政府引导下社会资本助力乡村振兴的法治路径研究

□郑雄英，赵 臻

（北京大成（福州）律师事务所 福建 福州 350002）

1 社会资本助力乡村振兴概述

近年来，党中央、国务院高度重视农村发展，部署各地政府及有关部门积极探索促进社会资本助力乡村振兴的有效途径和政策措施。党的十八大以来，我国始终坚持把解决“三农”问题作为工作重点，全面深化农村改革。党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2018 年《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出“撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴”。在上述大政策背景指引下，我国开展了农村集体产权制度改革，修订、出台了一系列法律法规和细化的政策文件，确立了农村土地三权分置制度，允许农村有关产权担保融资，鼓励闲置宅基地和闲置农房盘活利用以及解禁农村集体经营性建设用地入市，为激活农村的沉睡资本、吸引社会资本参与乡村振兴发挥了积极的作用。2020 年6月22 日，《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）》（下称《乡村振兴促进法草案》）发布征求意见，将近年关于乡村振兴的重大决策部署转化为法律规范，体现了政府在乡村振兴战略实施中对于农村产业发展的扶持、保障和推动作用。

社会资本下乡是将城镇工商业积聚的科技、人力、物力、财力等优势资源汇集到农村，通过城市反哺农村的方法解决农村的经济困境。社会资本下乡并不是新事物，早在20 世纪90 年代我国就开始适度开放社会资本下乡。近年，下乡资本规模不断增长，方式也越来越多样化，社会资本成为了乡村振兴的重要力量。社会资本充分结合农村优势人力、土地、自然环境等资源，使规模农业、电商、乡村旅游、康养等产业得到了发展。

乡村振兴战略是一项需要多方主体参与实施的庞大、系统性工程，政府在其中发挥着缓和企业与农民主体间矛盾及调动各方主体积极性以实现利益最大化的重要作用[1]。因此，就社会资本参与乡村建设的现实困境，提出法律建议，以解决资本下乡乱象，优化乡村营商环境，从而实现社会资本与农村、农民利益共赢。

2 社会资本助力乡村振兴的现实困境

2.1 相关法律法规和配套制度缺失

在实施乡村振兴战略背景下，我国加快了相关立法和修法的步伐，强化乡村振兴法治建设，为激活农村闲置资产、发展乡村产业等提供了法律依据。但是，目前相关法律法规和配套制度缺失，与实践对法律法规和配套制度的迫切需求之间仍存在较大矛盾。

2.1.1 农村产权流转交易缺乏操作细则

2014 年发布的《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》提出“发展农村产权流转交易市场、规范流转交易行为”的要求。截至目前，各地产权流转交易市场发展水平仍参差不齐，大部分产权流转交易仍以需方和农民个体或村委会签订简单的合同甚至口头约定的方式进行。产权流转交易过程缺乏规范的操作细则指导，使供方和需方的流转关系不稳定，容易引发违约风险和不必要的纠纷，在处置集体资产时还存在以权谋私导致集体资产流失等风险。

2.1.2 社会资本下乡发展产业的用地审批缺乏操作细则

在农村土地制度的构建与完善方面，《农村土地承包法》和《土地管理法》的修订将农村承包地三权分置制度入法，完善了宅基地制度，将集体经营性建设用地入市制度法制化。

农村土地制度的突破与完善，对于激活农村闲置土地资源，解决资本下乡发展产业的用地问题起到了十分重要的作用。但是相关配套法规和制度缺失，给资本下乡带来了一定难度。如对于集体经营性建设用地入市，现行法律只是对可入市的集体经营性建设用地的范围、入市方式、入市程序和使用权权能等作了概括性规定，缺少更细化的实操规定，导致企业在项目投资拿地过程中仍然存在诸多障碍。

2.1.3 社会资本下乡准入和监督的规则缺失

政府在社会资本投资乡村的具体准入资格条件的引导和管理中，缺乏明确的法规、政策规定。随着政策对资本下乡的鼓励和引导，以单纯逐利为目的的企业进入农业生产领域的现象日益增多，其中不可避免地存在部分企业盲目投资的情形[2]。有的企业为了套取财政补贴，在未进行详尽调查和风险评估的情况下盲目投资，最终以失败收场。此外，有的企业以发展规模农业、乡村旅游、康养项目等名义拿地后，将产业项目用地用于房地产开发或者将农田“非农化”，甚至出现经营状况不佳后断联等侵害农民权益的情况。涂圣伟（2014）[3]认为，企业能否在某一行业成功发展，企业的核心竞争力与该行业成功要素的匹配程度起决定性作用。社会资本若未经严格筛选而盲目参与乡村投资，将导致资本下乡过程中乱象丛生。

我国社会资本下乡投资运营缺少相关政策监管，监管规则缺失容易导致强势社会资本挤压弱势农民群体生存空间。目前社会资本下乡凸显的困境之一在于利益联结制度规则模糊，造成资本投机和利益分配不均[4]。社会资本凭借自身的财力、管理、专业和信息等多重优势，在市场竞争中居于有利地位，截取大部分农村资产增值收益。实践中不少农村招商引资项目仅作简单的土地流转，村集体和农民仅获得较少的土地流转费用和个别农民的劳动收入，资本对于村集体和农民的增收带动作用较小[5]。此外，社会资本与农抢利的情形也经常出现。一些企业租用大量农田种植经济作物，通过技术、销售渠道、管理等优势进行规模化经营，占据市场甚至控制产业链。在市场需求量有限的情况下，弱势农户不得不退出市场。

从鼓励资本下乡的政策内涵看，企业在追逐利润的同时应保有一份社会责任感。乡村振兴不应忽视农村、农民的主体地位。社会资本作为外来资源，其在乡村振兴中的角色定位应当是为非组织化的分散小农完成其无法完成的农业生产环节，并助力乡村发展其产业薄弱环节[6]。因此，政府出台相关政策法规以构建社会资本下乡的准入和监督制度，对于缓和社会资本与农民之间的矛盾具有重要意义。

2.2 资本下乡面临政策性风险

第一，在配套实施细则空白的情况下，有限的政策文件指引难以为资本下乡实践提供细化的实操规则。不少地区存在相关政策信息获取难、文件表述不够明确等问题，更加放大了社会资本投资意向人的预期不确定性，妨碍投资项目正常实施，加大了资本下乡的投资风险。

第二，政府为吸引社会资本投资乡村产业重点领域，出台了一系列财政补贴、用地指标和税收优惠等政策，因实践中决策领导更换引发政策变更，导致优惠资金补贴不到位、不及时甚至未能延续。

2.3 营商环境不佳

第一，政策模糊制造权力寻租空间。我国关于社会资本下乡的政策文件因存在过多模糊地带且缺乏可操作性，给相关部门工作人员的权力寻租空间创造了可能性，滋生了贪腐的温床。

第二，农村基层治理法治意识不足。2018 年发布的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调，“要加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”。在农村集体资产与社会资本结合的过程中，农村基层治理法治意识不足亦是导致营商环境不佳的原因之一，容易出现因基层民主决策程序违法而给投资项目带来风险的情形。根据《土地管理法》规定，集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议2/3 以上成员或者2/3 以上村民代表的同意。若村集体出让、出租集体经营性建设用地时未严格按照上述法律规定的程序要求进行民主决策，将面临受让方与村集体签订的出让、出租合同无效的法律风险。

2.4 农民契约精神不足

资本下乡实践中，农民契约精神不足，受利益驱使单方毁约损害投资方利益的现象时有发生，挫伤资本下乡积极性。北京大成律师团队服务的企业在对农业、农村投资过程中就有遇到这样的困境。企业与农户建立订单农业合作关系，由企业负担所需苗木、化肥、技术指导、搭建销售渠道等成本，农户负责提供劳动力种植作物，待作物成熟由企业向农户支付一定报酬予以回收并销售。但不少农户在作物收成时，出于个人利益考虑单方面违约将作物出售给他人，导致企业蒙受损失。

资本下乡发展旅游、康养、规模农业等产业项目时，为促成项目成功，在项目调研及可行性评估、手续办理、基础设施建设和人力资源培训上均需投入巨大的人力、财力、物力等成本。由于项目经营周期较长，成本短时期难以回笼，企业需要稳定的合作关系方能长期运作项目。一旦农民毁约，将可能使企业无法达成项目预期目标，甚至使企业遭受巨大的亏损。

3 国外引导社会资本下乡的实践与启示

在国外乡村实践中，各国对待社会资本参与农业农村发展的态度和措施有所不同，选取具有代表性的部分国家引导社会资本下乡的情况进行说明。

美国政府采取“工业反哺农业”的政策，对于社会资本下乡持积极引导、支持态度。美国产业化、规模化经营得益于政府对于农业基础设施建设的投资和完善，以及农业作业的机械化水平不断提升。不仅如此，美国有完善的农业产业链，农产品收成之后，由专门的企业对其进行加工、贮存、运输和销售。扶持资本下乡政策使美国农业生产获得了更先进的设施设备，生产效率大幅提高，实现了农业生产产业化，促进了美国农业发展。此外，美国形成了完备的农业法律体系，为规范和约束农民和涉农企业从事农业生产提供了法律依据[7]。

日本政府对于社会资本下乡持审慎态度，并且对资本下乡进行严格监管。在农业现代化发展方面，日本政府并不倡导社会资本力量介入，更倾向于通过设立严密的农协组织体系将分散的小规模经营体结合起来，以增强小农的市场竞争力。日本农协发展，为小农生产资料购买、生产技术指导、市场销售和资金供应等方面提供了极大便利，不仅提高农民的组织化程度，也保障了农民的自主权利和主体地位[8]。与此同时，随着企业社会责任论在日本盛行，2006 年静冈县带头开展“一村一企运动”，成为企业履行社会责任的一种形式。该运动是在地方政府的牵线搭桥下，让企业和乡村沟通互助，旨在鼓励更多社会力量参与农业农村发展。

菲律宾政府早期在农业农村发展方面过度重视社会资本的作用，认为农业现代化必须依赖社会资本，不仅引导国内资本投资农业，还制定了法律吸引国外资本投资本国农业。由于政府对社会资本不加限制的盲目引导与支持，国内外资本进入农业生产领域后，凭借其专业技术和管理经验优势很快掌控了菲律宾的农业产业链，挤占市场，侵噬弱小农民群体生存空间，迫使大量农民失去土地而不得不进城就业[9]。

从各国实践可知，在乡村发展过程中，要充分发挥政府的引导和推进作用，既要注重对社会资本的引导和规范，为社会资本下乡营造良好的环境，又要重视对农民权益的保护，在企业与农民之间构建起利益联结机制，防止社会资本垄断农村土地等资源而挤占农民的生存空间。

4 政府助推社会资本参与乡村振兴的法治路径分析

4.1 完善相关法律法规及配套制度规范

4.1.1 政府应完善与农村产业发展相关的法律法规和配套制度

对于乡村发展这一全局性的战略而言，各国在实践中都出台了相应的法律法规，使战略执行有法可依[10]，如美国《2014 年新农业法案》，日本《农地利用增进事业法》《农振法》《租税特别措制法》等[11]。与农村产业发展相关的法律法规和配套制度是一个较为庞杂的体系，我国可从农村土地制度、农村基层治理和促进农村产业发展3 个方面进行完善。

在农村土地制度方面，《土地管理法》修订后，土地制度相关配套法规政策仍亟待完善。对于集体经营性建设用地入市，应将入市的途径、条件、方式、操作程序和使用权能等方面进行细化规定并制订相关指导意见，使企业在投资项目拿地过程中有可依据的操作细则。指导意见应明确以下问题：明确集体经营性建设用地入市的用途，如其是否可用于商品住宅项目；对于有权取得集体经营性建设用地的单位及个人的相关资格进行规范，以确保建设规划、产业规划的稳定性和完整性；明确集体经营性建设用地入市土地使用权定价标准，并考虑由村集体在定价区间内根据本区域实际情况享有集体经营性建设用地入市定价权。

在农村基层治理方面，截至2019 年，福建省将全面完成农村集体产权制度改革，统一设立集体经济组织经营、管理集体资产，今后集体经济组织将更多地代表村集体与社会资本合作。农村集体经济组织作为具有市场主体地位的特别法人，在建立适应市场经济发展的集体经济运行机制、管理与开发集体资源、链接市场资源、发展集体经济和服务集体成员等方面发挥着巨大作用。村委会因其管理模式有碍于提高决策效率、适应市场经济运作规则，故无法在集体经济发展上达成理想的效果。我国目前已有《村民委员会组织法》，但仍没有出台农村集体经济组织相关法律法规。随着农村集体经济组织愈加频繁地参与市场竞争与合作，农村集体经济组织相关法律法规的缺失将使其在市场经济的角逐过程中面临大量法律风险。因此，各地应考虑参考广东等省份的措施，尽快制定集体经济组织管理方面的地方性政府规章，在组织登记制度、成员确认和管理制度、组织机构设置和运行制度、资产财务管理制度、法律责任制度、监管制度等方面进行明确规定，让集体经济组织的各项行为有法可依。从实践发展需要出发，农村集体经济组织立法应聚焦以下几个方面：明晰成员资格、权利与义务规则；完善集体资产的经营管理机制以保障成员财产权；区分农村集体经济组织和农村基层群众性自治组织的职能，使集体经济组织具有一定的独立性；明确税收优惠内容等具体扶持措施。

在促进农村产业发展方面，近年来我国相继发布了《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》《国务院办公厅关于进一步促进农产品加工业发展的意见》《关于大力发展休闲农业的指导意见》《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》等一系列政策文件，对乡村产业振兴起到了指引作用，但我国目前尚未实现农村产业政策法律化。应在产业政策行之有效的基础上，将产业政策中涉及产业用地保障、市场主体行为监管、政府保障措施与权力制约、法律责任制度等方面内容法律化，以增强产业政策的权威性，以法律约束产业政策的不稳定性，从而为农村产业发展营造良好的市场环境、培育市场主体和发挥政府作用。

4.1.2 完善农村产权流转交易的操作细则

通过完善相关操作细则规范农村产权流转交易行为，可以保障交易双方的合法权益，使交易双方关系更为稳定和可预期，减少不必要的纠纷。政府可参考目前部分省份已有做法，由省、地级市两级政府部门制定专门的农村产权流转交易管理办法，构建完整的市、县、镇三级农村产权流转管理服务平台，突出平台公益性质，为农村产权流转双方提供诸如信息调查、价值评估、签约鉴证、法律咨询、合同管理和纠纷化解等服务。明确乡镇政府（街道办事处）及其农村集体资产管理部门、农村集体经济组织（村民委员会）等有关单位、组织的具体工作职能及相关职责。明确交易品种及相应交易方式，将承包地经营权、农村宅基地使用权、农村集体经营性建设用地使用权及农村产业项目招商和转让等农村产权的交易行为纳入统一管理。明确规定交易程序，避免交易过程中因程序不明朗带来的时间、人力成本浪费。明确交易规范和监管机制，推行流转管理服务平台的信息化管理，使用规范、统一的格式文书；加强信用监督，推行“黑名单”制度。

在管理上，对不同的产权交易品种区别对待。对于农村集体资产，为了保证集体利益不流失，要求应当通过流转交易中心进行交易；对于农户个体拥有的农村产权不作强制性要求，而是鼓励和引导其进入当地农村产权流转交易平台进行规范流转交易。

4.1.3 构建社会资本下乡准入和监督制度

社会资本下乡因准入和监督制度缺失容易导致出现骗取国家财政补贴、盲目投资、违规开发、损害农民利益等乱象。缺乏强有力的法律规制，制度规则模糊性，将会滋生投资主体策略性分配利益的行为空间[12]。要加快构建起社会资本下乡准入和监督制度，地方政府可针对不同的产业领域出台相应法规、规章或政策性文件。

在社会资本下乡准入制度方面，政府要为企业参与乡村产业发展的主体确认、经营资质、投资范围、投资行为、权利及义务等设定依据。首先，应为意向投资企业的审查提供细化的执行依据，如对企业的规模、资产、经营业务范围、负债、盈利和信用等状况进行审慎调查，以判断企业是否具备参与相关产业项目的资质和条件、防控风险能力、履约能力。其次，在项目落地前，可进行项目规划审查，即评估企业项目规划是否具备可行性，与现行法律法规、政策、土地利用规划、产业规划方向等是否相符，实施过程能否保障农民合法权益。

在监管机制方面，政府应出台有关政策法规对监管主体、范围、权限等予以明确规定，对社会资本下乡产业项目实施情况进行阶段性评估和监管，重点监管财政补贴资金去向、产业用地情况、项目经营状况和项目实施情况等。确保发展乡村产业过程中国家财政不流失、土地用途不改变、不违规经营、农民利益不受损。同时，监管也要把握适度原则，不能干预企业生产经营自主权。

4.2 促进政府职能转变

政权是以全体人民的名义为全体人民谋福祉的，行政权力的行使最终指向为人民服务的方向。《优化营商环境条例》强调，“要着力提升政务服务水平，切实降低制度性交易成本”。《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》中提到，应当深化“放管服”改革，优化返乡入乡创业营商环境。《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》要求，“研究制定建立健全政策评估制度的指导意见，以政策效果评估为重点，建立对重大政策开展事前、事后评估的长效机制”。需提高政策透明度和稳定性，不断深化农业农村领域简政放权、放管结合、优化服务改革和严防基层腐败，降低制度性交易成本，破除制约社会资本参与乡村振兴的体制机制障碍，为社会资本参与乡村振兴营造良好的营商环境。

第一，政府应提高政策透明度和稳定性。政策的权威性取决于政策的稳定性和可操作性。政府应加强信息公开渠道，构建社会资本与政府的长效沟通机制，让意向投资企业及时了解相关政策，把握投资方向和时机。政策实施应预留必要调整期以确保政策环境稳定可预期，政策出台需整体考虑当地实际，加强统筹协调，把控政策实施节奏，为企业了解政策、作出决策预留时间、空间。

第二，相关部门应严格落实资本下乡的各项政策措施，制订标准化办事指南，简化行政审批手续、程序，提高乡村产业项目落地的行政审批效率，减短等待期。

第三，政府应制订投资指引文件，充分发挥财政政策、产业政策的引导带动功能，引导社会资本正确投资。可形成区域性重点产业和领域投资目录及“负面清单”等，引导企业就政策规定及时调整投资策略、完善项目规划[13]。2020 年4 月15 日，农业农村部出台了《社会资本投资农业农村指引》，指引中附有“重点产业和领域目录”，其中包含现代种养业、乡土特色产业、乡村新型服务业等13 类，涉及休闲农业、乡村旅游、健康养生、养老服务、水产生态健康、优势特色产业集群建设等众多产业。在此基础上，各地可结合自身优势资源制定针对本区域的“重点产业和领域目录”，并结合保护本区域环境、特定资源等需求列出“负面清单”。

第四，严防基层腐败。严厉打击基层政府部门个别工作人员“吃拿卡要”的现象，破除乡村振兴战略实施的隐形障碍，减少社会资本助力乡村振兴的成本与负担[14]。

4.3 提升基层治理法治水平

提升基层治理法治水平对于乡村营商环境的优化起到至关重要的作用，在良好的法治环境下资本下乡才有“安全感”。在参与农村集体产权制度改革和乡村产业项目合作实践中深刻感受到基层治理法治化的重要性。若村民法治素养较高，会对基层自治组织依法决策、依法办事起到积极推动作用，而基层治理法治水平越高其决策结果越可靠。为此，政府需要加大农村普法宣传力度，健全农村公共法律服务体系，完善多元化的纠纷调处机制，从而提升基层治理法治化水平。

4.4 构建合理的社会契约关系

《乡村振兴促进法草案》规定，政府应当在保障农民主体地位的基础上健全联农带农激励机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展；建立健全有利于农民收入稳定增长的机制，鼓励支持农民拓宽增收渠道，促进农民增加收入；“尊重农民主体地位”被列为促进乡村振兴的基本原则之一[15]。

第一，政府应建立利益联结机制。在社会资本参与乡村振兴过程中，必须兼顾社会资本与农民利益协调，探索并完善公平合理的利益分配规则，拓宽和强化双方利益联结的广度与深度，建立农户和企业之间稳定的利益联结机制，加快推进形成风险共担、利益共享的乡村产业格局[16-17]。政府需推广、完善联农带农机制，引导社会资本与农民、农户、农村集体经济组织发展契约型合作模式。可通过推广“订单收购+分红”“土地流转+优先雇用+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等多种利益联结方式，推动农民、农户、农村集体经济组织融入乡村振兴产业发展体系，实现农民与社会资本共享乡村发展带来的经济效益。此外，需保障农民在乡村产业发展过程中的主体地位，在利益分配规则等重大事项商定上充分尊重农民的自主权和话语权，确保农民在与企业博弈过程中的合法利益不受损害。同时，应保障企业下乡的合理获益。政府在引导资本下乡过程中，对社会资本盈利与农户增收的权益保障应当一视同仁，形成分工明确、优势互补、风险共担、利益共享的乡村产业化联合体，实现社会资本与农民的互利共赢[18-20]。

第二，应构建市场主体表达利益诉求的平台，形成常态化沟通机制。政府可牵头为社会资本与农户构建沟通纽带，畅通利益诉求表达渠道。例如利用基层调解机构组织化利益表达形式，或者利用互联网开拓特定的利益表达平台，为各方创造均等的利益表达空间和机会以反映其真实需求，及时缓和矛盾。

5 结束语

乡村振兴是一项系统性的工程，农村快速发展离不开社会资本的助力。近年我国大力推行农村“三块地”改革、集体产权制度改革、土地确权等各项举措，其目的不仅是为了保护农民的财产利益，也是为了进一步放活农村资产，为社会资本与农村优势资源的结合扫清制度障碍，以期实现社会资本与农民利益共赢、乡村全面振兴。随着立法、修法、政策出台以及各项配套措施不断完善，在乡村各项产业市场利好的驱动下，将会有越来越多的社会资本投身于乡村建设。因此，必须充分发挥政府的引导推动作用，治理资本下乡乱象，优化农村法治营商环境，助推社会资本成功投资农村产业。