教育治理现代化的“中国特色”：应然性与实践路向

2021-12-16邵长兰

理论与现代化 2021年5期

邵长兰

摘要：教育治理现代化是中国教育发展的内在需求。新时代背景下，政治的、历史的、文化的、教育的中国特质基因的历史传承和嬗变，及其与现实需求融合而成的复杂文化生态，是教育治理现代化的生成场域和背景。五组问题论域和目标体系构成中国独特的教育治理现代化的时代命题。针对问题和目标设定，教育治理现代化的推进应遵循中国的实践路向，在治理理念现代化、治理工具现代化和现代教育文化生态建构等方面提出具体的推进措施。

关键词：中国特色教育治理;现代化;文化生态;位育

中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2021）05-0049-09

虽然西方国家教育治理相关理论发展较早，我国大量研究也从西方理论视角观察中国的教育治理，但我国的教育治理与西方有着本质的不同。教育治理现代化是内嵌于我国一系列制度安排中的，是国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分，是新时代教育高质量发展的内在要求。教育治理现代化的提出，是立足于中国教育发展实际，在综合国际、国内形势和教育发展走向的基础上所进行的准确判断和科学布局，具有鲜明的中国特色。所以，忽视中国元素而简单地运用西方治理理论来解释中国教育治理，会陷入西方治理理论的价值预设和话语体系而脱离中国实际。习近平总书记深刻指出：“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。”[1]因此，在借鉴西方治理理论合理部分的同时，必须立足中国实际，彰显教育治理现代化的中国特色，在国家治理能力和治理体系建设中探索提高中国教育现代化的治理能力水平。这就需要回答教育治理现代化提出的中国背景是什么、要解决什么问题、目标是什么、适合国情民性的教育治理现代化道路和办法是什么等主要问题。

一、教育治理现代化生成的中国本土场域和背景

“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的”[2]。中国国家治理的历史场景与生态环境，是由现代化、市场化、工业化、城市化、信息化和全球化的力量所共同塑造的[3]。教育治理现代化作为一个政治性决策内嵌于国家治理现代化战略布局中，换句话说，我国教育治理现代化的生成场域是中国特殊的政治、文化、教育传统的历史传承和嬗变，及其与当代政治、经济、社会发展现实需求融合而成的文化生态，同时铺展在国际化和中国化、传统和现代的交织、复杂、动态发展的关系大背景之下。这一生成场域和背景为教育治理现代化预设了中国特色的终极目标、价值观念和时代使命。

（一）中国特色教育治理现代化的历史逻辑：国家治理体系和治国理念的历史传承和当代嬗变

一方面，我国提出国家治理体系现代化，这一现代执政理念是意识形态、时代价值和中国优秀传统治国理念融合的结果。我国自古就有民族独特的治国思想和理念——“仁政”，对“民”的重视——民心和民生。如孔子的“仁者爱人”，孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”、荀子的“君者，舟也;庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟”等，这些经典的儒家思想奠定了中国历代君主治国的基本理念。现代治国体系建设继承了中华民族优秀传统治国理念，围绕民生，强调治理公共性及参与的多元性。而教育是社会工作的一部分，作为民生工程，教育的奋斗目标是办好人民满意的教育。这是教育治理现代化要达到的终极目标，是党治国理政以民为本理念的延伸和扩展。

另一方面，中国独特的治理传统和历史经验证明，西方社会治理理论不适合中国的国情，西方国家所讲的“治理”，强调的是去国家化，而我国在治理理念演变的逻辑中，强调“国家治理”，突出的是国家的领导作用，这一理念是总结各国国家与社会治理的经验和教训，以及清醒认识我国当前综合发展任务之后做出的顶层设计，是历史和现实的必然选择。“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[4] 我国教育治理体系内嵌于国家制度，因此，教育治理现代化的中国特色是在党的领导和中国特色社会主义理论指导下，深化教育体制机制改革，由政府、社会、学校和社会组织等开展科学、民主、依法和有效的教育治理。

（二）中国特色教育治理现代化的文化逻辑：以中国场域为核心的文化生态

作为与文化系统密切相关的教育领域，其治理现代化是在以中国场域为核心的文化生态中逐步生成的。中国传统的文化生态历经千百年的积淀和演化，已经形成了稳定而鲜明的中国场域。近代以来中国文化生态走向开放，进一步形成了以中国场域为核心的多样性文化生态，为教育治理现代化的生成提供了具有中国意蕴的特定生成环境。

1.教育治理现代化的中国场域是开放的

任何民族都有自己的文化生活模式，世界上任何国家都不可能是一元文化，而是一元与多元并存的文化生态模式，人类社会就是在文化交流交融交锋中不断向前的，文化生态不是断裂的，每一种新的文化形态的产生都只是在前代人留下来的资金、材料和科学技术的基础上前行的[5]。中国社会近代转型过程，也并不能简单概括为一个单向的直线式的历史过程，而始终是一个传统与近代、国际化与中国化之间复杂又漫长的互动过程。这一过程的实质，是中华民族不断调整传统与近代、国际化和中国化、国际化与近代化之间的关系，不断进行借鉴与融合、超越和创新的近代化探寻过程。中国社会近代转型过程同时伴随着思想文化和意识形态的近代转型。文化、思想和意识形态领域同样也是国际化和中国化、传统和近代交织互构的复杂文化生态。这一过程，我们走出了近代之前政治上的专制主义、经济上的小农主义、文化上的皇权主义、制度上的封建主义的文化生态，经历了自然经济结构、中央集权制度、以儒家文化为主体的社会文化结构逐步解体，中国传统文化生态结构被打破，近代中国陷入深层文化危機[6]。新中国成立70多年来，中华民族在党的领导下正在建构起一个经济发达、政治民主和文化多元的现代文化生态。

2.教育治理现代化文化生态的发展演进是以中国场域为核心的

文化生态的多样性不是对既有传统文化的根本否定，而是对既有文化传统的扬弃和丰富。近代以来，中国文化生态多元化发展始终是围绕着中国场域展开的，中国文化的根基不但没有被丢掉，反而更加坚实起来。文化生态的根基是民族精神、情感、道德、品质，它决定了教育治理现代化的根本理念，这种根本理念又集中反映在执政党治国理政的价值取向上。党的十八大以后，我国进入中国特色社会主义新时代。坚定文化自信和教育自信的统一，党和政府对这一统一内涵给出明确的界定：首先要用中华民族一切优秀文明成果育人;其次要用革命文化熏陶人;最后要用社会主义先进文化引导人。关键在于培育和践行社会主义核心价值观[7]。这也正是教育治理现代化的价值观所在，是国家治理现代化的“灵魂线”，也是教育治理现代化的“灵魂线”，反映着教育治理现代化的中国理念。

（三）中国特色教育治理现代化的实践逻辑：新时代中国教育实践的新要求

1.中国教育现代化进程始终体现着中国教育的实践理性，践行着中国教育的实践逻辑

近代以来，中国教育一直肩负着重大的历史使命：“教育救国”“教育富国”和“教育强国”。自改革开放以来，中国社会经过拨乱反正重新走上发展的正轨，邓小平提出教育要面向现代化，面向世界，面向未来，历史性地回归教育兴国的实践理性。20世纪90年代中期以来，人类社会发展进入全球化时代，教育在人类社会发展中的作用和地位都发生了深刻变化。党和政府也深刻认识到科教兴国战略的重要性与紧迫性，不断进行教育改革和调整，加速教育现代化发展的步伐。进入21世纪，我国提出教育强国目标，要建设一个更加开放、更加现代的教育体系。上述发展历程有一条清晰的主线，即现代化教育虽具有外生性，但其现代化发展一直应对着中国自己的教育问题和社会问题，其本土化改造从来没有停止过，这就是教育治理现代化的中国实践理性，更是教育治理现代化的中国实践逻辑。

2.教育治理现代化的提出，是新时代中国教育实践的新要求

中国社会发展进入现代化新阶段，教育治理也步入新时代。《中国教育现代化2035》提出，“到2035年，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国，为到21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定坚实基础。为实现这一新的历史目标，政府、学界等基本达成一致共识，就是要实现教育治理现代化，“形成全社会共同参与的教育治理新格局”。教育治理现代化建设已经在教育现代化建设大背景下被提上历史日程，被赋予重要的历史使命。

教育治理现代化是新时代中国教育实践的新要求，这不是对传统教育管理不足的修修补补，而是为实现中华民族从站起来、富起来到强起来的教育治理的根本性变革，应对着中国新时代教育现代化建设的本土需要，体现的是新时代教育治理的中国新意蕴。

二、中国问题论域：中国特色教育治理现代化目标体系的设定

我国教育治理现代化的目标体系架构是基于“教育发展的突出问题和薄弱环节”而设定的，教育治理现代化的问题论域和目标体系是一个事物的两个方面，呈现的是一个国际视野、本土行动的格局。其中国际视野是本土行动的场域，本土行动是国际视野的归宿。

中国特色教育治理现代化问题论域和目标体系集中体现在教育发展战略目标上。《中国教育现代化2035》关于教育治理现代化的重要论述，反映出五组问题论域和目标架构：“教育法治化——提高教育法治化水平”“政府管理服务水平——提升其能力和水平”“教育督导体制机制——健全教育督导体制机制”“学校自主管理能力——提高学校自主管理能力”和“社会参与教育治理建设——社会参与教育治理常态化”。这说明教育治理现代化要达到的目标主要有五个，即更高的教育法治化水平、更高的政府管理水平、健全的教育督导体制机制、更高的学校自主管理能力和全社会参与教育治理的常态化。目标设定基于“问题导向”，体现了新时代教育治理现代化的时代特征，而这些问题论域和目标设定恰恰是中国特色教育治理现代化的特殊内涵。

进一步讲，无论是教育法治化水平、政府管理服务水平、教育督导体制机制、学校自主管理水平和社会教育参与，这些问题都和整个国家法治化水平、政府管理服务水平、体制机制建设等交织在一起。因此，不仅要了解教育治理现代化的问题论域是什么，还要清楚这些问题论域与整体的国家、社会问题交织的情况，以及对教育治理现代化问题论域把控的能动性在什么地方，只有这样才能更好地把握教育治理现代化的中国境遇，为后续教育治理现代化的实际推进确定精准靶向。

五组问题论域和目标体系实则体现在三个不同层面：国家与政府层面、学校层面和社会层面。

（一）国家和政府层面

就国家和政府层面而言，主要涉及三点，即教育法治化问题、政府管理水平问题和教育督导体制机制健全问题。

1.教育法治化问题

一方面，教育法治化是国家法治化建设的重要组成部分，受到国家整体法治化水平的制约，教育法律法規体系的完备和执行是国家法治化在教育领域的具体体现和延伸。另一方面，法治教育作为教育的主要内容之一，可以起到法治人才培养和全民法治意识提升的作用，也是教育能够超前发展和发挥引领作用的关键所在，对教育法治化建设，乃至国家法治化建设至关重要。

2.政府管理水平问题

为了确保教育现代化目标任务的实现，《中国教育现代化2035》提出了三个保障措施，其一就是“加强党对教育工作的全面领导……建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制”。在这一领导体制之下，教育治理也同样存在权力之治和公共事务之治的协调问题，教育部门管理服务水平和政府管理服务水平问题具有同质性。加强党的领导是历史的正确选择，是基于国际外部压力、内部建设和改革需要的正确抉择。但由于教育的公共产品属性，教育治理归属于社会公共事业治理领域。这就使在教育治理领域如何处理好权力之治和公共事务之治成为关键，核心在于政府管理服务水平的提高，重点在于处理好政府、社会和学校的关系，以及划清责、权、利的问题。因此，政府管理服务水平的提高需要自上而下的推进，以及自下而上的监督。

3.教育督导体制机制健全问题

督导对于推动政府及其职能部门依法履职至关重要。党中央、国务院一直以来都高度重视教育督导工作，针对教育督导体制机制存在的问题不断进行改革和调整。目前，我国教育督导体制机制主要存在四个方面问题：一是在管理体制方面，主要是教育督导机构缺乏相对独立性，督导委员会各成员单位还没有充分发挥作用，地方各级教育督导机构设置不规范、管理不严格。二是在运行机制方面，主要是督导定位不够清晰，既当“裁判员”又当“运动员”的现象还普遍存在，督导工作重点不突出，督导方式方法仍比较落后。三是在结果运用方面，主要是督导报告缺乏权威性，督导意见常“束之高阁”;整改问责不力，没有真正形成震慑。四是在督学队伍方面，总体上人员严重不足，各级督学都面临专职少兼职多、年龄结构老化、专业水平不高、条件保障不够、吸引力不足等问题[8]。

2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，旨在推动教育督导新体系建设，解决现存机制体制不健全的问题。意见指出，“到2022年，基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制”[9]。

（二）学校层面

就学校层面而言，主要涉及其自主管理水平问题。学校自主管理水平直接受政府管理服务水平的制约，没有政府管理服务水平的大幅度提高，学校自主管理水平很难得到实质性的提升。当然，学校进行内部治理体系建设，要不断完善治理结构，逐渐全面提升教育的管理水平。但由于学校功能和角色定位的特性，没有外在政府管理服务水平的提高，学校自主管理水平很难突破传统管理的行为模式。

（三）社会层面

就社会层面而言，主要涉及社会参与治理问题。社会参与教育治理是教育治理现代化的应然特质，也是教育发展的时代要求。因为，教育属于公共事业，教育治理属于国家公共事务治理领域，新时代要求教育不仅仅是国家和个人的收益，更是国家和个人的共同责任。强调国家治理，是克服发展危机和寻求超大国家的改革支撑力的现实需要。因此，对于发展中的中国来说，中国现代化依然需要“政府主导型”的治理格局。换句话说，具有现实可行意义的治理目标，还不是“小政府大社会”，而是要构建一个问责的政府，一个权力和责任对称一致的政府。只有解决了政府、国家的权力配置和权力行使问题以后，讨论治理的“多元”“合作”“非正式”和“民间”等特点才有坚实的基础[10]。因此，在中国实现全社会参与教育治理的新格局是十分必要的，也是发展趋势，但还需要时间和空间去培育、建设和改革。当然就教育领域而言，在这方面的能动性可以体现在两个方面：一方面，形成教育知识共享的社会氛围，进行文化引领;另一方面，教育意识要从权力意识过渡到责任意识，进行意识疏导和引领。

为实现教育治理现代化的教育发展战略，起引导作用的是教育行动。教育行动遵循着法制、政府、学校和社会几个方面的目标约束，这几个方面都是从中国实际出发，贯彻中国教育发展理念，解决中国教育治理问题，提升中国教育治理现代化水平，这一过程是在中国问题论域中展开的。

三、中國的教育治理现代化实践路向

从教育实践逻辑看，治理的实现即为教育现代化的一个体现，教育治理目标——“共治”和“法治”的达成即为教育治理现代化的达成，“共治”和“法治”是教育治理现代化主要的推进路径。如前所述，教育治理现代化建设内嵌于我国的国家制度体系中，教育“共治”和“法治”建设以我国的国家治理现代化作为前提和条件，是国家治理现代化的重要组成部分。在其实践路向方面，首先要遵循中国特色的“位育”原则，包括教育治理总方向和总目标的“位育”原则，以及教育治理现代化制度设计的“位育”原则;其次要采取教育自身内部的一些具体推进措施。

（一）“位育”概念的内涵

“位育”是中国近代著名社会学家潘光旦提出的一个概念，是对 “adaption”译为“适应”这一译法的修正。在潘光旦看来，将“adaption”译为“适应”的译法，只强调了主体或个体对环境、对历史的被动顺应，忽视了其积极主动的一面。所以，他提出用“位育”代替“适应”这种译法。这一概念出自《中庸》“致中和，天地位焉，万物育焉”。位者，“安其所”;育者，“遂其生”。位育不仅体现了个体与社会的协调，也体现了静态与动态的协调。位，即静态的位置;育，即动态的发育。位育至少超越了以下几种对立：个人与社会的对立、动态与静态的对立、社会性与生物性的对立、传统与西方的对立[11]，这是我国早期社会学家在消解社会结构与个体行动二元对立中所做的本土化努力。

“位育”思想不仅体现了传统的中国意蕴，更体现了当代的中国意蕴。教育以及教育治理都是人的活动，教育治理现代化的“位育”之道就是要在国家现代化发展的大格局中，强调教育要优先发展、超前发展，给足教育能动性发挥的空间，发挥教育“育者，遂其生也”的能动性。

1.教育治理现代化总方向和总目标的“位育”原则

对我国教育治理现代化的总方向和总目标的把握，应遵循“位育”原则，就是在国家治理现代化发展趋势中把稳教育治理现代化的总方向和总目标。教育治理现代化内嵌于国家治理现代化战略，把握国家治理现代化发展趋势，才能使教育治理体系和能力结构与国家治理现代化要求相适应，才能把稳教育治理现代化的总方向和总目标。新时代，教育治理现代化的总方向是，在党的坚强领导下，形成教育治理新格局，服务于教育新样态，最终为实现第二个百年奋斗目标提供有力支撑。教育治理现代化总目标是通过教育治理的法治化和共治化达成教育善治，办成让人民满意的教育。只有方向正确、目标清晰，才能确保教育治理现代化建设向纵深推进。这些体现的正是教育治理现代化的“位育”之道：在国家治理体系中明确教育治理现代化的方向和目标。

2.教育治理现代化制度设计的“位育”原则

我国教育治理现代化的制度设计，是在“位育”原则下探索建构中国特色现代化教育治理体系。教育治理现代化是内嵌于国家治理现代化的一系列制度安排，国家治理现代化制度体系是实现教育现代化的重要保障。

一方面，对教育治理现代化价值体系的刚性规定是必要的，是中国特色教育治理现代化的“灵魂线”。如在《中国教育现代化2035》开篇就指出，推进教育现代化以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚定实施科教兴国战略、人才强国战略，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚定“四个自信”，在党的坚强领导下，全面贯彻党的教育方针，坚持马克思主义指导地位，坚持中国特色社会主义教育发展道路，坚持社会主义办学方向，立足基本国情，遵循教育规律，坚持改革创新，以凝聚人心、完善人格、开发人力、培育人才、造福人民。但以人民为中心的教育治理制度设计并不是冷冰冰的一系列刚性规则和规范，加入柔性成分也是必要的。如强调要更突出制度设计的指导性和导向性，更好发挥地方教育发展主体及学校的主体能动性和积极性，更好培育共治参与主体。

另一方面，在既定价值体系下，制度的有效才是硬道理。为了达到制度激励和制约作用最大化，制度设计要考虑到制度的效能，进行制度效能的预设和推演，这就要求制度设计要做到科学性和合理性的融合。从实际看，制度执行是最大的保障，这就要求制度执行的规范性、有效性和人本性的统合。此外，就是治理技术工具的考量。从现代性特征来讲，教育治理制度设计要突破传统教育管理技术和工具手段，采用协作或合作替代手段，如部门联席会议制度、不同层级政府之间的合作、政府—社会—学校的合作等。同时，要充分利用互联网、大数据和云计算等现代媒体技术，搭建合作平台和渠道。总之，要综合运用多种治理工具保证制度效能的最大化。

（二）教育治理现代化进程中教育自身的具体推进措施

1.现代教育治理理念的澄明与引领

如前所述，我国教育治理有着清晰、明确的价值体系硬核，这也正是教育治理现代化最有特色的中国意蕴，也是推进教育治理现代化的逻辑起点。在《中国教育现代化2035》中关于教育治理部分的表述包含了“法治”和“共治”的思想和理念，如“提高教育法治化水平……推动社会参与教育治理常态化”。就教育治理现代化的价值理念而言，共治与法治更是我国五大发展理念——创新、协调、绿色、开放、共享在具体的教育治理层面的延展和运用。必须澄明教育治理价值理念体系的框架——刚性硬核和柔性追求，前者引领教育治理现代化的方向，后者提供价值选择的多元性和工具性。

2.教育治理工具的现代化改进

如果说价值理念保证治理在方向上的正确，那么，治理工具可以保证治理现代化在纵深上的推进程度，所以教育治理工具的现代化改进也同样重要。

从宏观来看，治理体系即为治理工具[12]。就教育治理体系而言，它包括教育治理理论体系、制度、政策等。教育治理理论体系建设正在如火如荼地进行。研究者对教育治理现代化的内涵基本达成一致看法;教育治理体系和能力现代化建设成为研究的重点;对西方教育治理理论的介绍和中国的运用成果颇丰;教育治理制度建设也在推进中;政府教育治理政策相对于前两者略微观，更具体，晚于理论体系的建构和制度的顶层设计。

教育治理工具的选择必须具有政治正确性，此外还要兼顾效率和公平。据此，新时代，教育治理工具在“多元协调共治”逐步达成共识的背景下，积极培育社会力量，在传统教育治理工具之外，更多选择以培育合作能力和社会自组织能力为目标的现代治理工具，并充分利用“互联网+”时代的新媒体技术，给予传统教育治理工具更多的现代化改进和现代性赋予，以此来推动教育治理现代化向纵深发展。

3.现代教育文化生态建设

教育治理现代化服务于全民终身教育体系的建构，服务于学习型社会的建设，这样的社会是文化生态和谐的社会，其文化生态终极价值核心是公平正义。一般来讲，公平正义主要体现在政治正义、经济正义、社会正义、教育正義等层面[5]，而教育作为文化系统，在文化生态建构中有着举足轻重的作用，是教育在传承人类思想和文化，是教育在统摄作为经济基础与上层建筑中间变量的价值观与态度[13]。因此，教育需要和政治、经济、社会保持一定的张力，其功能发挥不仅体现，还要张扬其精神品性。推进教育治理现代化要从教育思想、教育体制、教育内容和教育方法等不同方面进行现代化改进，使之与新时代新文化生态相适应，培养全面发展的人，使人与自然和谐，与传统和谐，与社会和谐，与自我和谐。

四、结语

教育治理现代化的生成场域、问题论域和目标体系是中国教育治理现代化的认识逻辑和实践逻辑。我国教育治理现代化内嵌于中国社会现代化进程中。中国特殊的政治、文化、教育传统的历史传承与当代政治、经济、社会发展阶段和水平互相作用，并与逐渐演进的文化生态构成其独特的生成场域。这一生成场域和背景不仅为教育治理现代化进程提供了中国特色时空情境，也为教育治理现代化预设了终极目标、价值观念和时代使命。在终极目标、价值观念和时代使命的导向下，教育治理现代化的目标体系架构必须基于中国的教育问题论域。也只有如此，才能解决中国特色的时代命题的教育问题，为教育现代化的实现、为中国现代化的实现、为中国梦的实现提供强有力的基础和保障。

参考文献：

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[2]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话[EB/OL].https：//www.ccps.gov.cn/xxsxk/xldxgz/201908/t20190829_133857.shtml，2019-08-29.

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[8]深化体制机制改革力促教育督导“长牙齿”——国务院教育督导委员会办公室负责人就《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》答记者问[EB/OL].http：//edu.people.com.cn/n1/2020/0220/c1053-31596888.html，2020-02-20.

[9]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2020-02/19/content_5480977.htm，2020-02-19.

[10]陈明明.治理现代化的中国意蕴[J].人民论坛，2014，（10）.

[11]李全生.位育之道超越了什么[J].读书，1997，（11）.