新时代矛盾纠纷多元化解地方立法的理念与原则

刘嘉瑜　张西恒

矛盾纠纷多元化解是当前推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。自2015年起的促进纠纷多元化解地方立法实践为推进国家立法提供了借鉴。矛盾纠纷多元化解的概念重在定性、描述和概括，包括多元性和以预防与化解矛盾纠纷为主要目标两个要素。在立法理念上，坚持和发展新时代“枫桥经验”，以人民为中心。在立法原则上，充分秉持尊重当事人意愿，和解调解优先，预防与化解相结合，注重实质性解决争议，公平、公正、高效、便民等。

当前中国正处于社会转型与制度变革的攻坚时期，新旧矛盾不断出现，如何妥善化解社会发展带来的矛盾，维护和谐稳定的社会关系与发展大局，并建立一套相互衔接、高效便民的多元化纠纷解决机制，成为我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十八届四中全会《关于推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，为矛盾纠纷多元化解作出了顶层设计。在地方层面，2015年出台的《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》开啟了新时代矛盾纠纷多元化解的地方立法先河，山东省（2016年）、黑龙江省（2017年）、福建省（2017年）、安徽省（2018年）、四川省（2019年）、辽宁省（2020年）、江西省（2021年）、上海市（2021年）等地方立法成果相继出台。从立法的视角，聚焦立法理念与原则，深入总结地方实践经验，对推动《中华人民共和国矛盾纠纷多元化解促进法》的立法进程提供学理支持，具有重要的理论意义与现实意义。

一、矛盾纠纷多元化解的界定

矛盾纠纷多元化解，目前尚无统一的概念。其与非诉讼纠纷解决机制、多元化纠纷解决机制等概念有着千丝万缕的联系，甚至在很多时候被视为同一。在立法层面，作为国内第一部促进矛盾纠纷多元化解的地方性法规，《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》使用的是“多元化纠纷解决机制”。但从草案起草开始，关于多元化纠纷解决机制的内涵就存在着较大的分歧，最终根据十八届四中全会决定的原则精神，将其内涵界定为“诉讼和各种非诉讼方式构成的纠纷解决制度，包括责任主体、运行方式、程序衔接、组织建设、保障措施、监督考核等;外延是包括调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等各种纠纷解决方式有机衔接、相互协调的运行机制”[1]。其后，《福建省多元化解纠纷条例》则使用了“多元化解纠纷”，并定义为“通过和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等途径，形成合理衔接、相互协调的纠纷化解体系，运用人民调解、行政调解和司法调解等纠纷化解方式，为当事人提供多样、便捷、适宜的纠纷化解服务”。《安徽省多元化解纠纷促进条例》也使用了“多元化解纠纷”，并界定为“通过和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等多种途径，形成合理衔接、相互协调的化解纠纷体系，为当事人提供多样、便捷、高效的化解纠纷服务”。

在学理研究层面，范愉教授在国内最早系统提出了代替性纠纷解决方式、非诉讼纠纷解决机制、多元化纠纷解决机制，并分别定义如下：

代替性纠纷解决方式，即英文Alternative Dispute Resolution（缩写为ADR）的意译。这一概念既可以根据字面意义译为“代替性（或替代性、选择性）纠纷解决方式”，亦可根据其实质意义译为“审判外（诉讼外或判决外）纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决方式”“法院外纠纷解决方式”等。ADR概念源于美国，原来是21世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式的总称，现在已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决方式或机制的总称。

多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在，所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的运作调整系统[2]。

有观点指出，不同于西方国家强调的“非诉讼纠纷解决机制”（ADR）的惯常用法，我国则结合自身传统与现实发展提出了“多元化纠纷解决机制”的创新表达。最高人民法院强调：“中国的多元化纠纷解决机制（Diversified Dispute Resolution，DDR）包括和解、调解、仲裁、行政复议、行政裁决、诉讼等有机衔接、相互配合的多元化纠纷解决体系。多元包括解纷主体多元、解纷方式多元。”同时，最高人民法院司改办龙飞结合我国在多元化纠纷解决机制建设过程的具体举措、相关成就及未来趋势等问题对“多元”一词的内涵进行了进一步的解读，即包括“解纷渠道从诉讼‘一元独大到调解、仲裁、和解等相互衔接的多元化”“解纷资源从公共资源为主发展为公共资源、社会资源、市场资源等共聚合力的多元化”“解纷人员的构成从单一化到大众化与职业化并存的多元化”“解纷平台从线下运行到线下线上跨界融合的多元化”“解纷力量整合从单一国内资源发展到世界各国家和地区、国际组织共同参与的多元化”[3]。

尽管以上界定存有一定差异，但事实上，矛盾纠纷多元化解的概念重在定性、描述和概括。它是对国家主义和法律中心主义的纠偏，同时也不提倡无政府主义或相对主义，而是“主张从社会的客观需求和现实条件出发，以各种机制的协调互补为前提、以国家法治与社会自治为基础，进行理性建构。在此意义上，这一理念既是一种基于多元化需求和价值的人文社会观念，也是一种社会治理的经验理性模式，同时已成为社会理性建构法律和社会制度的指导思想”[4]。其大致包括以下两个要素：一是多元性。矛盾纠纷的预防和化解主体、方式等不是单一的，鼓励多种力量参与其中，鼓励理念创新、机制创新。二是以预防与化解矛盾纠纷为主要目标。不同于行政机构职能性活动、民事主体日常交往等，预防与化解矛盾纠纷是其主要甚至唯一考量。

二、新时代矛盾纠纷多元化解地方立法的理念

（一）坚持和发展新时代“枫桥经验”

“枫桥经验”自1963年诞生之日起，历经近半个世纪的变迁和考验，不断丰富与发展，成为一种农村基层社会治理的成功经验，即“以预防和调解解决社会矛盾纠纷为切入点、以社会治安综合治理为主要治理技术、以平安创建打造稳定的社会环境为目标，强化镇党委、政府对于村民自治的领导和监督，树立政府权威，加强镇政府与村的联动，通过加强镇党委的领导，加强村级组织和制度建设，以规范的基层社会治理、村民自治为基础，为村镇经济发展提供稳定良好的平台与环境保障，引导新农村的建设与发展，从而初步实现建设和谐的目标”[5]。

多元方式解决矛盾纠纷是“枫桥经验”的重要组成部分，具体包含四个方面：一是调解是化解矛盾纠纷的主导方式，倡导“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，就地化解矛盾;二是司法裁判是解决矛盾纠纷的最终方式，在制度设计上，充分发挥陪审员的引导作用，对当事人达不成调解协议或者不履行协议的，法庭依法作出裁判;三是倡导事先预防而非事后惩戒，强调宣传教育在前、解决纠纷在后，建立信息员制度等预防体系，及时发现并防止纠纷扩大;四是地方和区域矛盾自我化解，杜绝“踢皮球”或相互推诿，维护基层社会的和谐稳定。

坚持和发展新时代“枫桥经验”对做好矛盾纠纷多元化解工作意义重大。“枫桥经验”的精神实质是党的领导与群众智慧的结合、以人为本与民主法治的结合、尊重传统与发展创新的结合、政府管理与村民自治的结合。坚持和发展“枫桥经验”的现实意义主要在于：一是预防和控制各类犯罪活动，防范和抵御风险隐患，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安;二是为推进四大战略再深化、经济社会健康发展，创造安全和谐文明的社会环境;三是为推进国家治理体系和治理能力现代化提供实践经验与理论基础[6]。

在新时代背景下，坚持和发展“枫桥经验”就是要畅通公众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善各类调解联动工作体系，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制，努力将矛盾纠纷化解在基层和源头。以上海长宁区法院的探索为例，自2003年起，其通过拓展委托调解的纠纷范围、确立人民调解员的甄选标准、完善委托调解的程序来加强与人民调解的对接;通过融入区域“大调解”格局、在基层设立“联合调解点”、构建外部沟通协调机制来加强与行政机关的对接等[7]。

以上举措意在构建“社会化”纠纷解决机制，由多主体参与和主持矛盾纠纷化解，推广“枫桥经验”中“发动群众、依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的理念，实现矛盾纠纷的源头治理。此外，还通过落实司法确认制度、搭建“一站式”纠纷解决平台、畅通繁简分流通道等方式来加强学习“枫桥经验”，构建“便利化”纠纷解决机制;通过设立专门的内设机构、加强审判团队建设、加强专业性的培训与指导来践行“枫桥经验”，构建“专业化”纠纷解決机制;通过构建分层式纠纷解决体系、初步限缩收案范围、提升在线平台的公信力来创新“枫桥经验”，构建“网络化”纠纷解决机制。

（二）以人民为中心

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量，中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”。坚持人民主体地位是社会主义制度的本质要求，人民群众是推进矛盾纠纷多元化解的永恒胜利之本。以人民为中心，意味着要科学地回答矛盾纠纷多元化解“依靠谁”“为了谁”和“接受谁的检验的问题”，即要从参与主体、利益主体和评判主体三个维度来理解人民群众在矛盾纠纷多元化解中的主体作用，使其成为矛盾纠纷多元化解的积极参与者、最大受益者和最终评判者。

第一，发挥人民群众在矛盾纠纷多元化解中的参与主体作用。要尊重人民群众的权利和意愿，调动人民群众的智慧和力量，激发人民群众的创造力，促使人民群众主动作为，通过各种方式深入参与，真正成为矛盾纠纷多元化解的顶梁柱。

第二，发挥人民群众在矛盾纠纷多元化解中的利益主体作用。切实聚焦人民群众本身，大力破解影响人民对矛盾纠纷高质量化解美好追求的各种制约因素，使矛盾纠纷多元化解符合其需求、服务其利益。

第三，发挥人民群众在矛盾纠纷多元化解中的评判主体作用。人民群众是“阅卷人”，“是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者”[8]。人民群众的体验和感受是判断矛盾纠纷多元化解成效的核心标准。矛盾纠纷化解的好坏，要经得起历史的检验、百姓的评判，因此要虚心接受人民群众的监督，实实在在解决问题[9]。

以人民为中心的理念尤其体现为积极践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念。“人民城市人民建，人民城市为人民”是2019年11月习近平总书记在上海考察时强调的重要理念，是我们党以人民为中心的发展思想在社会主义城市建设与治理中的运用和集中体现。中共上海市委第十一届九次全会通过了《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》。同时，《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》明确指出，“本市积极践行‘人民城市人民建，人民城市为人民重要理念，发挥人民主体作用，完善正确处理人民内部矛盾工作体系，强化矛盾纠纷源头预防和多元化解”，为上海地区努力探索符合超大城市特点和规律的矛盾纠纷多元化解机制指明了方向，也为国家立法提供了经验与智慧。

三、新时代矛盾纠纷多元化解地方立法的原则

（一）尊重当事人意愿

尊重当事人意愿，是当事人采用非诉讼纠纷解决机制中国际社会通常遵循的基础准则。这是私法自治原则的要求与体现。但中西方对该原则具体内涵的理解其实有着明显的差别。国内无论立法还是具体实践往往选择的都是较为广泛的要求，即“是否进行调解、是否中止调解程序、是否达成调解协议以及调解协议的具体内容都由当事人自行决定”[10]。例如，《〈山东省多元化解纠纷促进条例〉解读》明确指出，“无论是开展纠纷化解工作，还是推进纠纷多元化解机制建设，都要充分考虑当事人和人民群众的内心需求，建立在尊重当事人意愿和自主选择的基础上”[11]。但在西方非诉讼纠纷解决语境下，为了促成纠纷的解决，尊重当事人意愿的内涵与外延容易受到限缩，例如《美国调解与替代诉讼纠纷解决方案》多样化地指出，“任何协议都必须是自愿的，也必须获各方同意。在大多数情况下，是否参与调解过程本身就是自愿的选择。其他包括由法院强制的调解安排，要求在诉讼的各个阶段进行调解。双方也可能因之前订立过协议，将调解作为争端解决程序的一部分，而受协议约束。但是没有任何一个调解是强制双方达成解决协议，双方在调解中掌控调解结果是调解的核心及特征”[12]。

在新时代背景下我们对尊重当事人意愿的定义与理解应与时俱进，要积极吸收外来经验。尊重当事人意愿最重要的在于，协议的最终达成应由当事人自主决定。如果最终无法达成纠纷化解协议，那么当事人的诉权不应受到限制。但是在非诉讼纠纷解决程序的启动上则不能一味迁就当事人，“因为当事人在很多情况下缺乏充分的资讯和经验，并不能够判断自己的纠纷是否应当通过调解处置，如果进入调解是否可以获得更加妥当的纠纷解决，所以在这种情况下自愿就变成了一个空洞的法律承诺，也就是说，没有足够的知悉就没有真正的自愿”。西方法域“诉前中立案件评估程序”提供了有益的启示，值得借鉴：

纠纷解决者往往会通过与当事人商讨一系列问题来帮助他们厘清纠纷状况，并更好地选择纠纷解决的具体路径。这些有助于当事人厘清不同纠纷解决途径的问题包括：（1）当事人是否考虑过使用非诉讼纠纷解决程序？（2）当事人是否知道非诉讼纠纷解决程序大致是如何运作的？（3）如果当事人不选择非诉讼纠纷解决程序，那么即将进行的诉讼程序将大致如何进行？（4）如果纠纷中的一些争议并不适合非诉讼纠纷解决程序，那么是否存在另外一些争议是适合的？（5）当事人是否尝试过自己解决纠纷？（6）是否存在一些资讯，如果尽快地交流将有助于使非诉讼纠纷解决程序的运作更具有建设性[13]？

（二）和解、调解优先

这项原则是对矛盾纠纷化解资源配置和各类解纷机制定位提出的总体要求，是贯彻和落实习近平总书记“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”重要指示的具体体现，也是面向中国问题的重要举措。和解与调解是非诉讼纠纷解决方式的重要组成部分，但在当前我国矛盾纠纷多元化解体系中与诉讼机制发展关系失衡，诉讼不仅在制度设计上更为完善，在纠纷解决的数量上也占绝对性优势。目前，有此国家矛盾纠纷化解最后大都是以非诉讼方式解决，例如在美国98%以上的联邦诉讼最后都是以非诉方式解决，他们的法官、学者现在担心的反而是诉讼会不会消失。

此原则亦是对严格固守传统的当事人自愿原则的调整。在司法实践中，部分法院认为，“在除法律规定应当先行调解的纠纷类型外，只有当双方当事人事先约定或达成合意选择通过调解解决纠纷时，才启动调解前置程序，如果当事人没有事先约定或达成合意，则予以立案，根据案件情况再通过速裁程序、简易程序、特殊程序或普通程序予以解决”[14]。相关认识与实践其实有失偏颇，在一定程度上不利于和解、调解的启动与达成，这不仅是因为前述之当事人关于非诉讼纠纷解决机制信息与咨询的有限，在一定程度上阻滞对和解、调解的选择，还在于有可能出现的部门利益本位导致的对当事人自愿原则的滥用与曲解。

正因如此，为了兼顾尊重当事人意愿与通过和解、调解解决纠纷的效率，和解、调解优先原则强调在尊重当事人意愿的同时要适当引入合意诱导机制。《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》《山东省多元化解纠纷促进条例》《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》等立法活动均倡导通过说服、疏导等方法来促使当事人自愿达成调解协议。同时，在实践中也出现了较为成熟的做法——“调解告知书”，以济南章丘法院为例[15]，调解告知书主要包括正面清单和负面清单两部分。正面清单详细列明了调解的优势以及先行调解的适用范围，此适用范围遵循了我国《民事诉讼法》第一百二十二条规定及相关司法解释要求[16]。负面清单则主要强调无正当理由不参与调解或反悔调解协议、故意拖延诉讼可能产生的后果。由此通过比较来引导当事人选择和解、调解，有调研数据也肯定了此种措施的有利效果。

但需要注意的是，和解、调解优先不是“强制和解”“强制调解”。目前在世界范围内有些国家和地区对于某些事实清楚、法律关系简单的纠纷采取了“必须先调解，否则法院不予受理”的强制性规定，其至少在立法层面，与我国法律规定不相适应。我国除了劳动人事争议和农村土地承包经营纠纷应当先行调解外[17]，我国《民事诉讼法》第一百二十二条明确规定当事人拒绝调解的不宜调解。当然，为了鼓励和解、调解，国内部分法院也尝试了某些变相做法，即“通过内部文件的方式，将一些类型的纠纷纳入强制调解的范围，当相应类型的案件进入法院时，经过立案庭法官的初步判断后，如果不是特别不适宜调解，就会由立案庭直接移送到诉讼服务中心或诉调对接中心，要求中心先委派人员展开调解，如果调解成功，则已实现‘案结事了的目的，無须立案;如果调解不成，才会由立案庭立案后，移交给相应的民事审判庭继续审理”[18]。尽管这一做法存有一定的争议，但从实施效果层面来看值得肯定，也符合立法发展的必然趋势。

（三）预防与化解相结合，注重实质性解决争议

这项原则是对做好纠纷化解工作提出的方法要求。纠纷作为社会交往过程中的必然产物，对社会发展产生着复杂的影响。美国社会学家波普尔指出，“没有冲突的社会是一个无生机、沉闷乏味的社会”[19]。有些纠纷会破坏社会生活，对社会发展产生消极作用。但是，也有些纠纷其实质是在否定不合理的利益分配机制，因而有助于促成社会新秩序。德国学者齐美尔认为：“社会是一个统一体，它具有的收敛方向和扩散方向不可分离地相互渗透和相互作用。纠纷本来就是对双方当事人极力相互分散的分极化行为的匡正运动，即使双方意欲否定对方，然而，这种否定也是到达统一的方法。因此，纠纷决不会成为社会的消极因素，反而是构成社会统一体所不可缺乏的积极要素。”[20]正因如此，我们对待纠纷就不能秉持一味消极回避的态度，而是要区分不同纠纷形态对症下药。对于以消极作用为主的纠纷要提前做好预防，防患于未然，使纠纷尽可能不发生或化解在萌芽状态;当然，如果纠纷已经发生，则应努力做好化解工作，同时也要做好标本兼治，预防与化解相结合。对于以积极作用为主的纠纷则更强调化解工作，寻求更为有效的化解途径以便发挥纠纷的积极作用，但为避免不必要的社会代价，倘若能畅通群众诉求表达渠道，广泛听取群众心声，及时调整相关机制，做好预防工作，则自然是事半功倍。总之，无论针对何种纠纷形态，都必须坚持预防与化解相结合。

在我国当前社会转型期，矛盾纠纷高发，但以人民为中心的执政理念力求“最大限度地为人民群众服务和创造美好生活。最大限度原则又具体表现为最大比例、最广覆盖、最大公约数和最可行方案”[21]，利益分配机制日趋合理化，因此有理由断定的是，在很长一段时期内纠纷形态主要呈现为以消极作用为主的矛盾类型，认真做好预防工作成为时代之需。有研究表明，预防工作贯穿纠纷发展演变的各个阶段，无论萌发时期、交涉或僵持阶段，还是最后的缓和消除或恶化形成阶段，预防工作都必不可少。一般而言，萌發阶段的预防因利益受损尚未严重因而往往最为有效，此阶段可以采用明确各方权利义务、消除纠纷诱因的方式;交涉或僵持时期，因纠纷已进入冲突阶段而重在防止纠纷进一步激化;最后一阶段一般需要第三方的介入，此时的预防在于通过合理地解决当下纠纷而防止未来的类似的不特定潜在纠纷的发生。

在制度机制层面，建立民情民意动态研判机制、健全矛盾纠纷排查化解机制、建立社会治安防范机制、建立法制宣传教育机制、建立健全重大政策风险评估机制、信息分析研判预警机制等，都是强化预防效能的有力举措。尤其是公证制度，基于其特殊性质，在证明活动中主要通过发挥衡平性的顾问与规划功能、保障性的信用与疏导功能、促进性的秩序与救济功能来预防矛盾纠纷，促进社会和谐稳定[22]。

注重实质性解决争议则主要针对行政争议而言。面对行政案件上诉率高、申诉率高但实体裁判率低、原告服判息诉率低即“两高两低”的突出问题，最高人民法院于 2009 年 6 月印发的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》首次出现 “争议的实质性解决”。其后在次年举行的全国法院行政审判基层基础工作座谈会、全国法院行政审判工作座谈会中，“争议的实质性解决”获得了较为深入的阐释——“我们所追求的目标应当是法治而不是律制，是纠纷的实质性解决而不是程序性结案”“行政争议的实质性解决，要求人民法院在办案过程中着眼于当事人的实质诉求，以践行能动司法为手段，以实现案结事了为目标，力求实质正义与形式正义的统一”。在矛盾纠纷多元化解语境下，注重实质性解决争议可以大致理解为，应避免流于形式的简单处理或程序空转，避免“迫于形势”的任意协调，而应是围绕纠纷产生的基础事实和当事人真实的目的，通过依法裁判、调解和协调化解等多元方式相结合并辅以其他机制的灵活运用，对矛盾纠纷进行整体性、彻底性的一揽式解决，实现对公民、法人和其他组织正当诉求的切实有效保护[23]。

（四）公平、公正、高效、便民

这是矛盾纠纷多元化解的价值追求。公平公正，即要求纠纷解决得要合理。大致可以这样认为，公正是就道义而言，公平是就利益而言。“公正要求人们站在对方的立场上去设想，己所不欲，勿施于人。公正要求不得以个人的利害关系为判断依据，而必须设身处地，替受影响的各方着想，对有关利害关系作通盘考虑，显示不偏不倚的立场。”[24]

高效便民要求矛盾纠纷的化解做到及时方便，不得久拖不决。在许多国家和地区，“富有效率地解决纠纷是许多调解项目最为显著的目标。效率意味着减少法院积案、法官的工作量、当事人的成本、国家司法系统的成本以及所有纠纷参与人的时间。一个高效的纠纷解决制度将会让那些无法调和的纠纷事件获得更迅速的解决，因而（在诉讼中律师根据时间收取费用）能够使接近法院的成本更低”[25]。高效便民也已成为我国矛盾纠纷化解的基本要求之一，例如《公安机关治安调解工作规范》第九条从次数与时间两个方面对调解的及时性作了专门规定。

一是调解次数规定。治安调解一般为一次，必要时可以增加一次。二是调解实践规定。对明显不构成轻伤，不需要伤情鉴定，以及损毁财物价值不大，不需要进行价值认定的治安案件，应当在受理案件后的3个工作日内完成调解;对需要伤情鉴定或者价值认定的治安案件，应当在伤情鉴定文书和价值认定结论出具后的3个工作日内完成调解。对一次调解不成，有必要再次调解的，应当在第一次调解后的7个工作日内完成第二次调解[26]。

但高效并不等于纠纷发生后就立刻调解。在调解中，有一种常见技巧，叫“冷却降温法”，即如果矛盾双方情绪较为激动，事态容易激化，此时首先需要采用“冷处理法”让双方先冷静下来，“如果调解人员不明事理，盲目前往立即调解，不仅在节骨眼上无法有效控制事态的扩大蔓延，反而由于处置不当会激化矛盾，引火烧身，危及自身安全，甚至陷入一场混战之中，无法脱身”[27]。

四、结语

矛盾纠纷多元化解地方立法是普遍性与特殊性的融合。深入总结地方立法经验，加强矛盾纠纷多元化解立法研究，最重要的意义在于促进多元共治。矛盾纠纷多元化解有助于构建各方面力量共同参与纠纷解决的工作格局，形成多层次多领域齐抓共管的解纷合力。具体而言，在机制层面，诉讼与非诉讼纠纷解决机制、公力救济与社会救济及私力救济、正式机制与非正式机制等多元机制共同发挥作用。在规则层面，政策、法律与民间社会规范等多元规范共同运行不悖。在方式层面，协商、调解、仲裁、行政执法等多种方式协同并举。在价值取向层面，效率与公平、自由与秩序等多元价值和谐共处。在中央与地方关系层面，在统一的前提下可以兼顾地区、民族的差异与特色。

此外，我们认为，如果放眼全球，这种价值或许还有，完善具有中国特色的纠纷解决体系，构建中国话语体系。2017年习近平总书记在视察中国政法大学时指出，“我们的国家治理有其他国家不可比拟的特殊性和复杂性，也有我们自己长期积累的经验和优势，在法学学科体系建设上要有底气、有自信”。近年来，我们坚持立足国情、改革创新，努力构建根据中国的纠纷解决话语体系，提出解决中国问题的方案，典型者如“枫桥经验”，不仅展现了“全民共建共治共享”的社会治理新格局，还建构了“自治、法治、德治三治结合”的社会治理新体系，增强了中国调解的道路自信。 当然，我们还需要处理好本土性与全球性之间的关系，“我们不能再沾沾自喜于所谓的东方经验，满足于曾经的辉煌，而需要与时俱进地创新和发展”，在矛盾纠纷多元化解坚持合理借鉴，在把握国际新动向的同时，通过理念创新、制度创新、实践创新，为全球治理贡献中国智慧。

注释：

[1]杜明聪、黄锦坤主编：《厦门市多元化纠纷解决机制的立法与实践》，鹭江出版社2015年版，第177-178页。

[2]范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第9-18页。

[3]龙飞：《迈向全球调解趋势的浪潮之巅——中国多元化纠纷解决机制改革的五大发展趋势》，网址为http：//news.sina.com.cn/sf/zuigaofa/2016-10-24/doc-ifxwztru702

9135.shtml，最后訪问日期2021年6月20日。

[4]范愉：《多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建》，经济科学出版社2011年版，第37页。

[5]汪世荣主编：《枫桥经验：基层社会治理的实践》，法律出版社2018年版，第8页。

[6]参见周长康：《各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义》，载朱志华、周长康主编：《“枫桥经验”的时代之音》，浙江工商大学出版社2019年版，第11页。

[7]参见上海市长宁区人民法院课题组：《“枫桥经验”的矛盾调解机制在上海的探索》，载朱志华、周长康主编：《“枫桥经验”的时代之音》，浙江工商大学出版社2019年版，第246页。

[8]国务院新闻办公室会同中央文献研究室、中国外文局编：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第28页。

[9]参见上海市党的建设研究会、全国党的建设研究会社区党建专业委员会、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心编：《人民城市人民建 人民城市为人民——党建引领基层治理现代化优秀论文选编》，上海人民出版社2021年版，第164-168页。

[10]廖永安等：《中国调解的理念创新与机制重塑》，中国人民大学出版社2019年版，第20页。

[11]于建成主编：《〈山东省多元化解纠纷促进条例〉解读》，法律出版社2016年版，第35-36页。

[12]【美】詹姆斯·E·麦圭尔、陈子豪、吴瑞卿：《和为贵：美国调解与替代诉讼纠纷解决方案》，法律出版社2011年版，第55页。

[13]See Robert J.Niemic，Donna Stienstra and Randall

E. Ravitz， Guide to Judicial Management of Cases in ADR， Federal Judicial Center， 2001， p.13.

[14][18]廖永安、胡仕浩：《新时代多元化纠纷解决机制：理论检视与中国实践》，中国人民大学出版社2019年版，第229、300页。

[15]济南章丘法院：《民事纠纷调解告知书》，网址为http：//jnanzqfy.sdcourt.gov.cn/jnanzqfy/1907021/_190702

8/5978498/index.html，最后访问日期为2020年6月28日。

[16]最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十四条第一款规定：“下列民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解：（一）婚姻家庭纠纷和继承纠纷;（二）劳务合同纠纷;（三）交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷;（四）宅基地和相邻关系纠纷;（五）合伙协议纠纷;（六）诉讼标的额较小的纠纷。”

[17]《劳动争议调解仲裁法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定的仲裁程序中的调解是强制性的，即仲裁的前置程序。《劳动争议调解仲裁法》第四十二条第一款规定：“仲裁庭在作出裁决前，应当先行调解。”《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十一条第一款规定：“仲裁庭对农村土地承包经营纠纷应当进行调解。”

[19]戴维·波普尔：《社会学》，中国人民大学出版社1999年版，第133页。

[20]GeorgSimmel，“Der Streit”，Soziologie，Kap.4，3teAufl，p1（1923），转引自刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版，第19页。

[21]彭勃：《人民城市建设要把握住三个“最”》，载《国家治理》2020年第2期。

[22]柳玉祥：《社会司法体系构建——法律社会语境下司法行政发展规律研究》，载《江苏司法增刊（2016）》第57-58页。

[23]参见章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，载《中国法学》2020年第6期。

[24][26]余定猛、丁正国：《公安行政调解》，中国人民公安大学出版社2020年版，第81、83页。

[25]【澳】娜嘉·亚历山大主编：《全球调解趋势》，王福华等译，中国法制出版社2011年版，第9页。

[27]潘黎明：《民调中的七种调解技巧》，载《人民调解》2007年第5期。

（作者分别系司法部调解理论研究与人才培训基地研究人员，上海政法学院副教授）