京津冀大气环境协同治理的困境与对策

薄文广 刘佳丽 梁师誉

摘要：京津冀区域大气污染协同治理实施多年以来，其防控体系日益完善、防控范围日益扩大、防控手段日益严格，但仍然面临着大气污染原因复杂且管控范围渐趋扩大、政策工具单一化且防控手段较强制、忽视政策效果评估且社会经济分析研究较稀少、区际合作缺乏制度保障且区际利益协调较滞后等困境。在未来“双碳”目标约束背景下，完善京津冀大气环境协同治理应以科学明晰大气污染成因为前提，以精准搭配不同政策工具为手段，以强化经济和社会可行性评估为支撑，以相关考核和问责制度优化为抓手，以完善立法和执法协同为保障。

关键词：京津冀;大气污染;协同治理;困境

中图分类号：D630     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2021）05-0070-12

一、问题的提出

京津冀地区作为中国北方经济规模最大的经济体，同时也是我国能源消耗强度最大和大气污染最严重区域之一。特别是近些年来，华北地区日益严重的空气污染引起了全社会的密切关注。京津两市周边均被河北省所包围，因为大气具有广域性、跨域流动的特征，使得地理相邻地区的环境状况互相影响。因此，2015年4月出台的《京津冀协同发展规划纲要》把区域环境协同治理、交通基础设施互联互通及三地产业协同作为三大主要工作①。而实际上，大气污染②协同治理相关的政策性文件，最早出现于2010年由原环境保护部等九部委出台的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》。2015年新出台的《中华人民共和国环境保护法》明确规定，“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”[1]。2017年，原环境保护部发布《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，更是首次将京津周边涵盖河北、山西、山东、河南等“2+26”个城市作为京津冀大气污染传输通道，并提出对实施特别排放的限值要求。同年6月底，原环境保护部已核查出17.6万家位于京津冀及周边地区的散乱污企业，对无法升级改造达标排放的企业在9月底一律关闭[2]。

京津冀区域环境协同治理政策体系日益完善，防控范围日益扩大，防控程度日趋严格，但经过多年努力，京津冀地区依然是目前我国大气污染最为严重的区域。根据生态环境部发布的《2020年全国生态环境质量简况》，2020年京津冀及周边地区“2+26”个城市平均优良天数比例为63.5%[3]，仅比2015年京津冀区域13个城市平均达标天数比例的52.4%提升不到12%[4]。同时，伴随着京津冀区域环境联防联治范围日益扩大，手段日益严格，京津冀地区的经济发展却陷入了发展相对迟缓的困境，京津冀在全国经济总量中的比重呈现日益下降态势，京津冀经济总量占全国比例从2015年的10.07%下降到2020年的8.5%。

随着生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总体布局，特别是在中国宣布力争在2030年前达到碳排放峰值、努力争取2060年前实现碳中和的“双碳”目标承诺约束背景下，系统总结京津冀区域大气协同治理实施中的事实特征，深入分析其实施过程中遇到的主要困境，并就未来有效控制环境污染举措提供对策，这对促进京津冀区域、其他都市圈和城市群的环境污染防控、政策协同推进、顺利实现“双碳”目标，具有重要的借鉴和参考意義。

二、文献综述

针对京津冀大气环境治理的机制、困境、效果、路径选择等问题，国内学者进行了大量研究。李云燕等探讨了京津冀地区构建大气污染联防联控体系的必要性，并从工作机制、联动机制、协同机制三方面提出了京津冀地区的联防联控体系构建框架[5]。石晋昕等研究了京津冀大气污染防治过程中对话式、契约式、运动式和科层式等四种合作机制类型及其不同的适用情形[6]。胡一凡认为，京津冀大气污染协同治理当下仍存在主动参与意愿不足、合作缺乏稳定和协调等困境，并从关系网络、行动策略、治理结构三个层面解释了困境的成因[7]。魏娜等认为，京津冀大气污染的跨域协同治理部分是一种应急式的协同模式[8]。何伟等分析了京津冀地区大气污染联防联控机制发展历程，并就其实施效果进行了科学评估[9]。吴隽雅认为，应细化大气污染联防联治法律层面的制度设计，并对涉及防治主体的权力配置和监督予以规范[10]。赵新峰等则从价值层面、组织架构、实现机制和利益平衡四个方面，提出了实现京津冀区域政府间大气治理政策协调的对策[11]。通过对相关文献的梳理可以发现，学术界对京津冀大气环境协同治理议题进行了大量卓有成效的研究，不仅提出了一些具有较好解释力的理论模型和分析框架，而且对三地大气环境协同治理实践进行了很好地总结和提炼。在借鉴上述学者相关成果基础上，通过对京津冀区域大气污染协同治理的特征事实进行了深入梳理，并沿着问题明确—原因识别—政策制定—政策执行—制度保障—效果评估—动态调整的逻辑进行分析，以最优的成本收益比来解决京津冀大气环境协同治理问题。

三、京津冀区域大气污染协同治理的特征事实

（一）法律制度保障日益完善，但法律法规和部门地方间协同性较弱

为了有效应对京津冀区域大气污染，国家相关部委和地方政府主管部门密集出台了多个区域环境协同治理相关的政策文件、制度规定和法律法规。在中央层面，早在2008年，国家就出台《第29届奥运会北京空气质量保障措施》;2013年9月，国务院出台《中华人民共和国大气污染防治行动计划》，明确提出要建立京津冀区域大气污染防治协作机制;2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》，正式提出国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制。在地方政府层面，2014—2016年京津冀相继出台三地各自的《大气污染防治条例》，为区域大气污染协同治理提供制度保障;2015年3月，首次京津冀协同立法工作会议通过《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，三地之间的协同立法开始落地实施。

（三）忽视政策效果评估且社会经济分析研究较稀少

当前，处于末端的环境协同治理政策的评估及反馈在我国较少受到关注，因此也常常被忽视。而实际上，政策效果评估不但有助于对之前行为的后果进行科学和深入分析，从而找到有待改进的不完善薄弱点，以更好地实现全流程的科学、精准治理，而且对于影响范围和影响程度都较大的京津冀区域大气污染协同治理来说，政策效果评估更加重要。

（四）区际合作缺乏制度保障且区际利益协调较滞后

虽然地理临近，但京津冀地区有着迥异的发展水平以及产业结构，北京已经处于服务业为主的发展阶段，天津已经处于工业化后期，而河北重污染、高耗能为主的产业仍然占据着较大的比重。环境治理日益严格的背景下，发展水平较低且需要承担环境治理成本的河北省与发展水平较高且需要较少承担环境治理成本的北京之间的发展差距无疑会继续加大[24]。

无论从外部性逻辑还是从中国区域污染治理现实上看（同样的环境治理费用在京津投入上的边际效果要远低于在河北等环京津污染高发地区的边际治理效果），京津都应该给河北省适当的补贴，以激励河北的京津上游地区做好大气污染防治工作。但当前除了中央对地方的转移支付外，并没有因环境污染质量导致收益地区和受损地区之间的区际利益协调与补偿机制。

五、进一步完善京津冀区域大气协同治理的建议

“双碳”目标是对我国传统高能耗和高污染的粗放型发展模式的严峻挑战，特别是对于京津冀地区而言，更是如此。在大气跨域协同治理上，亟须更精准地平衡好产业发展与节能减排，以达到经济高质量发展和环境可持续发展的双赢。

（一）以科學明晰大气污染成因为前提

对于京津冀区域大气污染协同治理而言，首先必须要科学明晰京津冀及周边区域的大气污染源贡献率。当前京津冀蓝天保卫战已经进入攻坚阶段，应该把科学深入地研究大气污染形成机制作为协同治理的重中之重。建议借鉴欧洲检测和评估项目中心系统[25] [26]，建立和完善“国家大气污染防治攻关联合中心”，对大气污染成因、大气污染形成机制、大气跨界传输特点等重点和难点问题进行全国集中攻关。在目前大气污染源解析的基础上深入探究不同区域、不同行业、不同活动对大气污染源的贡献率，系统掌握京津冀重污染天气形成与控制的内在机理，为选取适宜的控制污染技术提供科学依据。

在科学明晰大气污染源贡献率后，更要注重大气污染防控从单一存量的末端治理向存量的末端治理和增量的源头治理彼此协同的转变。地方政府应从生态文明建设的高度出发，克服地方保护主义所带来的利益诱惑，坚持“谁污染、谁防控、谁审批、谁负责”的原则，加大对辖区内现有工厂及相关排放主体的生产环节污染物排放的控制，并对重要污染源开展全过程管理;相关企业特别是污染大户必须重视并承担起自身的社会责任，严格按照相关规定与标准进行节能减排，并加大环保技术的研发与投入使用，形成全社会协同治理的立体交互式网络治理格局。

（二）以精准搭配不同的政策工具为手段

应根据具体的不同情形协同搭配不同的政策工具，实施精细化管理，对不同区域、不同行业、不同污染源对症下药，探索专项治理方案，识别并实施成本更低的方案，提高环境治理效率。由单一型治理向复合型治理的多网络模式转变，逐渐实现京津冀大气污染防治的长效化与现代化。

此外，要加快构建生态环境技术服务体系。要规范技术服务市场，促进环保产业良性发展，包括信息平台的搭建、研发成果的标准化、对环保技术研发与设备制造企业的扶持等。构建生态环境技术服务体系，除了为各级政府以及环保部门治理方案的制定提供技术方面的支持外，也为企业提供更多污染物减排技术和设备的选择。

加快建立和健全区域间市场化固定源排污许可证和排污权交易制度，如，美国在“光化学烟雾”治理中引入企业买卖排放配额的交易计划，英国建立竞争机制促使企业主动控制排污行为、进行环保投资等。中国碳排放权交易市场现已建立并顺利运行，在充分吸取国外成功经验的基础上，京津冀区域应建立可以充分调动各主体参与的积极性且具有更好持续性的协同治理的市场化激励制度，如建立固定源排污许可证制度和排污权交易制度等，以形成大气污染协同治理的良性循环。

（三）以强化经济和社会可行性评估为支撑

京津冀区域大气环境会受到不同污染源以及气象和地理条件等多要素作用的联合影响。而实际上，不同类型的污染源，同一污染源中不同类型的污染者，甚至同一污染源和污染者在不同区域乃至不同时期内，污染物的减排成本都存在着较大的差异。因此，在科学研究京津冀区域大气污染形成和控制的机理与原因后，还需要寻求更低的经济社会成本来控制大气污染。

关于治理成本的承担应坚持“污染者支付和受益者支付”的原则。目前“污染者支付”应用最为广泛，但如果仅以此作为利益分配的原则会加剧发展的不均衡。考虑到各地治理成本的差异，更有效率的减排方式是由边际减排成本更低的地区承担更多的减排任务。但这样会产生一个问题，边际减排成本更低的地区往往经济欠发达，如果采取强硬的行政命令则会对这些地区的经济发展和社会稳定造成巨大影响。因此，需要引入“受益者支付”原则，超额减排的部分应该由多个受益主体共同承担。

此外建议加快构建和完善省市之间、省内之间的横向生态补偿机制以及大气污染赔偿和生态补偿评估的指标体系，制定生态赔偿的企业清单，对于生态项目、大气污染治理项目等要出台财政补助办法进行扶植，提高利益受损主体的积极性。从行政区划层面看，河北省经济相对落后，其以高污染为特征的产业结构，使得河北省节能减排压力大于京津，而其经济和社会承受能力又低于京津，因此，应鼓励北京和天津加大对河北省的转移支付力度，设立京津冀大气污染防治基金，由“领导小组”负责管理。基金主要来源于中央拨款和地方上缴，由“领导小组”根据治理任务和成本将资金分配到地方，分担地方政府在大气污染治理中的各项成本，以切实提高省市之间环境协同治理的积极性和自发性。

（四）以相关考核和问责制度优化为抓手

最大程度地消除环境污染的负外部性带来的损失，推动区域间环境治理等领域的更深层次和自发性协作，应当优化对地方官员在环境治理和绿色绩效考核方面的考核制度，建立与我国减排模式和发展规划相匹配的约束体系。根据各地实际发展水平的不同，科学合理地制定环境治理标准，并赋予适当的权重，明确环境责任与目标，建立中国特色的环境考核指标。

环境治理不力的问责制度需要进一步优化，即问责纵容污染企业的官员是非常必要的。首先，优化问责制度需要建立一个容错机制，要让地方官员敢于决策、敢于负责并从中汲取经验教训，充分调动和发挥地方政府应对重污染天气的主观能动性。其次，要进一步规范问责程序并在相关法律条例中进行明确规定。目前我国对于问责信息的公开基本只是对问责对象进行简单的通报，应遵循公开透明原则，及时、全面地公开问责事件的调查过程。

（五）以完善立法和执法协同为保障

当前京津冀区域环境联防联治相关协同立法已达10余部，但从具体的法律或条例条款来看，可操作性的方案或措施仍然不够完善。由于执法标准不统一，导致污染会从京津冀协同治理区域内的严格环境标准地区转移到低环境标准地区，使“个体获益、集体受损”的情况发生。因此，应通过协同立法化解各地治理标准的不协调，合理分配大气治理资源。一是从立法层面统一京津冀大气污染治理标准和处罚标准，同时要注意兼顾京津冀在经济、文化、生态环境等方面的差异，制定符合当地实际情况的具体规定;二是推动环境执法标准化，明确联合执法中的执法主体及其职责，提高执法环节的监管力度，既要避免执法机关的“不作为”，也要避免地方“乱作为”和“过度执法”，以維护合规企业的正当权益。

此外，在执法协同方面，也应建立健全联合执法机制，规范责任主体的日常治理行为。虽然京津冀及周边地区大气污染防治领导小组组织推动各行政区之间得以平等对话，但由于各地权力不均衡，地方政府不愿让渡权力，且缺乏专门的空气质量管理机构，深层次的协作难以达成。因此，完善联合执法机制十分重要。除在立法层面明确规定联合执法外，还要扎实推进《生态环境监测网络建设方案实施计划（2016—2020年）》，构建京津冀区域内空气质量监测及污染预警和实时信息的同步平台，确保数据的真实性和可靠性，实现统一监测、及时追踪，为大气污染防治政策的制定提供科学支撑;京津冀及周边地区大气污染防治领导小组需要制定污染清单分解、减排任务下达、监察和问责等治理框架。

注释：

①作为国家发展战略，无论是粤港澳大湾区发展还是长三角高质量一体化，环境可持续发展都是其重要组成部分。但环境可持续发展在京津冀协同发展中尤为重要，原因是京津冀区域环境恶化程度高于其他两个区域。

②我国的土壤污染和地下水污染问题可能比大气污染问题更为严峻，且解决周期更长，解决难度更大。本文主要以大气污染为例来说明区际跨域环境协同治理。

③2020年北京第三产业占比超过了83%，而河北省依然正处于工业化中后期，对于高耗能的环境治理面临的压力显然大于北京。

④中央政府在要求省级地方政府节能减排上，往往是按照前一年的增量而非按照改革开放后的污染物排放总量来进行。

⑤联合执法包括部门联合执法和跨域联合执法，即环保、交通等多部门在某一行政区内或跨行政区联合起来共同开展执法行动。交叉执法是指环境执法部门到其余行政区开展执法活动。

⑥给企业家一个稳定可预期的制度环境也是当前地方政府着力打造和提高营商环境的题中应有之义。

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