5G背景下的政府应急管理分析

宋衍涛 张乐乐

摘要：伴随着大数据、区块链、云计算、人工智能等新一代信息技术的出现与发展，人类社会数字化程度越来越高。政府治理处于大数据环境之中，5G技术作为新一代信息通信技术，对政府应急管理活动的影响不言而喻，5G技术为政府应急管理提供了技术层面的可能性，同时也带来了挑战。推进政府治理体系和治理能力现代化，要充分利用5G技术在应急管理中为政府部门提供的有效信息，加强新一代信息技术在政府应急管理活动中的嵌入。

关键词：5G技术;大数据;应急管理;政府治理

中图分类号：D63     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2021）05-0040-09

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视政府应急管理体系和能力建设。2020年10月10日，习近平总书记在中央党校中青年干部培训班开班式上的重要讲话中强调：“要努力成为所在工作领域的行家里手，不断提高应急处突的见识和胆识，对可能发生的各种风险挑战，要做到心中有数、分类施策、精准拆弹、有效掌控局势、化解危机。”这段讲话不仅仅对中青年干部提出了要求，也为政府治理尤其是应急管理提供了重要遵循，具有很强的针对性和指导性。

第五代移动通信技术，简称5G或5G技术，是最新一代蜂窝移动通信技术，是2G、3G和4G系统的扩展和发展。5G具备低价格、低能耗、安全可靠的特点，同时传输速率提高10到100倍，峰值传输速率达到10 Gbit/s，端到端时延达到ms级，连接设备器件密度增加10到100倍，交通流量密度提升1000倍，频谱效率提升5到10倍，能够在500 km/h的速度下使用户得到更佳体验[1]。5G产业作为新基建之“首”、新基建之“基”，是网络的基础和数字技术的核心内容，其发展对互联网的发展和经济的增长具有重要影响。近年来，随着通信技术的不断发展和互联网、智能手机的普及，我国政府对5G产业的发展越来越重视，到目前为止，为了引领5G产业发展，国务院等有关部门已下发多份文件。互联网商用只有短短的30多年时间，但其发展速度令人惊叹，4G普及距今还不到十年，5G 时代来临的速度更快[2]。5G技术应用的主要特点是信息和数据传输速度更快、更便捷，可以支持海量数据在更大范围内的应用。政府应急管理是在一个非常态的危急状况下，政府部门面对各种不利情形或高度不确定、不可预测等因素，在最短时间内采取最快且兼顾全局的决策和具体应急措施[3]的行为。5G通信技术的有效运用，能够为政府部门在突发公共事件应急管理中，如无人机远程监测、紧急救援、非法入侵监控等公共安全领域，提供更加快捷、精准的信息，并且在此基础上提高政府应急决策的速度和质量，从而更好地提高政府应急管理的效能。

一、高速、精准、安全的5G技术为政府应急管理提供新发展策略

作为新一轮科技革命的代表性技术之一，5G技术不仅在推动各领域的融合与发展方面有重要作用，在政府治理尤其是应急管理活动中同样具有重要作用。

2021年3月5日，李克强总理第十三届全国人民代表大会第四次会议上所作政府工作报告中提出，加大5G网络和千兆光网建设力度，丰富其应用场景，统筹新兴产业布局。这一目标为促进政府现代应急管理中的5G技术应用指出了发展方向，将5G技术充分应用到应急管理中去是进一步转变政府职能的有效举措，也能进一步提升政府的应急管理能力。这主要体现在以下两个方面。

（一）应急硬件系统优化置于应急环境之下的信息资源共享

在大数据环境下，政府各部门信息是简单直接地从上级政府发布到各大信息平台的海量信息中获取的，特别是面对突发的应急、危急公共安全事件，政府各部门不再是封闭、被动、消极地等待消息通知，而是与其他应急主体即时进行信息互通、交换与分享，大数据的价值就在于其具有流动性，数据只有流动起来才会产生价值。应急管理要在最短的时间内做出最快的决策，因此资源获取的速度尤为重要。而5G技术最明显的特征之一就是高速化，相比于上一代通信技术即4G速度约快10倍左右。在互联网时代，信息就是资源、财富和竞争力，政府各部门之间的信息迅速互通，避免了信息的碎片化问题。信息资源的迅速共享还体现在与社会上其他主体的资源互通与合作，例如深圳市坂田街道在数字化政府建设过程中，整合企业和高校的资源，采用“政府+社会”的模式，与华为公司、天安云谷等企业进行合作。在软件上，由华为公司牵头联合十余家高新技術企业参与数字政府的系统设计、优化工作，综合运用视频监控、传感器、射频识别（RFID） 等智能设备，实现各类数据的随需接入和主动获取，确保数据实时更新、准确全面。另外，依托地处粤港澳大湾区的中山大学、深圳大学等高校资源优势，建立智力高地和高端智库[4]。在信息互通的过程中，5G技术的关键技术之一是内容分发网络（CDN），在传统网络实施的基础上再添加一层新的中间层网络，也可以说是又一层智能虚拟网络。CDN这一层虚拟网络兼顾到了各个节点之间的通信状态和负荷压力，并且在这个基础上把相对应的信息传送到最近的服务器中，确定用户信息，缓解网络过载问题，在一定程度上缩短整个连接的响应时间。这样就能在应急管理中缩短各主体获取信息的时间，更快地掌握相关事件的发展情况，缩短治理的响应时间差，甚至是实现一定程度上的危机预警，从而制定出更加符合社会预期和人们利益的应急决策机制。

（二） 大数据应急整合能力改良置于应急环境之下的政府决策质量提升

大数据具有实时性的特点，可以促进政府及时决策响应，提高应急决策对象的反应能力[5]。而建立在5G基础上的大数据分析具有提高数据传播速度、减少数据的延迟时间差、降低成本等优势。一方面，通过实时的摄像数据把移动设备、传感器平台上收集的数据汇集到平台上，利用云计算手段对这些大数据进行各维度的量化分析并分类处理归纳，抓取重点或关键信息，将原本杂乱无序的信息转变为对决策者有用的决策依据。通过平台数据信息的快速共享，能够帮助决策者在面临突发事件时减少决策反应时间，这在一定程度上减少了信息处理的金钱成本和时间成本，提高了决策者的决策质量。另一方面，大数据的5G云计算对数据的处理，不仅仅是停留在数据表面的分类工作，而更重要的是分析数据之间可能存在的联系，从整体的角度进行分析，剖析数据背后的潜在关联性，进而建立一套完整的预测模型，对公共危机事件客观事态进行科学预测，由被动接受变为主动预测。5G技术中相比4G技术除了下行速度的倍数增加，更值得一提的是上行速度的增加，比如，大文件资料——视频的传输，在4G时代大文件传输仅限于某些网盘，基本无其他传输路径，而在云计算、大数据、“互联网+”的背景下，远程遥控就显得尤为重要。远程遥控下的远程传输主要是依赖高清音视频这类大文件数据的实时上传，而这样的上传速度在4G时代是得不到满足的。同样不仅仅是物联网革命，相对于其他突发的公共事件来说，线上实时大文件的传输也是非常重要的。让数据在流动的过程中经过的每一个关键点都以相对低廉的成本提供给参与者，在每一个点上都实现其个性化的价值，集中民智办大事，也能在一定程度上促进政府和基层、群众的合作，更顺利地推进政策实施，同时辅以决策科学性、民主性，从而提高政府应急决策的质量。

二、万物互联的5G应急技术对政府应急管理带来全新挑战

大数据时代尤其是5G通信技术的降临，为政府应急管理带来了新的机遇和前景，同时也不可避免地在各个方面带来全新的挑战。

（一） “大脑”应急创新冲击政府传统数据管理思维

大数据区别于传统数据，对传统政府数据管理理念与模式提出质疑和挑战[6]。政府部门必须及时转变固化思维模式，调整数据管理的标准以满足大数据管理要求。环境影响行为，而思维才能决定行动，政府首先要在数据管理领域树立大数据管理意识。大数据时代的发展是新时代的创新发展，如果政府缺乏大数据的数据管理意识，那么对大数据的应用将会落后于其发展进程。比如，在金融风险的防控中，如何评估商户和投资者的投资渠道、估计受损人群、需要什么样的应对措施等问题为大数据应用提供了绝佳的应用场景，也应该是大数据技术的用武之地。大数据意识的增强和5G技术的运用，可以有效防范金融风险，有序处置突出风险，减少投资人损失。

（二） 5G生态应急结构优化整合政府内部的应急信息壁垒

在韦伯的理想型层级官僚制之下，不论是横向部门设置还是纵向层级设置，组织中的每个成员的职责权限被明确划分，是一个固定且不被轻易修改的形式，这种体制对员工的专业化分工和职能权限过分强调，整个组织是一个层级节制的权力体系，要求下级对上级绝对服从。这种典型的行政组织体制，在政府管理机构中得到了广泛的推行，传统条块分割的组织体系很难使政府内部各部门的信息实现有效的流通和共享，数据资源的系统整合存在一定难度，无法实现各部门之间政务的无缝对接。各个部门获得和使用的信息仅限于本部门管理的事务，且由于各部门数据处理采取了不同的标准，形成了大量不一致的数据，也导致即使信息共享也很难达到应有的效果。在信息封闭的环境下，信息透明度低，信息资源的获取成为一种信息优势，导致政府内部各部门之间存在自利意识，各部门倾向于独自享用信息资源，信息的利用仅限于本部门，降低了信息资源的使用效益，从而在政府内部各单位之间形成一种信息壁垒。近些年来，5G技术的应用逐渐普及，为未来政府信息化、数字化的发展提供了技术支撑，要实现信息从下到上及从上到下双向传输，只有打破跨层级、跨部门、跨领域的信息流通壁垒，才能够在最大程度上利用大数据的价值，才能够使资源的开发利用真正落到实处。

（三）“广域连续覆盖”和“高容量热点”动摇政府应急信息发布权威性

政府信息的权威不仅关乎政府在社会公众中的形象与政府本身公信力， 还影响公众对政府政策的认可程度，同时更是关乎一个国家的稳定与发展[7]。政府公信力影响着政府采取政策措施的效果，也是政府合法性的重要体现。随着电子商务和信息网络的迅速发展以及自媒体的兴起，信息由原来的匮乏到现在的过剩，大量的数据随时随处都可以获取，我们获取信息的渠道也越来越多样化，政府不再是单一的信息发布主体，社会的各个领域都拥有庞大的数据源。一方面是自媒体行业的快速发展。自媒体行业与传统媒体不同，传统媒体的着重点在于媒体或者新闻本身，而自媒体运行的核心是写出爆文吸引读者眼球，进而增加粉丝数量和订阅量引来广告投放者。从商业的角度来看，自媒体有可能存在因一定的利益发布虚假信息或夸大信息的可能性，影响政府信息发布的权威性。另一方面，随着时代的发展和人民生活水平的提高，公众对于政府数据的需求越来越多样化。政府以传统的数据管理方法对数据的分析，不能够满足公众个性化的需求，加之政府信息公开化、透明化程度不高，政府和公众之间信息沟通交流渠道不畅，从而引发了公民大众对政府本身的信任危机，动摇政府信息发布权威性。

三、基于5G技术下政府应急管理发展路径

如何利用5G通信技术在应急突发公共事件中为政府部门提供更加有效的信息，并且在此基础上提高政府应急决策的质量或决策的速度，从而能够更好地提高政府应急治理的效能，应主要从思维意识、预警机制和数据湖建设三个方面展开。

（一）提升政府在应急管理中运用5G大数据的思维意识

各国政府高度重视大数据带来的挑战，以不同方式实施大数据管理，并且在各个层面规划实施大数据策略[8]。任何管理系统运行的最终效果，根本上取决于系统的顶层设计理念[9]。李克强总理在十三届全国人大三次会议上作的政府工作报告中指出，要加强“新基建”，其中把发展新一代信息通信网络，拓展5G技术应用放在了第一位，由此可见国家对于5G的重视程度。李克强总理还指出加大在“两新一建”项目上的预算，继续出台政策以全面推进“互联网+”经济发展，打造数字经济领域新优势，这对于新时代政府部门应用好5G技术起到了重要的指导作用。尤其是在民生领域，围绕改善和保障民生的主题，加强公共卫生体系建设，提高社会基本医疗服务水平，加强和创新社会治理，促进政府信息公开化等，5G应用均大有可为。5G给我们带来的不仅仅是速度的提升——高速的下行速度基本相當于SD卡的读取速度，还有其超可靠、超低延时的通信以及大规模的万物互联的物联网应用及人工智能，体现在远程系统、交通、物流等各个方面。如今的大数据时代，5G已经成为国家战略的重要组成部分，其对各个行业的涉及之广，对人民生活的影响之深，不可避免地使该技术成为实现产业升级，发展新经济的基础性平台。要在应对突发危机公共事件中发挥好5G的优势，首先要树立5G大数据应急思维意识，领导者要起带头作用，在处理具体应急事务时充分运用5G技术来履行好职责;积极组织相关的应急专业人士在政府部门内部举行大数据应急专业化的技能培训;在政府的事务中增加大数据应急的实践性活动。在实践中不断增强大数据应急思维，不断强化战略应急思维、底线应急思维、系统应急思维等，不断提升政府运用5G大数据的应急管理能力。

（二）完善政府职能部门预警预防机制

应急管理是一项长期化的工作，如果每次在出现突发公共事件的时候，政府部门都采取一种临时紧急措施，那么从长期来看是十分不利的，应急管理能力的提升关键是要建立一种常态化的管理机制，需要转变惯性思维，转变看问题的角度，把突发事件当作常态化的事件来处理。当今各种社会问题呈现出多元化和动态性的特点，应急管理工作也应当作日常工作来进行，平时工作中按照战时标准管理，并且利用5G技术对数据进行实时监测。完善风险评估建设是另一项重要的工作内容，风险评估是源头治理的重要内容之一，社会风险程度会随着人类社会的发展而上升[10]。对潜在风险的预估能力不足，就无法防范很多社会矛盾的爆发，所以对潜在风险的评估也十分关键。风险评估针对不同领域的不同风险制定相应的措施，对不同等级的风险进行不同等级的评估，为应急预案及预警机制提供决策依据。针对很多地方应急基础设施建设不足，比如水、电、天然气等基础设施跟不上城市化进程，公共安全体系相对薄弱等。要做好公共危机事件应急预案，应设计相应的突发公共事件模拟演习，利用5G支持下VR技术来塑造情景模拟场景，在操作端实现高清音视频随时对接，辅之以无人机，对有可能出现的情况进行预估，制定相应措施，在演习过程中强调各主体之间的协同合作，并做到应急物资随时可调用;但现实中还可能存在很多意料之外的情况，所以应尽可能多地在不同的环境条件下进行不同类型的演习，提高应急预案的实用性和适用性。2021年，天津市人民政府办公厅印发的《天津市新型基础设施建设三年行动方案（2021—2023年）》中提到，贯彻落实党中央、国务院关于加快推进新型基础设施建设重大决策部署，充分利用5G技术全面发展融合基础设施，构建多元智能应用生态，推进智慧应急管理建设。构建智能安全生产网络监控平台，实现安全生产全过程、全要素、全产业链的互联监控，提高安全感知、监测、预警能力、处置和评估能力。建设完善视频网络和自然灾害重点监测区域探测网络，建立覆盖蓟州区等生态林区综合监测预警体系，打造津南区和西青区防灾减灾能力改进。创造提供应急预测模型数据库、应急知识库和公共服务平台，提高多种灾害风险的早期发现和预警能力。

（三）建立政府大数据应急信息发布平台以及应急数据湖建设

应对社会上其他信息对政府权威信息发布的冲击，应在原有信息发布平台的基础上建立政府官方的权威性且被公众信任的数据平台及数据库，由各部门的单一独立平台向共享平台转变，促进政府信息公开透明。在保护国家秘密、商业秘密、个人信息基础上，以政府官方网站为依托，建设网上政府大数据信息平台，向社会公众免费提供非涉密数据。在公共服务场所建设数据查询服务基础设施，以提高数据可用性[11] （如图1所示）。基于系统平台的数据层能够实现特定用户数据独立存储，并且能够在平台上对应急部门进行实时反馈，从而将数据应用到急救、消防、公安等方面。

对大数据平台的管理应注重对数据质量的把控尤其是应急数据质量的检测，紧急情况下或应急状态下所需要的大量信息必须在很短的时间内得到处理。突发事件本身就具有突发性和即时性的特点，对数据质量的要求会更高，也需要政府更快地回应和决策，一旦数据真实性出现了偏差，那么针对突发事件的解决则有可能出现偏差，进而造成重大公共事件处置失误。应针对应急数据建立相应的质量管理制度，对数据库的数据进行规范化的处理，确定其达到具备共享到平台的标准，在数据库建设方面，可采用企业架构（EA），EA是一种先进的顶层设计的理论和工具，是对实现企业战略目标的核心业务、信息、应用和技术进行整体的、系统的描述，其本质是使一个组织的信息、流程和技术与该组织的战略相连接，即满足其战略需求[4]。同时在法律方面也应出台相应的法规来保障该体系的有效执行。

应急数据湖可以为某个领域提供自身的信息和实时数据采集，并具有一定的安全性，无数个应急数据湖奠定了应急大数据平台的基础。詹姆斯·迪克逊最先提出“数据湖泊”的概念，2011年单·伍兹发表《大数据需要一个新的大体系结构》之后开始得到广泛传播。“数据湖泊”被定义为从原始数据存储派生出来的数据存储体系结构，以原始格式存储大量原始数据，包括结构化和非结构化数据，直到数据被使用的时候再进行处理[12]。是把数据感知、储存和分析计算结合在一起的新的设施设备，也就是说，相对于传统的数据仓库，数据湖的概念能够在一定程度缓解海量数据在未被使用之前所耗费的数据加工、分析、处理的成本，即作为一项技术应用来解决非结构化数据的爆发式增长以及数据安全保障的问题，但目前并没有完全地应用于实践。中央企业华录集团旗下的北京易华录信息技术股份有限公司提出一个“城市数据湖”的生态体系概念，围绕湖存储+云计算展开，以湖为体，以云为用，将分散的数据信息转化为规模化集约化的有效信息，提升大数据的整体应用水平，同时也保障了数据安全，并为政府应急管理活动提供服务（如图2所示）。

四、5G新纪元的远景判断

5G通信技术将成为移动通信技术的革命性创新，它将满足人们对高质量生活的需求，实现无处不在的高速网络互联互通，是一种低能耗的、更安全的网络，5G也是6G万物互联大爆发的起点。随着新技术革命的不断深化与发展，政府在应急管理方面的智能化、数字化建设也成为一种必然趋势，因此政府必须高度重视5G技术在大数据应用中的功能。突发的公共事件对于政府来说就是时间紧、任务重的重大挑战，完善5G+应急治理不仅有助于推进当代政府数字化建设进程，更是在危机到来时国家作为人民坚强后盾维护人民群众生命健康和财产安全的重要保证。为保障政府5G+应急管理在突发公共危机事件中发挥更大的效用，我们要在坚持运用5G大数据意识、完善应急预警预防管理机制、健全政府大数据信息发布平台以及数据湖建设的同时转变传统的思维模式，更多地利用社会和市场的力量，通过各方积极协调配合，持续助力推进国家治理体系和治理能力现代化。

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