应用型高校章程建设存在的问题及对策建议

金劲彪 侯嘉淳

摘要：大学章程是实现教育法治化的重要前提。通过对全国14所应用型高校的章程抽样调查，发现应用型高校章程建设普遍存在着同质化、建设缓慢、办学定位模糊、程序规则缺失、部分利益主体权益缺位、外部关系制度建设薄弱等方面的问题，给教育治理现代化带来了不少的挑战。针对上述问题，建议应用型高校章程建设应明确高校的办学定位、选择适合的章程建设主体、完善章程的程序性规则、充实外部关系制度，不断提升大学章程的建设质量，努力为应用型高校建设“保驾护航”。

关键词：应用型高校;章程建设;问题;对策建议

中图分类号：G64    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2021）05-0181-006

加强大学章程建设是完善中国特色现代大学制度，实现教育法治化的重要前提。教育部依据各高校的人才培养定位，将高校分为研究型、应用型和职业技能型等三大类型，明确提出“应用型高校主要从事服务经济社会发展本科以上层次应用型人才培养，并从事社会发展与科技应用等方面的研究”，据此，绝大多数普通本科高校尤其是新建设本科高校、民办高校都应定位为应用型高校。2011年，教育部颁发了《高等学校章程制定暂行办法》，自此，大学进入了“立宪”时代，各高校的章程如雨后春笋般地涌现。但实践中，短时间集中制定的大学章程普遍存在着急于求成、缺乏对自身办学特色及办学实际深入思考的情况，导致许多大学章程建设出现同质化的现象。同时，应用型高校章程建设进程较为缓慢，不少民办院校、独立学院等应用型高校仍未制定章程;隨着《民办教育促进法实施条例》《职业教育法》的修订与出台，部分大学章程应在其办学定位、制度体系等方面，有针对性地进行完善。为此，对应用型高校的章程建设进行更为深入的探索与研究，是十分必要的。[1]

一、应用型高校章程建设的样本分析

大学章程既是实现现代大学制度的“宪章”与重要保障，也是大学自主办学的合法性依据，它规定着高校性质、办学定位、发展目标、组织机构、学科专业、领导机制、权力分配、权利保障等一系列高校运行与管理的“根本性”制度。本文以我国14所应用型高校章程文本为基础，归纳了目前应用型高校章程建设的基本模式，分析其中的科学逻辑，努力为其他高校的章程建设提供方法上的借鉴。

（一）样本选择

2014年，国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“要引导一批普通本科高校向应用型高校转型，重点举办本科职业教育”。2016年，国务院政府工作报告也明确提出“推动具备条件的普通本科高校向应用型转变”的要求，自此，我国应用型高校建设迎来了全面的提速扩容。与研究型大学相比，应用型高校呈现数量多、分布广、类型多样等特点，各高校的章程建设进程存在着较大差距，有的应用型高校章程甚至至今尚未公布。基于此，本文选择全国应用型高校排名靠前的部分高校章程文本作为样本分析对象。依据我国第三方评估机构“艾瑞深研究院”2021年6月发布的“中国应用型高校排名”，选取各类应用型高校及民办一类、二类、三类高校中排名第一的大学章程，共计14所高校的章程作为研究对象，进行“解剖麻雀”式分析研究。具体样本清单见表一。

（二）章程建设情况分析

围绕如何制定应用型高校章程这一核心问题，笔者将其进一步分为“由谁建设”“如何建设”“建设什么”三个具体问题，并相应建立了“建设主体、制定程序、制度框架”三个维度的章程建设指标体系，采用统计学方法对14所应用型高校章程文本进行归纳和数据统计，结构化比较应用型高校章程建设的共性特征与个性化机制，较为科学地反映了我国应用型高校章程的建设现状。

第一，关于章程的建设主体。章程建设主体是指制定、修改和解释章程的组织或人员。狭义上的章程建设主体是指拥有章程制定、修订权力的组织机构，主要有校党委会和理事会两种主要类型。而从应用型高校章程建设的全过程来看，广义上的章程建设主体具有多元化的特征，一般而言，公办应用型高校章程建设主体包括教职工代表大会、校党委会、校长办公会、团学组织等;而民办应用型高校章程建设主体主要是校理事会或董事会，同时，党政联席会议、教职工代表大会等也应参与学校章程的制定和修订。从应用型高校章程建设的实际情况看，章程建设主体可分为三种类型：一是一般性高校，它由教职工代表大会、校长办公会、校党委会、学校法定代表人、团学组织等构成校内章程建设主体。此类高校有南通大学、安徽财经大学、山西师范大学、昆明医科大学。二是行业办学的高校，校内章程制定主体主要包括教职工代表大会、校长办公会、校党委会、团学组织，增设学校隶属的行政主管部门为章程建设主体，同时，删除了学校法定代表人的签发程序。此类高校有东莞理工学院、青岛农业大学、广州美术学院、北京第二外国语学院、青海民族大学。三是民办高校，它由理事会、教职工大会等组成章程建设主体。此类代表主要是武昌首义学院、珠海科技学院等。

第二，关于章程的制定程序。章程建设程序是章程建设主体通过特定的议程、环节及方式对大学章程进行制定、修订的程序规则，其主要包括章程的起草、讨论、审议、核准、备案等程序。不同应用型高校在进行章程建设时遵循的具体程序存在区别。如，《青岛农业大学章程》第93条规定，章程的制定和修改需经征求校内外意见、教职工代表大会讨论、校长办公会审议、校党委会审定、山东省教育厅核准等环节。《广州美术学院章程》第83条规定，章程的制定应经过教职工代表大会讨论、校长办公会审议、校党委会审定、广东省教育行政部门核准等环节，并对章程修订的启动程序制定了明确的表决规则。《珠海科技学院章程》则没有对章程制定程序做出专门的规定，但对理事会等重要组织的机构设置、人员构成、议事程序、运行规则、教职工代表大会参与讨论等事项作了明确的规定与要求。

第三，关于章程的制度框架。大学章程的章节构成了章程的框架体系，体现着大学章程的制度要素。从应用型高校章程样本的情况看，章程制度框架主要包括以下部分组成：（1）序言，介绍学校成立及办学历史。（2）总则，规定大学的称谓信息、基本目标、性质、任务。（3）学校内部组织，包括内部管理结构和理事会、监事会、教职工代表大会、校党委会、学术委员会等校内治理机构的权利义务及其相关议事规则。（4）学校内部人员，主要包括教职工和学生，规定教职工和学生的权利义务及其权利救济方式。（5）学校后勤保障，主要涉及财务、安保、资产等行政管理事务。（6）学校的外部关系，规定校友会、企业合作、政府合作、社会捐助设立的基金会等内容。（7）学校标识，主要规定校徽、校歌、校庆、校训等内容。（8）附则，规定章程制定、修订、解释、生效的要求。这些部分构成了章程的基本制度框架，也是章程共性保障的要求。从具体章程制度框架构建的情况看，各个大学可根据学校办学特色和管理需要，自行确定章程章节的具体名称和内容。14个应用型高校章程文本的章节一般在8—12章之间，涵盖了大学章程的基本内容。部分应用型高校特别是民办高校的章程中，除了规定的基本内容与制度外，有的还创设了“董事会制度”“高校的变更与解散”等较有特色的内容。

（三）分析结论

综上所述，我国应用型高校章程主要有公办和民办两种类型。独立学院从教育政策上划分它应属于应用型高校，作为一种过渡阶段的办学类型，其独立性不足，绝大多数高校并未制定章程，在其“转设”后将入公办或民办类型之中，为此，笔者文中也未对其进行单独的分析与研究。在章程建设主体上，公办应用型高校章程建设主要是“三会”（教职工代表大会、校长办公会、校党委会，下同），而民办应用型高校章程建设主体则是以理事会（董事会）为核心，辅之以“三会”。在章程的制定程序上，公办应用型高校章程主要包括讨论、审议、审定、签发、核准等程序，而不少民办应用型高校却未见章程制定的程序性要求，仅对章程修改的程序与规则，作了较为简单的规定。[2]在章程的框架体系上，公办应用型高校与民办应用型高校章程框架体系基本相同，开头均为序言、总则，结尾为附则，章程主体部分主要包含学校组织管理结构、师生权利义务、学校后勤保障、外部联系等内容。民办应用型高校在章程中专门规定了学校的变更与终止。总体而言，应用型高校章程在建设主体、建设程序、建设框架方面具有共性特征，公办应用型高校章程的建设质量普遍优于民办应用型高校章程。

二、应用型高校章程建设存在的问题

我国大学章程建设正处在扩张式的发展时期，部分部属高校已從章程制定迈向章程修订的阶段。2020年教育部办公厅颁布了《关于推进独立学院转设工作的实施方案》，应用型高校的章程数量成倍增长，但不少是急于执行政策和行政命令的产物，很难说是大学办学历史、现行治理模式和面向未来发展内生智慧的凝练，其作为大学治理依据的合理性、合法性都很难自洽，最终往往成为有名无实的摆设。应用型高校的章程建设仍存在着不少问题。

（一）应用型的办学定位模糊

学校的办学定位是高校发展指南针。应用型高校章程的内容首先要符合章程制定的基本要求，其内容应具有全面性、系统性和科学性，应体现大学精神、办学理念和自身特色。教育部强调“高校章程制定要在完善内部治理结构上下功夫，在个性特色上下功夫，在可操作性上下功夫”。同时，应用型高校的办学定位具体还可细分为服务型大学、技术型大学、创业型大学、教学型大学及教学服务型大学等不同类型。在产教融合、校企合作不断深入的背景下，应用型高校对经济社会发展具有重大的战略价值，它精确服务地方经济和当地产业发展，服务区域协调发展战略，培养专门的应用型人才，具有鲜明的地域性、专业性与实用性。但是，在应用型高校章程样本中，不少高校仍存在着办学发展目标模糊、衡量标准笼统等问题，也并未明确应用型、个性化的办学定位，更未细分具体的应用型高校办学类型。据样本统计分析，在章程中明确表明应用型高校类型的只有东莞理工学院、青海民族大学、珠海科技学院等少数几所高校。[3]

（二）章程制定的程序规则有待完善

从现实情况看，应用型高校的章程制定、修订、运行等相关程序，仍存在诸多不尽完善之处。一方面，部分高校没有规定章程的修订条件与要求，也没有明确修订条件与启动规则。另一方面，大学章程确定了高校内部党委会、理事会、校长办公会、教职工委员会、学术委员会等重要内部组织管理机构，赋予其对学校重大事项的决策权，但这些组织机构的职责履行，章程中也尚未具体化。从样本统计情况来看，章程制定的程序包括讨论、审议、审定、核准等不同阶段，主要规定体现在附则中，但对其具体的议事规则不少高校都是空白。例如，《南通大学章程》第38条规定了学术委员会的议事规则，第51条规定了校学生代表大会的议事规则，但对于校党委会、校长办公会、教职工代表大会等重要组织机构，只规定了议事范围、职责等内容，未明确议事规则。《广州美术学院章程》仅对章程修订规定了议事规则，其他方面则无规定。《珠海科技学院章程》第23—30条详细规定了理事会的议事规则，详细规定了成员选举、聘任期限、会议召集方式、表决程序及会议公告等重要内容，但对党政联席会等其他议事机构则没有详细的规则。《东莞理工学院章程》第107条规定，“章程草案经学校教职工代表大会讨论、校长办公会议审议通过、学校党委会议讨论审定，报东莞市人民政府提出意见后，形成章程核准稿和说明，由校长签发，报广东省教育厅核准。”章程的讨论程序，并没有明确的决议规则。

总体而言，样本中应用型高校的章程尚未建立完备、规范的程序性规则，有待今后进一步的补充和细化。

（三）部分利益主体在章程建设中缺位

大学章程建设主体的选择，取决于应用型高校的利益主体，理论上所有利益主体都应当吸收为大学章程的建设主体。综合样本中的情况来看，目前，我国应用型高校章程建设主体还不同程度地存在着两个主体的缺位。一是学生主体。学生是大学中主要的服务对象，同时也是大学管理和建设的重要参与者。从章程建设的章节框架来看，所有样本中的章程均将“学生”作为专门的制度内容进行规定，确定了学生的权利和义务，各高校对此并未给予足够的重视。二是外部的合作主体。大学章程主要规定的是高校内部利益相关者的权利义务及内部治理结构，鲜有将外部主体纳入章程建设主体的范围，而在应用型高校中，产教整合、校企合作是必由之路，保障合作主体的合法利益是维持外部合作关系的核心要义。从样本分析的结果来看，在大学章程制定、修订过程中并未将学生、学生（团员）代表大会、外部代表等利益主体作为法定参与者，其往往处于“被遗忘”“被忽略”的状态。[4]在许多高校的实践中，大学章程一般由党政综合办、发展规划处或者高等教育研究所负责牵头起草，经教职工代表大会、校长办公会、校党委会，或者理事会进行讨论、审议、审定，再交由教育行政主管部门核准、备案，学生代表、外部合作主体在章程起草阶段往往只是参与提供意见建议，所谓的“参与制定权”还仅仅停留在表面。为此，高校章程应依据程序正义的价值要求，相关利益主体的表达诉求和意见渠道应更加完善，以保障利益相关主体能够充分、有效地参与到可能影响其权益的决策中去，充分调动各方的积极性。[5]

（四）外部关系制度建设薄弱

我国应用型高校的出现是对传统大学分类批判性审视并借鉴发达国家高等教育经验的结果，也是积极响应社会对高等教育多样化诉求的结果，实施的是面向社会职业分工的专业教育。大学章程是推动和规范高校面向社会依法自主办学的基本依据，是处理学校与政府、社会及其内部关系的准则，是高等教育机构在法律框架下行使自治权利的自我规范。与研究型大学相比，应用型高校更需要加强与外部社会的联系，强化校企合作、产教融合等制度建设，健全校友会、基金会、理事会等外部联系的专门组织，某种程度上这也是应用型高校赖以存在的“现实依据”。从调查样本上看，仅有8个高校章程中规定了学校外部组织机构，并且也仅停留在组织层面的主体建构，对校友会、基金会、理事会等组织的运行模式、参与事项、议事规则等内容，未进行明确的规定。在国家产教融合政策的大力推动下，近年来，不少应用型高校通过建立现代产业学院的方式，进一步增强了高校与社会之间的联系，提高了应用型人才培养质量。现代产业学院是深化产教融合的产物，是进一步推动市场经济发展与高等教育融合，创新人才培养模式，缩减产业发展、产品研发与人才培养的间隙，推动产学研一体化的新型教育组织模式。[6]但目前各高校的章程对此类新型组织机构及其人才培养模式的规定仍处在空白阶段，这显然落后于时代发展的步伐。

三、应用型高校章程建设的对策建议

应用型高校章程建设面临着提升章程“共性保障”质量、凸显应用型“个性特色”的双重任务，其章程建设应遵循大学章程建设的基本逻辑，努力做到“棱角分明、保障有力”。

（一）明确应用型高校的办学定位

虽然学界对应用型高校的界定尚存在着不同看法，但对办学特征基本认同，学者们大都认为它是高等教育领域中对传统研究型大学的革新，强调教育与经济的耦合关系。应用型高校的发展逻辑是市场导向型，倡导通过大学的专业技能训练为社会创造经济效益，根据社会发展的需要对学科专业进行调整，注重知识转化的效率，拥有具体明确的教育发展目标。

传统的研究型大学，其大学章程的制定主要都是在政府的推进下建设，具有较强的行政权力色彩。随着大学办学自主权及社会化办学的兴起，我国大学章程的制定与实施正由政府行政力模式向“组织内生性模式为主、行政力模式为辅”的新模式转变。在这种背景下，应用型高校的章程建设，需逐步增强章程建设的自主性、民主性，牢固树立“合作治理、共同治理”的理念，明确应用型高校的办学定位，将产教融合、校企合作作为应用型高校办学的基本目标;以培养应用性人才为己任，坚持以教学为中心，面向地方经济的“主战场”[7]，将高等教育的社会效益、经济效益作为应用型高校的核心目标。与此相应，应用型高校的章程建设也应当强化大学与政府、企业、社会等外部组织的联系，注重合作共赢，注重现代产业学院等新型组织的培育与构建。[8]

（二）健全应用型高校章程的程序性规则

章程的程序性条款是章程实施的主导性依据。但从实践来看，我国应用型章程的程序条款却不够详细，仅在章程附则中规定章程制定应经过讨论、审议、审定、签发、核准、备案等程序。具体相关的讨论、审议、审定、表决等程序，并无可遵循的详细议事规则，程序规则也较为简略。

从正当程序的原则来看，有几项重要事项需明确：教职工代表大会通过什么方式讨论章程？是否应当将章程存在异议的问题解决后才能进入审议程序？章程讨论程序是形式讨论还是实质审核？建立实质“讨论通过”的具体标准与条件是什么？同样，正当程序还适用于审议、审定、表决等具体环节，这些都需要在章程附则中进一步明确。关于正当程序的建构方式、章程建设等相关规定，筆者建议可借鉴“地方立法”的相关理论与实践工具，如引入“公众参与、集体决策”等民主程序，还可引入“风险评估、专家论证、第三方评估”等立法要求作为章程建设的必要程序。

从完善章程的操作性角度而言，应当将章程的起草、讨论、审议、审定、表决等每个具体的环节与程序要求通过规范的操作标准进行细化，从而进一步明确各个程序的法定效力，确保程序正当。此外，从组织运作的角度而言，章程中规定的各类组织机构，如学术委员会、理事会、监事会、校友会等，除了制定权责相称的条款外，还应当补充相应的议事规则条款，对人员组成、换届选举、工作例会、会议公告、审议表决规则等具体内容，也可通过概括性授权的方式，在章程中明确规定“另行颁发相关程序规则”。

（三）提升相关利益群体的主体地位

章程建设主体实质上与章程建设程序的设置相关，在章程制定、修订过程中，讨论、审议、审定、核准等每个具体程序都会对应特定的章程建设主体。一般而言，教职工代表大会主要参与章程讨论环节，校长办公会参与章程审议环节，校党委会参与章程审定环节，教育行政主管部门进行章程的核准。章程建设程序设置越复杂，参与章程建设的主体就越多。从契约理论的角度分析，大学章程的本质更接近于政府和高校及其内外部各利益相关主体间的权责契约。[9]多主体的章程建设，能够汇集不同利益主体的意见，增强章程的民意基础，确立更为公正平等的权利义务机制。此外，多主体也意味着章程建设需要经过更多的审核讨论环节，有利于提升章程的文本质量，修正章程纰漏。但从章程建设的效率性角度而言，多主体导致章程制定、修订进程缓慢，甚至搁置的情况发生。单一建设主体则容易发挥章程主体的主导性作用，并且单一章程建设主体并不影响民意征集的广泛性。

应用型高校章程建设主体应落实利益主体的全面性原则，将具有广泛利益影响群体的组织确定为章程建设主体，明确其在章程起草、讨论、审议、审定过程中的地位。在“学生本位”的现代大学治理理念下，大学章程应当将学生从“被管理者”的身份认知转变为“参与者”角色定位，赋予学生在章程建设中的知情权、参与权与决策权。各高校较为成功的做法是将团学代表大会、教职工代表大会并列为章程讨论程序的主体，以保障利益相关主体能够充分、有效地参与到可能影响其权益的决策中去。[10]在应用型高校的功能定位下，大学与政府、行业、企业、社区的合作与交流将成为高等教育的“新常态”;合作办学、继续教育等开放式教育模式意味着应用型高校需要更加多元的外部合作主体。由此，将上述校外合作单位（个人）吸收为章程的建设主体，不仅具有理论上的可行性，而且也具有现实上的必要性。

（四）充实完善外部关系制度

从应用型高校的功能定位可知，应用型高校有着与当地经济社会十分紧密的联系，应用型高校的章程对此应进行详细、全面的规定。从应用型高校的功能定位而言，外部关系制度是应用型高校章程的核心内容之一，有必要在章程中细化高校与社会外部合作的基本制度、基本模式、权利义务、利益分配、议事规则、法律责任等事项，健全章程对学校外部合作关系的规范与保护制度。[11]

在传统的办学模式上，我国高校一般实行的是校院二级管理制度，公办高校与民办高校均已形成较为固定的内部治理模式。但在应用型高校发展的实践中，应合作办学特色需求而产生的组织机构、合作模式未在大学章程中加以确认与规定。为此，笔者建议：一是要高度重视校外合作关系的拓展。大学章程中应确立外部关系制度，建立独立的产教融合协调组织，明确企业政府等外部群体与高校合作办学的基本内容、权利义务与协商机制;要加强高校内部的管理服务力量，积极引导校友会、基金会、理事会等组织机构的建设，明确相应的责权利，确保其健康有序地发展。二是大力倡导现代产业学院的建设。要呵护这一产教深入融合发展起来的新型组织形态，在章程中进一步明确其法律地位、管理体制、运行机制与组织规制等核心问题，引导产教融合、校企合作的行稳致远。三是与时俱进，构建“柔性”的师生服务管理制度。传统办学模式中，大学内部教职工和学生的身份具有明确的章程规定，教职工应与高校签订聘用合同，学生则是指具有学校学籍的受教育者。随着校企合作的深入，应用型高校将出现一部分与学校具有非稳定法律关系的人员，如，校外导师、企业教师等“类教职工”、短期培训（合作）办学项目等非学历的受教育者，这些人员的权利义务大学章程中也应有明确的规定。

参考文献：

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（责任编辑 张亨明）