强城市管理的目的[2]。而最终的结果是街道办事处承担的事务不断增多，行政职能日益庞大，实质上扮演了一级政府的角色[7]。其次，许多“市场无法为，政府不能为”的社会问题开始不断涌现。为了解决这些问题，1986年，“社区”一词第一次被民政部引入政府工作中，并要求各城市在基层中开展社区服务工作。1991年5月，在各级政府的倡议和指导下，“社区建设”作为一种新的工作思路被提上日程，主张用社区力量解决社会问题，发展社区事业，强化社区功能，促进区域经济与社会的可持续协调发展，最终实现社区治理现代化。

从历史发展的脉络来看，街道办事处在长期的历史发展过程中，逐渐成为政府基层管理的主体，承担了较多的基层治理事务，具有双重性质，一端联结着政府，是政府权力的末梢;另一端联系着基层社会，是在基层社会中起着关键作用的社会主体，既要履行社会管理职能，又要承担公共服务职能。街道办事处成为政府与社会的结合点，成为政权力量与社会力量互动的交接点，是政府与社会及人民群众相互联系的桥梁和纽带。因此，长期以来，街道办事处的定位问题成为政府实践与学界关注的热点话题，“撤销”与“扩权”也成为基层街道办事处改革的两种方向。

二、文献综述

作为我国城市基层行政管理的末梢[8]，街道办事处一直以来是我国基层治理创新与改革的重点。而学者们关注的焦点往往从街道办事处的基本履职情况出发，对其出现的困境进行分析，如权责失衡[9]、人员配置的适应性[10]、考核与监督[11]、定位模糊[12]等。基于上述研究，在实践层面，有关街道办事处的改革开始兴起。其中，理论的出发点即职能重构的重点有四点：需求导向、渐进展开、职责对等、智慧精简[12]。部分学者以基层治理改革为基础，总结提炼出了诸如“纺锤式”“哑铃式”“锯齿式”[8]等具有一定代表性的经验策略模式。此外，从地区层面来看，改革试点也是极具中国特色的实践探索。杨宏山、李东泉从多案例分析的方法入手，总结了南京市、北京市、贵阳市等地的改革经验，厘清了街道办事处的工作思路，认为在不触动原有体制的情况下，提高街道办事处的效率和便民性是重中之重[13];杨慧、王兆刚通过分析青岛市城阳区C街道办事处存在的服务质量下降、人员结构性设置不合理等问題，认为职能的主次顺序是进行基层工作的关键[14]。

上述研究从理论与实践两个层面勾画出街道办事处在实际运行过程中的状态以及改革方向。总结起来，可以看到，街道办事处作为中国城市治理的重要场域，虽然经历过多次变迁，但是始终在“政府化”与“社会化”属性之间不断徘徊[15]，对角色本身的感知与理解是研究不断拓展的关键。但长期以来，如何对街道办事处职能进行合理定位，学界始终“述无定论”，这与街道办事处自身的双重角色密不可分，反映在现实中，即街道办事处在行政组织与社会服务组织之间如何达成平衡，如何处理好“行政化”与“服务化”两种倾向[9]。

一方面，为了适应城市管理重心下移的趋势，街道办事处需运用上级政府或政府部门授予的权力对社会事务进行管理和协调，从而维护辖区内经济社会发展秩序，引导和支持社会组织间接提供社会公共物品和公共服务，满足社会公众的需求;另一方面，街道办事处不断淡化自身的行政色彩，朝着一个具有综合协调职能的社会中介组织转变，而在转变的过程中，合理定位在公共服务体系中的角色，运用多种社会力量，调动不同社会群体的积极性，最终提供优质的公共服务[16]。

首先，从“凸显行政”的职能定位角度来看。“两级政府，三级管理”体制是中国行政层级发展的过程中城市基层管理的理念之一。在这种理念的影响下，街道办事处作为基层政府的派出机构，一直发挥着“准政府”的职能作用。从任务型组织的角度来说，街道办事处是基于特定任务而在一定时期内成立的组织，需要具有独立主体身份并承担相应的社会管理职责，如此才能形成“权责分立”的局面[16]。在这种情况下，街道办事处承担着大量政府职能，拥有并行使着大量政府权力，虽然不是一级政府或行政组织，但是却是另一种角度的“行政主体”[1]。而在我国社会从“单位制”向“后单位制”转型的过程中，街道办事处的职能也开始向单一化膨胀的方向发展，行政属性得到加强[2]。因此，在实际的职能配置构想中，摒弃“两级政府，三级管理”转而实行“三级政府，三级管理”[17]体制成为共识。实行“三级政府，三级管理”体制，有利于加强社会管理，但从实践来看，深圳特区借鉴中国香港及新加坡的经验，取消区级政府，改街道办事处为政府的派出机构，实现了扁平化治理，为“行政化”街道办事处的发展提供了新的方向。

其次，从“强化服务”的职能定位角度来看。随着时代的发展，街道办事处逐步承担起大量的综合社会职能，众多的市政府、区政府开始下放权责，使街道办事处拥有了城市管理、财务管理和人员管理的权力，相对增加了街道办事处的任务量，也加强了街道办事处的服务色彩。街道办事处的任务涵盖社会生活的各个方面，其管理职责显现出鲜明的广泛性特征，因而如何更好地服务社区民众、有效地处理复杂的社会事务，成为其首要面对的问题[18]。从社区自治的角度来看，街道办事处应该承担的首要政治任务是促进社区自治与服务，但在某种程度上，社区自治对街道办事处来说却是一种新挑战，因为在公共服务供给方面，可能与社会组织形成竞争[6]。从组织行为学的角度来看，现代组织的一个根本性特征便是“权责匹配”，而街道办事处在实际运行过程中，更多的是按照要求完成上级政府下达的指标和工作任务，在承担更多职责时缺乏相应的权力做保证，加之长期以来“条条统治”思维的影响，在执行过程中往往存在“看得见、摸得着、无权管”的困境，因而服务性色彩更为突出[19]。实践中，当街道办事处的服务色彩较为浓厚时，撤销街道办事处便成为“首选方案”，由此产生了“铜陵模式”，并在其他地区加以推广，即在减少行政管理层级的基础上，提高居民自治水平和社区服务水平，最终实现“两级政府，三级管理”向“两级政府，两级管理”目标的转变。

综而述之，现有研究无论是从“凸显行政”切入，还是针对“强化服务”讨论，均侧重于横向静态延伸，忽略了从纵向时间跨度层面探索街道办事处职能定位的演变逻辑。一方面，在行政倾向角度上，强调街道办事处行政化的思想有可能导致我国政府机构的更加膨胀，阻碍经济发展。原本的街道办事处是一种“类科层制”组织，但若在实践中将其真正科层化，是否会在街道办事处内部出现所谓“帕金森定律”的症状？另外，街道办事处的行政化也是对我国现有行政架构的挑战，是否能够真正适应中国社会发展的需要，处理系列社会问题，还需在实践中予以检验。另一方面，从服务倾向维度来看，街道办事处服务化倾向的观点容易导致其工作重心发生偏离，出现职能错位现象。大量的社会、行政、执法、经济发展、稳定秩序等任务过度下放到街道办事处，使其无法承担自上而下的服务压力，科层组织“上面千条线，下面一根针”的权责尴尬由此产生。有鉴于此，本文按照“历史溯源-静动互转”的思路，通过构建“服务压力-行政动力”的分析框架来诠释在街道办事处职能演变过程中，不同“力量”组合的内在机理，并以此回应服务与行政倾向二者之间的演进关系。

三、分析框架：公共服务压力（责）-任务型行政动力（权）下街道办事处的职能定位

（一）任务型行政动力与公共服务压力

本文的重点是关注街道办事处职能取向的历史变化何以发生，分析的线索是两种“力量”之间的匹配关系。抽象而言，在街道办事处职能的发展演变过程中，有两个重要的影响维度：任务型行政动力与公共服务压力。所谓任务型行政动力，是指作为基层政府派出机构的街道办事处所拥有的处理社会事务的决定权，体现在实践中是一种“动力”。如果街道办事处在实际工作中，拥有较大的“自由裁量权”[20]，能够对所管辖事务、领域、方法等有较高自主性，任务型行政动力就大;如果本身无法或很少拥有对某些事务、领域、方法的自主性，任务型行政动力就小。

公共服务压力是指街道办事处承担的社会服务功能的多少，体现在实践中是一种压力。如果街道办事处在基层需要面对大量的社会事务、承担纷繁复杂的服务功能，那么公共服务压力就大;若街道办事处独立于社会之上，无须承担较多的服务职能，那么公共服务压力就小。

在中国的基层治理实践中，任务型行政动力与公共服务压力都面临比较复杂的问题。例如，在行政动力层面，街道办事处作为政府派出机关究竟能做什么、不能做什么，是不够明确的，因此街道办事处的“自由处置”权力边界模糊[21]。再如，如果街道办事处的功能是履行基层政府下放的任务，那么任务由哪一个主体交办？交办任务的主体是否有权力进行交办？街道办事处与上一级政府或上两级政府的关系处于一种怎样的状态？如果存在一种“特殊”的状态，这种状态出现的法律依据又是什么？[19]。另外，街道在完成任务后的考核难以进行，街道办事处作为政府的派出机关，需要按照政府内部的考核标准进行评比，但是其服务属性意味着街道办事处的考核方式需要有别于传统科层组织的考核方式。

由此，本文结合任务型行政动力与公共服务压力这两个分析维度，构建一个分析街道办事处职能定位的静态分析框架。

在任务型行政动力较高的情况下，街道办事处便有较大的积极性从事繁杂的基层工作，各项民生任务便能够高效率地实现。如果街道办事处公共服务压力较小，则说明服务事项的急迫性、复杂性不强，任务无法得到快速完成，进而产生推脱、迟缓的局面;如果公共服务压力较大，则说明事务的急迫性、复杂性较强，在自身积极性较高的情况下，任务便能够被准时、保量地完成。

在任务型行政动力较低的情况下，街道办事处有较小的积极性从事繁杂的基层工作，各项民生任务无法得到高效率地实现。如果公共服务压力较小，则说明服务事项的急迫性、复杂性不强。虽然街道办事处本身没有较高的积极性，但是由于服务事项单一、非紧急，不会产生较大的社会影响。如果公共服务压力较大，则说明事务的急迫性、复杂性较强，这时由于本身的职责不匹配，很可能导致某些重要事项无法准时、保量地完成，进而影响组织正常职能的履行。

（二）“服务压力-行政动力”二维动态演进

以上两种“力”组合而成的四个维度，为街道办事处职能定位静态上的分析，但其历史发展的实践证明，四个维度并不是完全割裂的，相反，它们之间有一个递推的动态演进过程（见图1）。

如图1所示，基于公共服务压力与任务型行政动力，街道办事处的职能定位演进过程可以清晰地展示出来。当组织处于第二、第四象限时，公共服务压力与任务型行政动力无法完全匹配，因而造成了权责失衡、职能尴尬的局面。当组织处于第一、第三象限时，公共服务压力与任务型行政动力的匹配度较好，权责处于一种平衡的状态。

1954年12月31日，全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》对街道办事处的公共服务职责作出明确规定：一是办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项;二是指导居民委员会的工作;三是反映居民的意见和要求。可见，当时街道办事处的任务远没有现今繁重，且职责清晰明确，只是代表区政府办理居民的相关事宜，因而其权力相对较小，处于图1中的第三象限。此时的街道办事处职能状态比较稳定，尚没有出现后期发展过程中出现的定位难题。但也正是因为街道办事处成立之初所面临的诸多不确定性，这就为日后的变动留下了很大的空间。

“大跃进”时期，伴随着生产资料社会主义改造的完成，街道办事处承担了城区政府下达的各项服务性任务，并建立了大量生产、生活基础设施。由此，街道办事处承担的社会性事务不断增加，但其行政权力却没有得到相应的提高。

而在“大跃进”后期，街道办事处的行政性质不断增加，并开始掌握一定的行政权力，实际上成为基层政府下的“准政府”组织。“文化大革命”期间，作为“革命委员会”出现的街道办事处工作范围再一次扩大，俨然成为一级基层政权组织。“文化大革命”结束后，“革命委员会”被撤销，街道办事处恢复以前的组织形态。经过这一时期，街道办事处的职能定位逐渐进入第二象限，并向第一象限转移。

改革开放以来，伴随着基层事务复杂性的增加，传统的街道办事处体制及其职能定位体现出一定的不适应性，主要体现在以下几个方面：首先，街道办事处权责失衡，大量的社会事务最终都落到了街道办事处，但街道办事处却没有与之相对应的法定地位和权力，不仅在财政和人员编制上受制于区级政府，而且没有独立的行政执法权力和完全的行政管理功能，只能接受职能部门的委托，“传递”行使某项行政职能[16];其次，街道办事处职能涉及领域复杂多样，且在履行职能的过程中存在着政街不分、政事不分等问题;最后，在一定程度上限制了社会自治功能的发挥（见图2）。长期以来，街道办事处对基层社区居委会的人、财、物控制过度，将政府职能不断延伸，使得基層居委会存在着行政化倾向，进而导致居民参与社区治理意愿不高，凝聚力不强。街道办事处的职能定位从第一象限逐渐向第二象限“回转”，呈现出显著的权职不匹配现象。目前，街道办事处职能定位正处于第二象限之中。

对于第四象限的高行政动力、低服务压力来说，在当前中国经济、社会发展的条件下是很难实现的，只能是一个理想化的未来状态。在这种状态下，虽然街道办事处有相当程度的权力，但是由于公共服务事项相对较少，服务压力相对较低，因而也处于一种权责不匹配的状态。对处于这一状态的街道办事处来说，虽然权责未有机统一，但是不会产生如第二象限的严重后果。

四、改革方向：降低服务压力，提高行政动力

街道办事处要保持较为均衡的权责匹配关系，找寻恰当的职能定位，需要从服务压力与行政动力两个维度进行思考。

第一，在服务压力层面，在保持低行政动力的条件下，需要为街道办事处“减负”。如今，大量的行政事务和社会事务沿着政府层级“漏斗”都落到了街道辦事处，使其负担的压力不断增加[22]，进而导致其承担着各级政府部门“下沉”到基层各项维持稳定、社会管理、执法处罚、公共服务等事项。因此，为基层的街道办事处“减负”成为其厘清自身职能定位的关键。

而解决“减负”问题，则需要从内外两个维度进行探索。首先，在其内部构建整体性的信息系统。高度电子化的政务服务，不仅为民众提供了整合性便捷的公共服务，而且将各种事务予以连接重组，简化了复杂的行政流程。从某种程度上来说，现阶段的街道办事处负担过重，很重要的原因就是对信息利用得不充分，以致无法应对繁杂的日常事务。而利用信息技术，将组织的日常业务数据和公共服务信息毫无限制地联结成一个系统，将上级政府的焦点同公民的需求有机结合，按照公民的要求实现信息的互动搜集和供给，能够有效地提高办事效率[23]，也减轻了传统办事方法带来的负担过重的问题。其次，在外部加强街道办事处与社会的合作。社会事务的复杂性与日俱增，使得街道办事处处于政府与社会的临界点之上，虽然为其带来了风险与挑战，但是若能充分利用多元主体的显著优势，形成基层协同治理新格局，必定会减轻事务负担，实现治理新局面。与街道办事处的工作人员相比，公民更了解社区居民的现实需要，因此必须要通过宣传和提升公民素质等方式提高公民参与社区治理的意识和能力，让广大公民参与到基层建设中来，这样不仅可以减轻街道办事处的负担，而且可以加强基层与公众的联系。除此之外，也需要积极扶持民间组织的发展，适当向社会赋权，让各类群众性、服务性、公益性的非政府组织介入到街道办事处的实际运作中，充分发挥非政府组织在社会服务中的作用。

第二，在行政动力层面，需要为街道办事处“赋权”。在公共行政学领域，作为任务型行政组织的街道办事处是针对特定事项而设定的临时性派出机构，其存在的合理性受制于上级下放任务的规模、期限等因素，因而其本身并不是一种职能履行的常态化方式，只是为了解决特殊问题的非正式的选择行为。因此，街道办事处若要有确定的职能地位，需要有稳定的行政赋权。但需要注意的是，在行政赋权的过程中需要理顺街道办事处与上级政府职能部门间的关系，加强职能部门的专业管理，明确划分职责权限，确保“责权一致”“条专块统”[24]。

综合考量服务压力与行政动力，本文提出对街道办事处改革方向的思考（见图3）。具体而言，在“减负”方面，电子化改革事务处理的关键是将原先街道办事处承担的大量社会事务工作收归到事务中心，为居民提供一站式服务，可以设立电子化服务系统响应居民需求，为居民“拿号”，通过“呼号”办理相关业务。这样，不仅可以降低街道办事处的财力负担，而且能精简实际工作人员，使工作效能大幅提高。社会合作方向主要有两个：一是承接公众需求，让公民通过各种途径、方式、渠道参与到基层建设，使街道办事处成为聚合公民意见的有效场所;二是与各种非政府组织进行广泛的合作，将部分权力合理“下放”，利用街道平台凝聚社会服务力量，以服务为中心、信任为宗旨，开展各种建设活动，从而提高公共物品的供给效率。在“赋权”方面，保持任务型组织的合法性、稳定性，并获得长期管理社会的权力是街道办事处管理复杂社会事务的关键所在，而在这一过程中，需要对政府各职能部门的职权进行合理划分。

[图3 街道办事处改革方向示意图]

五、结论与讨论

近年来，有关街道办事处职能定位的研究林林总总，对基层治理实践带来了很好的指向性影响。本文在回溯街道办事处历史演变的基础之上，提出了“服务压力-行政动力”的二维分析框架，认为当街道办事处处于第一、第三象限时，其职能定位比较稳定，权责匹配较为均衡。基于这一分析框架，认为街道办事处未来的改革方向可以有两个方面：一是在保持公共服务压力不变的条件下，进行适当性的行政赋权;二是在行政动力不变的条件下，进行基层“减负”。

需要说明的是，本文只是对已有的经验现象进行事实性分析，不对街道办事处历史发展的种种事件做特定的价值判断，目的在于揭示基层街道办事处职能定位的复杂性。本文构建的“公共服务压力（责）-任务型行政动力（权）”这一分析框架，还存在尚未深入探讨的问题：首先，框架的分析起点是第三象限，即低行政动力、低服务压力阶段，为什么街道办事处的职能定位首先从这一阶段发生变化？换言之，影响街道办事处初始职能定位的肇因是什么？其次，分析框架的总体演进趋势为顺时针（第三象限→第二象限→第一象限），为什么会产生这种顺时针的发展方向？是否存在着逆时针变异化发展的逻辑？最后，本文的分析框架是建立在对街道办事处历史梳理基础上的逻辑分析，但由于中国基层治理复杂场景中新问题不断呈现，该结论在实践中的应用可能存在偏差之处。

总体而言，本文试图构建“行政动力-服务压力”的分析框架，以“历史溯源—静动互转”的视角对街道办事处职能定位过程中所面临的一系列问题进行了系统诠释。一方面，从行政动力视角分析街道办事处本身参与社会事务管理的积极性;另一方面，从服务压力视角分析复杂、多样的社会事务对其本身职能履行的影响，尝试对我国基层治理改革进行制度创新的探索，促进基层治理体系逐步实现现代化。

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