探索环境政策的联结机制——基于北京市新“限塑令”政策文本分析研究

李红玉，姚佳利，何心怡，阿尔法·买买提，孟 銮

（中国矿业大学（北京），北京 100083）

随着社会经济的发展，具有全球性影响的环境问题日益突出[1]。在全球各国日益重视环境卫生、走可持续发展道路的背景下，我国于2020年颁布《关于进一步加强塑料污染治理的通知》，对塑料制品从生产、流通、使用和回收处置全过程的各个环节都做出了更加详细的规定[2]。为贯彻落实党中央、国务院关于进一步加强塑料污染治理的决策部署，各地区、各部门出台了相关法规文件，这些政策文件也被称为新“限塑令”。本文以北京市为例，在充分阅读北京市“限塑令”政策的基本概念和理论的基础上，对北京市2020年以来发布的新“限塑令”政策进行梳理，总结我国塑料污染治理的现状和困境，探索环境政策的连接机制，针对分析结果，给出“限塑令”政策的优化建议。

1 政策文本收集与选择

1.1 政策文本收集及筛选

本文遵循质性研究方法论框架，采用政策文本量化的方法对收集筛选到的文本进行深入研究。政策文本的收集渠道有两个：一是进入北京市人民政府网站，在“政策文件”、“要闻动态”及“政务信息”等版块进行“塑料”“塑料污染”关键字查找；二是在百度中搜索北京市关于“限塑令”政策的新闻。为确保所研究的政策文本契合研究主题且避免重复分析，本文所选政策文本为北京市级各部门出台的政策。政策文本的收集及筛选遵循以下三个原则：第一，相关性原则，政策文本的内容中必须含有“限塑令”政策等字眼，以保证文本与“限塑令”政策有关；第二，规范性原则，即选择的文本应为政府发布的规范性文件等；第三，时效性原则，即文本应为2020年1月1日之后发布的政策文本。基于以上三个原则，从2020年1月1日起截至2021年7月30日，最终筛选出11份市级政策文本。所选研究政策见表1。

表1 市级政策文本

1.2 政策文本类型化分析

1.2.1 文本类型分析

2020年以来北京市关于新“限塑令”政策的文本类型涵盖了计划、管理条例、通知、标准、意见、公示信息6种，其中通知占6项，计划占1项，公示信息占1项，标准要求占1项，管理条例占1项，意见占1项。由此可见，北京市发布的“限塑令”政策文本类型较多。此外，北京市发布的“限塑令”政策文本类型以“通知”居多，合计占比 54.5%。

1.2.2 发行主体分析

政策文本的发行主体主要分为独立发布和联合发布。在市级发布的政策文本中，独立发布的政策有7项，占政策文本总数的63.6%。两部门联合发布的政策有3项，占政策文本总数的27.3%。4个部门联合出台的政策有1项，占政策文本总数的9.0%。在市级发布的政策文本中，北京市发展和改革委员会和北京市生态环境局作为参与主体，起到了主要的政策引导作用。可见，关于“限塑令”政策的制定主要是由单一的部门独立发布的。

2 政策文本内容分析

2.1 分析单元与编码分析

“编码是标签或标示在研究中所汇集描述性或推论性资料的意义单位”[3]。“将资料简化成为有组织且条理连贯想法的组合”[4]。编码目的是对政策内容进行提炼并概括为不同节点，直至无法提炼出新的节点。笔者使用 Nvivo11.0PLUS工具对筛选出的11份市级政策内容逐句进行编码。具体编码过程如下：首先，通过上文所述方法及规则搜集政策文本。其次，对所选政策文本进行分类、梳理和重新命名，然后将文本资料内容导入Nvivo11.0PLUS 工具中，对政策文件内容进行仔细阅读与逐句分析，不涉及“限塑令”政策工具及政策作用对象的文本为无效政策文本，而后对所有有效文本内容进行提炼并设置节点，最终形成自由节点3大类共16小类（命令控制型政策工具节点7个，经济激励型政策工具4个、自愿型政策工具5个），参考点共107个（见表2）。邀请另一位编码人员基于同样的文本资料进行二次编码，最终编码一致率为86.9%，一般认为计算结果达到 80% 以上就符合信度检验的标准，说明本文的编码具有较高的可信度。

表2 对“限塑令”的部分编码

2.2 政策分析框架的构建

2.2.1 政策工具维度——X维度

根据政策工具发挥作用的强弱程度，将环境政策工具分为命令控制型政策工具、经济激励型政策工具和公众参与型政策工具三类[5]。这三类政策工具为“限塑令”政策分析框架的X维度（见表3）。

表3 “限塑令”的政策工具

命令控制型政策工具来源于国家机关的强制性权力，具有较强的控制性和约束性[6]，在分析中包括管制、行政处罚、标准规范、制定目录、制定相关制度方案、实行目标责任制和监督检查这7个具体的政策工具；经济激励型政策工具主要是利用市场将环境行为与成本收益联系起来，释放市场信号刺激人的行为动机[7]。在分析中，经济激励型政策工具包括市场化机制、用者付费、奖惩结合和政府采购4个具体的工具；社会参与型政策工具更加强调除政府以外的公民、企业和社会组织等主体的参与，注重培养各主体的“限塑”观念，从而促进行为的改变，分析中将社会参与型政策工具分为宣传教育鼓励、信息公开、社会组织参与、企业参与和公民参与五个具体工具。

2.2.2 政策作用对象的角度——Y维度

根据环境政策作用对象的类型，将“限塑”政策的作用对象分为公共机构、企业、居民和公共设施及场所这四种类型[8]。限塑”政策作用于不同的主体表现为各主体所要承担的责任和执行的政策不同。以这四种政策作用对象的类型作为“限塑令”政策分析框架的Y维度。最终以政策工具的类型为X维度，政策作用对象为Y维度构建“限塑令”政策二维分析框架。如图1。

图1

2.3 “限塑令”政策量化分析

2.3.1 政策工具维度政策量化分析——X维度

通过对北京市市级层面新出台的11项政策的相关政策文本导入Nvivo中建立节点，对文本进行逐字编码，最终确定16个节点，107个参考点，得出北京市“限塑令”政策在基本政策工具维度的频数统计，如图2。

图2

统计数据显示，命令控制型政策使用率最高，占到政策工具总量的 70.1%。其次是占比24.3%的社会参与型政策工具和占比5.6%的经济激励型政策工具。在命令控制型政策工具中管制工具占比最高，达27.1%。其次是监督检查政策工具，占比达15.9%，占比最少的是制定目录的政策工具。在经济激励型政策工具中，主要运用到奖惩结合、市场化机制、用者付费和政府采购这四项工具，但是占比都很小。在社会参与型政策工具中，宣传教育工具运用最多，占比达到14.0%，其次是企业参与，占比5.6%，公民参与、社会组织参与和政府信息公开这三种工具的使用比例最低。横向对比可知，这三种政策工具的使用比例差异悬殊，政策制定者更偏向于使用命令控制型政策工具，采取强制性手段来“限塑”，并辅之以社会参与型的政策工具，对经济激励型政策工具的使用占比最低。

在具体的政策工具中，政府的管制工具使用最多，监督检查工具使用数量次之，说明政府更多的是运用监督和管制等手段来禁止塑料制品的使用，社会参与工具的使用比重虽然相对来说较低，但是使用比较频繁，可以看出政府也越来越倾向于从改变各主体的观念入手治理塑料污染，经济激励型政策工具使用比重最低，可以看出政府吸取了旧“限塑令”主要使用经济杠杆和价格机制的教训，更注重管理和监督。

2.3.2 政策作用对象维度政策量化分析——Y维度

在政策工具维度的分析的基础上，将具体的政策节点进一步分析，将每一政策工具所针对的不同政策作用主体进行统计，分析结果如图3。

图3

在“限塑令”政策作用的对象中，107条编码内容中涉及公共机构、企业、居民、公共设施的条款数量分别为51，36，7，13，其中公共机构占比最高，达到47.7%，其次是企业，占到总量的33.6%，二者受关注程度差别不大，而作用于居民的政策条款较少仅占6.5%。可见，我国塑料污染治理工作中的政策作用对象仍以公共机构为主，政府决策的重点多集中于用规章制度、管制、监督管理、技术标准等手段来指导“限塑”工作。一方面，这是吸收了旧“限塑令”缺少监管的“教训”的结果，另一方面是因为我国政府更多的是一个“包揽”各项事务的政府，政府的权力是较大的。但是，政府过多的“包揽”各项事务，也会导致社会各主体自主参与到“限塑”工作中的积极性不高，而过度依赖于政府。但是，随着政府管控逐渐发挥作用，“限塑”宣传工作在社会中的不断推进，居民自主参与感也会逐渐增强，需要更多地开发更加丰富的社会参与型政策工具和富有激励效果的经济激励型政策工具，使“限塑”政策能够持续地进行下去。

3 结论及反思

3.1 新“限塑令”政策存在的问题及反思

3.1.1 社会主体单一，各主体参与积极性不高政策工具所针对的目标对象主要以政府部门、企业等为主，至于针对民众的则很少。主体单一造成的影响是北京市新“限塑令”政策表面上是政府主导，政府包揽了各项事务，但实际上是政策的执行缺乏执行力，社会各主体自主参与到“限塑”工作中的积极性不高，参与不充分。另外，“限塑”工作面大，全由政府大包大揽的治理方式不仅制约了其他主体的发展，也必将造成“限塑”工作管理的欠缺，影响新“限塑令”政策的治理效果[9]。

3.1.2 政策多使用命令控制型政策工具，具有一定的局限性北京市在新“限塑令”相关的政策工具结构相对而言是失衡的，政策以命令控制型政策工具为主，而与之相辅相成的经济激励型政策工具和社会参与型政策工具领域相对而言则略显空白。激励政策少而惩罚政策多，这样的政策结构会导致民众积极性不高，参与意愿不强，没有兴趣或不愿参与到政策中去，这也就导致了政策推行的进程缓慢，难以在短时间内达到可观的效果。命令控制型政策工具能在较短时间内实现“限塑”治理，适用效果的可达性和确定性存在优势。但命令控制型政策工具存在监督和制裁成本较高、对企业缺乏足够的激励、适用范围有限等局限，可能使得“限塑”工作治理效果缺乏可持续性[10]。单一地依赖控制命令型政策工具，不可避免地会导致官僚主义甚至腐败等问题，而政策执行的持久性不足，前期“声音大”，后期“效果差”的现象屡见不鲜[9]。较少使用经济激励型政策工具和社会参与型政策工具，也抑制了市场和社会在“限塑”工作上的力量和作用。

3.2 政策建议

3.2.1 强化奖惩并行制度

国家既要注重监督和执法，又要开拓相应的经济激励和奖励机制，激发市场的活力。如对塑料替代品研发厂家和零售商家的激励及对使用环保材料的消费者的激励，激发群众自觉消费环保产品，企业商家自觉使用环保产品[11]。要奖惩并行，才能使公众更能接受国家的政策，提高参与感与积极性。

3.2.2 明确“限塑”的主体责任，全社会多元参与

由于“限塑令”政策关系到多个执行部门，因此明确责任归属十分必要，以此来避免因部门过多而造成的多头管理或是责任推诿。各级政府要发挥好统领作用，协调各所属部门，引导部门之间实现通力配合[12]。同时，要向社会宣传新“限塑令”政策，拓宽非政府部门组织、社会公众参与“限塑”工作的渠道和方法，调动起积极性和参与度。

3.2.3 加强政策工具之间的优化组合

由于每种政策工具都有各自的优势和局限性，使“限塑”工作具有复杂性，需要多种政策工具的组合。首先，应优化命令控制型政策工具，适当减少惩处、禁令和整改等工具的使用频率；其次，渐进式扩充经济激励型政策工具；最后，拓展社会参与型政策工具的使用方法，探索“限塑”工作公众参与和社会监督的新渠道和新途径[13]。多种政策工具配套使用，使政策工具多元化的可行性成为可能，推动新“限塑令”政策更好地推进落实。