城市轨道交通高质量发展评价的对比研究与探讨

◆蒋国皎 李敏珩/ 文

一、引言

伴随着我国城镇化迅猛发展、城市人口激增、城市规模不断扩大，交通拥堵、环境污染等一系列社会新问题陆续出现。国内外实践经验表明，轨道交通作为城市大型公共交通工具，相比其他公共交通系统具有运量大、能耗低、更安全准时等特点。国务院在2012年发布的《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发[2012]64号）中明确提出，从有条件的特大城市、大城市科学有序推进轨道交通系统建设。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也指出，实行城市公共交通优先发展，加快城市轨道交通、快速公交发展，鼓励绿色出行。

“十三五”以来，我国城市轨道交通呈爆发式增长。根据中国城市轨道交通协会统计[1]，截至2020年底，中国大陆地区累计在45个城市开通城市轨道交通运营线路244条，运营线路总长度达7969.7公里（图1）。

图1 2013～2020年我国城市轨交运营线路总长度

《中国交通的可持续发展》白皮书指出，“发展公共交通是现代城市发展的方向，是加强城市交通治理、提升城市居民生活品质的有效措施”。轨道交通作为城市公共服务的重要基础设施，承载着一个城市的文明、文化、风尚和素养，承担着展现城市风貌、树立城市形象的重要功能。其作为市民出行的重要选择，也承担了丰富市民生活感知、拓展市民生活半径、美化市民生活空间的重要使命。随着生活水平的日益提高，人们对轨道交通出行的要求已不再满足于空间位移目的，开始对服务质量提出了更全面、更高层次的要求，日益关注轨道交通服务的整体质量，包括安全性、快捷性、舒适性、美观性等。

在城市轨道交通基础设施建设和发展的高速增长期，如何在提升轨道交通客运能力的同时，保证服务质量、保持质量效益同步提升是高质量发展阶段的重点。如何系统评价和改进轨道交通服务质量就显得格外重要。

目前，各级政府相关部门或国内外行业组织已构建了一些针对城市轨道交通运营管理或服务质量评价的指标体系（表1），主要从企业内部运营视角，关注经济效益，以考量符合性质量为主，较少从乘客感知和体验出发，关注外部相关方出行生活全链条的服务需求；较少从城市发展角度考虑，关注社会效益。从评价维度、对象和作用范围看，尚未形成统一的评价标准。

表 1 主要城市轨交运营评价指标体系

因此，有必要综合考量轨道交通与人、与城市的交互作用，在吸收国际和国内现有评价指标基础上，创新构建体现城市发展、关注乘客体验、强调经营可持续的城市轨道交通综合服务质量评价方法，推动城市轨道交通更高质量发展。

二、国外主要城市轨道交通发展及启示

自1863年第一条线路在英国伦敦建成并投入运营以来，世界城市轨道交通发展至今已超过150年的历史。从发达国家的实践可以看出，全方位满足乘客多元化服务需求、支撑可持续交通和可持续城市成为全球城市轨道交通发展的共同追求。

1.东京城市轨道交通系统——站城一体化的积极践行者

东京一直是日本最大的城市，2020年总人口约为3739.31万人[2]，占地面积 8231 平方公里，人口密度为每平方公里 4750 人[3]，是世界上人口密度最高的地区之一。东京也是亚洲最早拥有地铁的城市，自1927年运营第一条地铁线路以来，已发展成为轨道交通制式最多的城市。

随着城市生活的品质提升以及社会活跃化，以车站为中心的紧凑城市成为当今日本及欧洲等发达国家解决“低碳”“老龄社会”等代表性社会新问题的最佳方式之一。以东京为代表的日本特大城市圈，通过公共交通与土地的一体开发（TOD模式），增强轨交对教育、会展、人文、消费、生活服务等城市功能的支撑，提升轨交综合收益，促进轨道交通可持续发展。

东京地下铁在其2019～2021财年的中期经营规划中，提出围绕“提供安心服务”、“实现可持续增长”和“携手增强东京的吸引力和活力”三个核心关键词，持续提高企业价值的计划[4]。

一是“提供安心服务”，指基于“安心=安全+服务”的理念，通过卓越的技术能力和创新思维，提供安全、舒适、世界一流的交通服务，包括推进自然灾害对策、车站站台的安全改进、新列车的引进、有助于安全与稳定的措施、改善运输服务、安装无障碍设施以及便利性和舒适性改进等八项主要任务。

二是在“实现可持续增长”方面，除了应对日本社会结构变化带来的乘客多样化需求改进、相关经营业务扩展、海外业务发展、新业务的创建和推广外，更是强调随着人工智能、大数据和物联网等数字技术的飞速发展，与企业和研究机构合作，根据“技术发展愿景”推进新技术的开发和引进，以提高可持续业务价值，包括使用机器人和聊天机器人等改进客户服务、使用RPA（机器人过程自动化）等数字技术减少工作、优化流程，以及利用公司部门间数据将隐性知识规范化，提高生产率。

三是“携手增强东京的吸引力和活力”，包括与沿线地区协作创造活力、城市规划项目合作、推进开放创新以及实现新移动服务的举措。东京地铁为协调各种移动方式和服务，推出“my！东京MaaS”计划，旨在实现MaaS（出行即服务，Mobility as a Service）。该计划强调“个性化”、“实时”和“寻求进一步的协调和整合”，倡议提供可靠性和舒适性，支持每个人的交通、商业和生活方式需求，作为现在和未来新生活方式的一部分。

基于可持续发展目标，东京地铁确定了各种优先事项（图2），在“创造安心与可持续社会”的理念下，努力推动五个主题领域中的每项举措，以促进建立一个稳定的、符合集团“让东京保持活力”的不变愿景。

图2 东京地铁可持续发展的优先事项[4]

图 3 上海地铁关键指标国际排名情况（数据来源：CoMET）

2.巴黎城市轨道交通系统——关注乘客满意度

巴黎是法国最大城市，也是法国的政治、经济、文化和商业中心，2020年人口约为1100万[2]，占地面积2844平方公里，人口密度3878人/平方公里[3]。自1900年第一条地铁开通以来，巴黎地铁迄今拥有220公里的线路总长和303个车站；平均每550米就有一个车站，共14条主线和2条支线，其中2条自动线路[5]。巴黎地铁运行间隔在高峰期仅85秒，高频率的发车、换乘的便捷性，极大增加了居民对巴黎地铁的使用率，每年约有15.2亿人次乘坐地铁[5]，日均客流量约420万人次。

法兰西岛运输联合会IDFM（Île-de-France Mobilités）在对其下的网络运营商——包括巴黎大众运输公司（RATP）、法国国家铁路公司（SNCF）、法兰西岛运输专业组织（Optile）等——的服务质量指标考核中非常关注乘客满意度，在其与RATP（注：巴黎地铁现由RATP负责营运，该公司同时营运市域快线）签署的2021～2024年服务协议中，设立了每年最高可达1亿欧元的奖金和惩罚制度。其中的25%，即2500万欧元，将根据满意度调查所关注的服务质量进行分配，包括对准时、清洁程度、涂鸦等损坏情况的看法，以及施工或维护期间对乘客出行的管理。此外，新合同中有超过75%的目标值较过去有所提升，包括列车上的动态乘客信息、车站和列车的清洁度以及与乘客互动的质量，并对向乘客发布信息的时间和方法提出了更严苛和精确的要求。其中，向乘客提供服务的规律性和准时性至关重要，如果线路频繁延误或长时间中断，RATP必须对乘客进行补偿。在对巴黎地铁网络服务质量评价中，有两个重要衡量指标：一是高峰时段的可用性——该指标显示高峰时段实际乘坐地铁数量占比，自2009年起就开始使用；二是地铁等待时间，包括高峰时段等待时间少于3分钟、非高峰时段等待时间少于6分钟和晚上等待时间少于10分钟的旅客占比[6]。

3.伦敦城市轨道交通系统——应对人口老龄化和城市化挑战

伦敦是欧洲第一大城市和最大经济中心，2020年人口数量达1112万，面积1738平方公里，人口密度为6399人/平方公里[3]。伦敦也是世界上第一个修建地铁的城市，从1863年1月10日正式开通世界第一条地铁至今，已建成11条线路、270个车站、427.3公里运营线路，日均客流量多达500万人次[7]。

2017年，时任伦敦市长的Sadiq Khan为应对日益凸显的人口老龄化和城市化挑战，提出了《2017年伦敦交通发展战略》，要在2041年实现步行、自行车和公共交通出行比例达到80%的目标，确定了健康街道、健康市民，提升公共交通体验，构建新的居住和就业场所三大城市交通发展战略，凸显了对绿色、集约、可持续的交通发展的战略诉求。其中，提升公共交通体验是三大战略之一，提出要通过提升地铁Wi-Fi覆盖，保持公共交通的优惠票价，提高公共交通的可及性、包容性以及服务水平，增加公共交通吸引力以替代汽车等多种举措。通过提升网络可靠性、信息提供以及综合交通系统整合等，使乘客享受更安全可靠、便捷、舒适、人性化、无压力的出行服务。伦敦交通局构建了一个乘客需求模型[8]（表 2），认为这些要素有助于提升乘客整体出行体验及其满意度。

表 2 伦敦交通局乘客需求模型

以上国际大都市轨道交通发展情况对开展轨交高质量发展评价主要有两方面的启示：首先，从轨交服务发展趋势看，国际大都市愈发关注城市化、人口激增等带来的社会新问题；强调社会责任，关注绿色低碳、可持续交通与城市；关注科技发展对轨交的推动作用。其次，从服务评价指标看，安全、可靠、准时等构成综合绩效主要评价维度；关注出行服务便利性和舒适性；积极响应市民多样化的生活方式和工作方式。

三、上海轨道交通的发展实践

上海是长三角城市群的核心城市，也是我国人口最多、经济最发达的城市之一。自1993年第一条轨道交通线路开通以来，上海地铁仅用二十多年时间就走完了发达国家地铁百年历程，实现了从无到有、从少到多、从多线到超大规模网络的历史性跨越，发展速度和质量迅速超越伦敦、纽约等国外地铁先发城市，引领了现代地铁发展，网络运营绩效世界领先。截至2020年底，上海地铁网络规模772公里，全球第一；日均客流约1100万人次，日均进站量全球第一；公交分担率超过67%，国内第一。上海地铁网络已成为全球运营里程最长、设施设备最多、路网密度最大、客流人次最高、管理最复杂的地铁系统之一（图3）。

上海地铁的发展始终伴随着城市发展和都市生活需求的变化，其服务价值创造模式亦从“服务乘客出行”逐渐升级为“服务市民生活”，主要可分为三个重要阶段。

第一阶段（2010年前）：世博会以前，上海地铁以“建网扩能、满足出行”为特征，抓住城市交通拥堵的主要矛盾，把加快地铁“从无到有、从少到多”作为质量发展的核心，形成了“贯通重要枢纽、覆盖中心城区、连接市郊新城、国内规模第一”、共计425公里的上海地铁基本网络架构，承担了世博会7000万大客流中60%重任，公交分担率达到32%，缓解了城市交通拥堵，基本满足了市民日常出行需求，促进了产业经济发展（图4）。

第二阶段（2011～2015年）：围绕“四个中心”建设，上海地铁抓住运营从单线向网络化转变和服务“从有到优”的主要矛盾，提出“管建并举、管理为重、安全运营为本”发展方针，制定实施“从重工程建设向重运营服务、从单一线路向网络管理”方向发展的质量战略，在地铁规划设计、建设施工、网络运营、延伸服务的全价值链推进“人性化服务、精细化管理、标准化建设”，网络规模达到617公里，跃居世界第一，客流规模达到世界第二，公交分担率攀升至46%，乘客满意度连年位居公共交通领域第一。

第三阶段（2015年后）：贯彻高质量发展新要求，围绕上海“五个中心”建设任务，面对市民更趋多元化、高品质的需求变化，运用数字技术赋能安全地铁、人文地铁、绿色地铁、科技地铁、智慧地铁建设，构建集出行、居住、工作、消费、娱乐为一体的都市地铁生态圈，为社会提供“高质量”出行服务和“高品质”生活服务。为不断推进组织质量提升、提高核心竞争力，上海地铁基于“通向都市新生活”的使命，借鉴国内外轨交发展经验和趋势，构建了一套评价体系，以期指导评价高质量发展、链接高品质生活的实践及成效（图5）。

图 4 上海地铁已建成全球最大路网规模

图 5 轨道交通综合服务质量评价框架

四、小结与讨论

我国《交通强国建设纲要》指出，要“坚持以人民为中心的发展思想……推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变，由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系”。轨道交通及枢纽作为重要的城市公共交通设施和城市功能锚点，已逐步迈向“从建设运营的高速发展向高质量发展转型、从单一运输功能向综合服务功能转型、从运营地铁向经营地铁转型”的发展阶段。因此，城市轨交高质量发展评价要更加关注轨交与人、轨交与城市的交互关系，通过理解、评价可持续的城市交通，促进安全可靠、便捷包容、健康宜居的可持续城市发展。

比较国外主要大城市轨交发展情况，并结合上海地铁的发展实践，在构建轨交高质量发展评价体系过程中要关注以下几点。

一是以人为本，多种渠道挖掘市民需求。轨道交通作为一种供社会全体成员共享共用的公共基础设施，需要充分倾听顾客之声，对公众日趋多元化、多层次且动态变化的需求特征进行分析。移动互联网的普及给服务带来巨大变革，如何提升轨交智慧化场景下的服务体验值得关注。轨交乘客的数字消费者特征愈发凸显，包括互动与分享性、消费场景化等，市民对轨交服务质量的感知比过去更注重互动性、信息及时性和充分触达，以及综合服务响应性等。了解公众需求的方式也应与时俱进。除了抽样访谈、问卷调查、乘客投诉建议等传统方式，轨道交通企业应积极利用大数据等新技术手段，从包括社交媒体在内的多渠道挖掘乘客需求，并健全乘客沟通机制。

二是服务城市，增强轨道交通发展韧性。受疫情影响，全球大多数城市轨道交通在2020年的运营情况不容乐观，城市轨交的恢复期也被拉长，但轨道交通仍然是保障城市流动性的关键，是城市交通公平以及绿色、可持续经济复苏和成功的催化剂。因此，面对运营收支缺口逐步增大、维护成本不断增长、客流效益随网络延伸边际递减的挑战，以及人民群众对公共交通功能完备和服务品质要求的不断提升，追求质量效益最大化成为关键。韧性的轨道交通首先应该是安全韧性，然后是活力宜居和可持续。从长远来看，需要积极推动和规范轨交出行，加强应急预案管理，提高应急响应能力。

三是数字赋能，践行“出行即服务”理念。目前，我国公共交通服务对于市民出行全过程的关注还不够。当以通勤为主的简单出行链需要与其他出行目的进行衔接时，由于信息通达性等方面的不足，不能获取诸如等候时间、到站及发车时刻、站间运行时间、换乘距离等相关信息，使得出行者对公共交通的依赖性降低。轨道交通作为交通一体化出行中的重要角色，基于出行即服务（MaaS）理念，需要加强改善全过程出行链服务，关注系统化、网络化、智能化及精细化的发展要求，做好与其他交通方式之间的衔接，提升空间、时间、信息等方面的通达性，响应市民出行方式和生活方式需求的变化，丰富乘客出行体验、提升乘客服务感知质量。