习近平法治思想中权力运行制约和监督理论

2021-12-19胡玉鸿

江淮论坛 2021年5期

摘要：习近平法治思想中对权力运行的制约和监督问题有诸多重要论断，从权力本质的人民性、权力作用的两面性以及权力运行的现实性出发，强调必须通过严密的法律规范和严格的体制机制来进行权力的制约和监督，保证权力真正为人民所有，为人民所用。在具体路径上，则强调要进一步完善法律以规范权力运作，建立以权力制约权力的机制，并通过监督机构的高效运作和拓展公民的政治权利范围，加大对权力运行的监督力度。

关键词：习近平法治思想;权力观;权力制约;权力监督

中图分类号：D920 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2021）05-0005-007

国家权力是国家存在的表征：通过权力的运行，能使国家意志向社会传达，为全体社会成员提供行动规划与指导，同时通过国家强制力的实施，保证社会和平稳定的秩序得以实现。权力对于社会安全、社会稳定的作用固然是一个客观事实，但是，权力也可能成為一种危及人民自由和生存的负面能量，“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”[1]117如何控制权力的不当运行，历来就是法学、政治学关注的重心。习近平总书记高度重视权力问题，强调“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”[2]142。一定程度上说，法治作为一种国家治理形态，本身就是发源于对权力的防范。在全面推进依法治国的今天，通过法治来规范权力运行，需要以习近平法治思想为指导，研究权力的基本形式与合理路径，真正做到“把权力关进制度的笼子里”。[3]67

一、制约和监督权力运行的必要性

（一）权力本质的人民性

《中华人民共和国宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这并非简单的法律宣示，而是体现权力本质的法律原理与法治理念。依据人民主权的观念，人民是国家的主人，国家权力本质上是由人民权利集合而成。国家的一切权力属于人民，人民当然也可以直接行使国家权力，但是，人民主权并不意味着人民集体去行使国家权力。“全体人民直接参加政府一般是做不到的，他们的参与通常通过他们自己选举的代表体现出来……因此，人民通过代表间接管理自己。这种政府通常称为代议制民主政府。”[4]也正因如此，我国《宪法》第2条在确立“中华人民共和国的一切权力属于人民”之后，紧接着规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，人民代表大会成为国家权力机关，并由它产生其他国家机构。人民通过各级人民代表大会来行使国家管理权力，这种管理是间接的而非直接的，由此也就可能导致人民与其代表、人民与国家机关工作人员并非天然地就能整合在一起，甚至可能出现代表辜负人民的委托、国家工作人员侵犯人民权益的情形。所以，必须在强调权力本质人民性的同时，对权力运作加以严格的法律控制，保障权力真正为人民服务。

在这一问题上，习近平总书记明确要求：“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。”[2]139社会主义国家是为人民谋幸福的国家，权力本质上的人民性毋庸置疑。人民主权的理念在宪法上的表现就是人民当家作主，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。我们必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”[5]人民代表大会是国家最高权力机关，它意味着既没有在其之上、也没有与之并行的其他国家机关。人民代表大会受人民委托，对国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关行使法律监督权。从宪法安排上说，要保证一切国家权力都以人民的利益为依归，就必须建立、健全通过人民群众来约束国家权力运作的法律制度。“中华人民共和国宪法规定，国家的一切权力属于人民，一切国家机关及其工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。无论是中国共产党执政，还是国家机关施政，都必须坚持贯彻群众路线，紧紧依靠人民。”[6]294可见，权力本质上的人民性要求人民群众加强对权力非法行使的防范，保障权力按照人民的意志在法治的轨道上运行。法律是人民群众意志的表达与体现，通过法律建立的体制、机制用以确保权力的合法、正当行使，是现代社会控制权力的必由之路。

（二）权力作用的两面性

没有国家权力，社会将陷于无序的状态之中，弱肉强食的“丛林法则”就会大行其道;而有了权力，权力的负面性或消极作用又不可避免。正是在这个意义上，习近平总书记将权力比喻为“一把‘双刃剑’，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。[6]128-129从负面作用看，权力的运行主要表现在以下几个方面：一是权力具有侵犯性。权力的特点即在于权力主体可以运用国家强制力对权力客体实施指挥、命令、支配，因而权力对于承受者来说，具有潜在的、可能的侵犯性。一般情况下，权力主体权力实现的程度又是与权力客体的服从状况成正比的。也就是说，客体越服从主体，主体的权力就实现得越充分。这一特点就使权力易于突破自身的合理界限，出现对客体的奴役。二是权力具有扩张性。心理学和社会学的研究都已证明，作为支配人的力量总是会不断扩张以至滥用的。权力从本质上说，也具有一种无限膨胀的属性，权力主体总是希望行使权力的范围能扩大到其影响所及的每一个领域。“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[7]即便是行使权力的目的正当而善良，然而，它一旦越过了法律规定的边界，就将与合理的目的相背离。三是权力具有腐蚀性。权力主体享有公共事务的管理权，可以依据法律的一般规定，直接参与分配社会的政治、经济、文化等各方面的资源与利益，实际地决定着人们的权利义务分配。从某种意义上来说，权力运行过程实际上就是社会价值的分配过程。由于权力在运行过程中能够给权力主体带来地位、荣誉、利益，因而对权力行使者来说具有本能的自发腐蚀作用，如果不加以限制，就会诱发出各种腐败现象。

当人民深刻地认识到权力对推动社会有进步作用的同时还可能带来巨大灾难时，就必然要求对权力设置界限并加以防范，这也就是权力分工与制约理念的社会渊源。自洛克、孟德斯鸠等人提出分权制衡的学说以来，人们从各个不同的角度来探讨对权力的分工与制约问题，并由此形成了一些规律性的总结，主要是：第一，国家权力可以并且必须在法律上进行合理的分工，国家机关及其工作人员只能行使法律规定的权力，严禁职权僭越;第二，每一种权力均必须在法律上进行合理的界定，国家公职人员只能在法律规定的限度内活动;第三，对权力主体及权力运行过程必须进行有效的监督，当出现超越职权或滥用权力的情形时，国家和社会可以迅速地动用防范和制裁手段，避免权力运行对社会造成更大的损害。

（三）权力行使的现实性

我们的政府是人民的政府，国家机关及其工作人员在总体上都能恪尽职守，秉公执法，忠实地维护人民的利益。但是，也应当看到，在国家管理活动中，超越职权、滥用权力等违法情形依然存在，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的现象也是屡见不鲜，要真正做到“人民政府为人民”，就必须健全法治，加强权力制约与权力监督。

对于权力运作，习近平总书记有着清醒的认识和客观的判断，他强调：“在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的不足，主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门仍然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威;公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。对这些问题，我们必须高度重视，切实加以解决。”[2]137在这其中，既有涉及整体的国家机关的问题，也有公职人员个人的问题;既有违法行使权力问题，也有不当行使权力问题;既有“乱作为”的问题，也有“不作为”的问题。种种现象说明，权力一旦失去控制和监督，就会如一匹脱缰的野马，恣意横行，由此成为危害社会的负面力量。特别是权力的越界或者滥用，又往往是以侵犯和限制公民权利和自由为代价的。正因如此，习近平总书记告诫我们：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。对执法司法状况，人民群众意见还比较多，社会各界反映还比较大，主要是不作为、乱作为特别是执法不严、司法不公、司法腐败问题比较突出。有的政法机关和干警执法随意性大，粗放执法、变通执法、越权执法比较突出。要么有案不立、有罪不究，要么违规立案、越权管辖;有的滥用强制措施，侵犯公民合法权益;有的办关系案、人情案、金钱案，甚至徇私舞弊、贪赃枉法，等等。这些问题，不仅严重败坏政法机关形象，而且严重损害党和政府形象。”[8]70-71更为严重的是，不少党政领导干部带头突破法律的约束，法外行权，滥用权力：“一些党政领导干部出于个人利益，打招呼、批条子、递材料，或者以其他明示、暗示方式插手干预个案，甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。”[8]73只有加强对权力行使的控制，从权力的设定、运行、反馈、评价等各方面建立起严密和完备的制度机制，才能杜绝上述各种乱象，真正使权力纳入法治的轨道，服务于人民的利益。

根除现实生活中权力非法行使、权力腐败等乱象，无疑要借助于法治的力量。习近平总书记明确指出：“只有建好制度、立好规矩，把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面，发挥法规制度的激励约束作用，才能筑起遏制腐败现象滋生蔓延的‘堤坝’，才能推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”[9]可见，法治建设是规范权力运作的基本保证，只有通过严密的法治机制，才能确立权力范围的边界，规范权力行使的流程，堵塞权力运行的漏洞，最终保障权力在法治的轨道上运行。

二、习近平法治思想中制约和监督权力运行的内涵

（一）关于权力运行的制约

权力制约是指享有制约权的国家机关通过对管理性问题进行法律评价的方式，控制、约束、阻止其他国家机关非法行使权力的活动，其目的在于维护权力运行的良性机制，保障人民权益不受侵害。权力制约是习近平总书记一再关心的制度建设内容，早在2012年12月就已明确提出权力制约问题，指出：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”[2]142在党的十九大报告中，习近平总书记又再次重申：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”[3]67一定程度上说，权力的合理分工固然重要，但是，欠缺权力制约的机制，权力的运作同样会出现无序的状态。正如我们此前言及的那样，权力的扩张与滥用是权力的天然特性，拥有权力者总希望将自己的权力发挥到极致，这就容易突破分工体制下的权力边界，或是涉及其他国家机关的权力范围，或是侵犯公民合法的权利与自由。同样，如果权力越界、权力滥用的现象得不到制止，那势必会出现更多的权力非法行使的情况，最终危及国家和社会的管理秩序。正因如此，是否有科学而完备的权力制约机制，是衡量一个国家政治制度是否民主、高效的标尺。习近平总书记对此专门指出：“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替、全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”[6]287由此可见，权力制约制度是国家政治制度中的重要组成部分。历史的经验告诉我们，“依靠人民是对政府的主要控制;但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”[10]所谓“预防措施”，是预先在宪法和法律中设定权力分工与制约的机制，将对权力的制约权授予政府的组成部门。这样，人民的意志就转化为国家机关的意志，人民对政府组成部门控制的权力也就以委托的形式交由特定的國家机关来行使。

从理论上来说，人民代表大会是由人民选出的代表组成的国家权力机关，本着“人民不会反对人民”的宪法原理以及人民代表大会在国家机关序列上的最高性，对人大的权力行使难以有制约的问题。而行政权和司法权就不同，行政权与司法权可合称为执行权，即执行权力机关通过的法律和规范性决议，用以管理社会事务，处理司法案件。为此，在当代中国，权力制约的重心是在行政执法权和司法权上。而在习近平总书记有关权力制约的相关论述中，也主要是围绕对行政权和司法权来展开论述。在行政执法方面，习近平总书记指出：“推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。要以建设法治政府为目标，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。要全面推进政务公开，强化对行政权力的制约和监督，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。要严格执法资质、完善执法程序，建立健全行政裁量权基准制度，确保法律公正、有效实施。”[6]121在此，权力制约的重心是执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等问题，权力制约的目标是建立权责统一、权威高效的依法行政体制。说到底，权力制约不是目的，而是要促成权力运行的公正、合理、有序、高效。同样，对于司法权来说，“推进公正司法，要以优化司法职权配置为重点，健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排。各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明支持司法机关依法独立行使职权，绝不容许利用职权干预司法……要坚持以公开保公正、树公信，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，杜绝暗箱操作，坚决遏制司法腐败”[6]121。司法是守护社会公平正义的最后一道防线，司法权又与人民的生命、财产、自由紧密关联，因而需要加强权力制约的体制、机制建设，确保司法为民。本着这一理念，习近平总书记要求，“完善司法制度、深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。”[6]132相关权力制约的法治建设既要尊重和借鉴其他国家的先进经验，更要立足于本国国情，同我国根本政治制度、基本政治制度和经济发展水平相适应，坚持中国特色和优势。

（二）关于权力运行的监督

权力监督是国家机关、社会组织和个人对权力主体、权力运行、权力目的等方面的监控、督促与纠偏，从这个意义上说，权力制约与权力监督同为控制权力运行的基本手段。但是，两者又有着根本性的区别。表现在：首先，主体不同。权力制约要求制约主体拥有与权力行使者对等的法律地位，而权力监督则是宪法和法律赋予一切社会成员、社会组织的普遍性权利。其次，内容不同。权力制约是一种权力非法行使时的纠偏，它侧重于以强力来抗衡权力;权力监督则是对权力行使的质疑，更强调权力主体的自律。再次，范围不同。权力制约侧重于权力运作本身是否合法、合理，而权力监督除此之外，还包括诸如工作态度与工作方法的监督问题。对国家机关的抽象行为（如法规制定、命令发布）也可纳入监督的范围，但相对来说，权力制约只能围绕具体的权力行使行為进行。最后，关系不同。一般来说，权力制约往往是双向的，即相互之间彼此制约，但是，权力监督一般是单向的，互相监督的情形较少。从我国现实的法律制度看，对权力的监督主要可分为四大类：一是权力机关对行政机关、司法机关的监督。二是专门监督机关的监督，如检察机关、监察机关的监督。其中人民检察院作为国家法律监督机关，担负着保证国家法律统一和正确实施的重要职责。三是权力主体内部的监督，例如最高人民法院对地方各级人民法院的监督、上级人民法院对下级人民法院的监督。四是政党、社会（包括社会组织、社会舆论等）、人民群众对权力运行的监督。

强化权力监督是习近平总书记历来强调的工作重点，他明确提出“要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等多种形式，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效”[6]119。这不仅表明监督的形式需要多样，既有“自上而下的组织监督”，也有“自下而上的民主监督”[3]67，以全方位调动社会各方面积极因素来监督权力运作的情况;同时，各种监督途径要相互配合，形成合力，增强实效，使一切违法失职、贪污腐败行为都无所遁形。不仅如此，习近平总书记还就监督的内容进行了专门论述，例如在对执法、司法的监督层面，习近平总书记指出：执法、司法机关“要增强主动公开、主动接受监督的意识，完善机制、创新方式、畅通渠道，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。对公众关注的案件，要提高透明度，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身”[8]72-73。不仅如此，在监督的重点上，领导干部是关键，而“一把手”则尤为重要。为此，“要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督，加强行政监督、审计监督、巡视监督”[1]134。能将“一把手”约束住、监督好，也就在很大程度上为该单位树立了正气，确立了标杆。自然，要对国家机关行使权力的情况进行监督，还必须拥有基本的前提，那就是要有足够公开、透明的信息，使相关监督主体能据此对权力运行的状况进行评判，否则，监督就会因缺乏具体的信息而显得盲目、任意。为此，需要加强权力过程的公开、透明，“让权力在阳光下运行”。[3]67针对行政公开的问题，习近平总书记特别提到，“要强化公开，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。”[1]134总之，相对于权力制约而言，权力监督主体多元，形式多样，从日常工作到重大决策都能纳入监督的视野，更有利于督促相关国家机关依法行使权力，谋求人民福祉。

三、习近平法治思想中实现权力运行制约和监督的路径

（一）以法律规范权力

权自法出，权依法行，“法定职责必须为，法无授权不可为”[6]120。这是法治社会权力正当性与合法性的根本前提。在权力制约和监督的路径上，通过科学、完备的法律规定来设定权力的类型、范围、边界、标准、程序，是权力控制最为基础也是最为优先的内容。在这方面，习近平总书记有诸多重要论述：首先，要维护宪法作为根本大法的权威，确保宪法上权力分工原则的完整实现。习近平总书记指出：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严，违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”[2]140众所周知，宪法的核心内容主要就是两个方面，即保障个人权利和控制国家权力，并且对权力进行分工与制约、监督，这恰是宪法这类规范性法律文件的设计初衷。所有国家权力既需要在宪法中得以规定，以此取得合宪性依据，又必须符合宪法原则和宪法精神，在宪法和法律的轨道上运行权力。其次，在法律上加强和落实权力运作的基本要求，杜绝一切法律上的权力真空和权力漏洞。宪法只是规定了权力分工和运行的基本原则，国家权力的正确运作，还有赖于法律特别是各种组织法对权力运行的目的、原则、范围、程序及权力主体之间的相互关系作出更为细致、具体的规定。以行政执法为例，这是国家权力中与人民群众关系最为经常、最为密切的权力运作方式，对此必须细化法律要求，明确法律标准，充实法律机制。习近平总书记指出：“执法是行政机关履行政府职能的重要方式。针对当前依然存在的执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题，必须加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制……各地区各部门要完善权责清单制度，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，强化对行政权力的制约和监督，做到依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”[11]由此我们可以发现法律在权力运行方面所具有的重要作用：一是通过法律建立新的依法行政体制，深化综合执法改革;二是明确执法标准，以严格、规范、公正、文明作为执法合法性、合理性的基本尺度;三是将法律授予的权力通过权责清单而予以公开，达到依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力的目的。再次，加强程序控制，防止国家机关及其工作人员在行使权力时的恣意和专断。“结果主义”的评价标准至今仍在国家权力行使的过程中留有余响。然而，现代法治国家所追求的不仅是实体结果正确，同时也要求程序上正当、合理，所谓“正义必须是看得见的”就说明了法律程序的重要性和必要性。与我们所言及的制约与监督有关，它也同样需要程序的完备与正当。在国家机关如何具体行使权力方面，习近平总书记一再强调程序的重要性。例如，在宪法和法律实施的监督方面，要求“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为”[2]140。

（二）以权力制约权力

如前所述，与权力监督不同，权力制约更多地指的是在对等的国家权力机关之间，实行一种权力对其他权力在行使上的控制、约束和阻止。我国并不实行三权分立的政治体制，尤其是权力机关作为最高国家权力机关（1），拥有对其他国家机关的上对下的单向监督权。但是，权力制约机制在其他国家机关之间却是实实在在的存在，如何发挥其重要作用，对于保障权力的合法、合理运行，有着极为重要的功能和价值。

在我国，行政诉讼是成型化的权力制约制度，《行政诉讼法》自1989年4月4日颁布、1990年10月1日施行，虽曾有修改，但一直沿用至今。根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼，以期通过审判权全方位的介入，来督促行政机关依法行使权力，规范政府行为。为了防止行政诉讼中法院受到不当干扰，习近平总书记专门指出：“随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现，跨行政区域乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现‘主客场’现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。”为此，要“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”[8]79-80。目前，我国最高人民法院在巡回法庭建设以及跨行政区划的法院建设方面已有了相当的成绩，有力地保障了行政诉讼制度在全国的推行。除了行政诉讼制度之外，司法机关之间的相互制约也是宪法和法律规定的原则。例如我国《宪法》第127条第2款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”第140条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”加强司法机关之间的相互制约，是习近平总书记一直关心的问题。他强调，“推进公正司法，要以优化司法职权配置为重点，健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排。”[6]121权力只有受到制约，才能真正以符合人民利益、符合法律规定的方式来运作。并且，权力制约的根本要义即在于对非法运行权力的行为予以阻止与约束，这是将权力控制落到实处必要而基本的制度举措。

（三）以权利监督权力

在权利与权力的关系上，学界曾有“以权利制约权力”的提法，但是，权利仅为引发权力制约的诱因，而并非权利本身对权力的裁判，因而两者之间难以存在制约关系。[12]社会主义国家是人民当家作主的国家，公民自然拥有权利来监督国家权力是否合法、合理地运作。我国《宪法》第41条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”批评建议权、申诉控告检举权都是宪法赋予人民的神圣权利，公民可以据此履行法律监督权，防止国家权力的滥用。习近平总书记指出：“我们要坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实现民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督。”[6]290而要落实人民作为国家主人的地位，除了《宪法》第41条提到的上述政治权利外，还要积极拓宽公民权利的范围，使人民在拥有更多权能下更好地监督国家机关及其工作人员。习近平总书记在党的十九大报告中再次强调，要“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督;维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。巩固基层政权，完善基本民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。各级领导干部要增强民主意识，发扬民主作风，接受人民监督，当好人民公仆”[3]37。在公民行使监督权时，知情权往往成为监督权的前提，因为如果公民对国家机关及其工作人员是否依法履行职责的情况无从知悉，那就无法真正行使好监督权。所以，权力运行的公开是公民行使监督国家权力运作这一权利的前提和基础。为此，习近平总书记强调，“要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”[6]298总之，只有将权力的运作置于人民的直接监控之下，才能保证权力为民所有、为民所用。

四、结语

权力本质的人民性、权力作用的两面性以及目前在权力行使中还存在的各种乱象，都需要建立起一套严密控制权力运行的法治机制。习近平法治思想中蕴涵的权力观主要包括权力分工、权力制约和权力监督三种主要形式，注重全方位地对国家权力的合法性、合理性加以规范，以阻止、约束、控制权力的非法运作和不当行使。在具体的路径上，要进一步完善法律规范和法律机制，保证宪法和法律规定的控权原则落实到位，促成权力良性运行机制的形成;完善权力制约權力的制度建设，使得任何一种权力的非法运行都能受到来自相关国家机关的有效约束和阻止;拓展公民政治权利范围，加大对国家权力运行的监控力度。

注释：

（1）如我国《宪法》第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”

参考文献：

[1]中共中央文献研究室，编.习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

[2]习近平谈治国理政（第一卷）[M].北京：外文出版社，2018.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[4][美]加里·沃塞曼.美国政治基础[M].陆震纶，等，译.北京：中国社会科学出版社，1994：7.

[5]中共中央文献研究室，编.习近平关于全面建成小康社会论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016.

[6]习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[7][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：154.

[8]中共中央文献研究室，编.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

[9]习近平.论坚持全面依法治国[M].北京：中央文献出版社，2020：150.