人大代表的结构代表性：基层群众如何实现政治参与？

程鹤翔

一、       引言

人民代表大会制度是中国的根本政治制度，人大代表的代表性是关系人民代表大会制度合法性的根本问题，是社会主义国家人民当家作主的重要体现[1]。在学界既有的研究中，人大代表的代表性问题始终被视为中国政治领域的重要课题。它正如一些学者阐述的那样，“在人民主权尚未找到更好的落实方式之前，当代任何政体都必须在代表问题上找到自身统治的合法性依据”[2]。不过，随着中国改革开放以来社会主义市场经济的发展和城乡二元结构的破除，中国的社会结构发生了巨变，人民的民主意识日益增强，原有的代表性理论逐渐受到挑战。近年来社会精英群体大量涌入人大会议，更加剧了学界的忧虑，人大代表如何具有代表性越发成为关注的焦点。本文从结构的视角探讨了这一问题，并以个案形式指出：在结构代表性理论的指导下，代表精英化的态势虽然可能无法避免，但它依然为基层群众开辟了一条隐性的政治参与渠道[3]。并且与惯有认知不同，这种渠道的保有可能并非依靠代表职业上的配额，而更多的是根源于精英代表自身在性别、民族、党派等强量化指标上的欠缺。

二、       数据来源

数据来源于H省S市人大常委会办公室和政府档案局在2018年7月至8月提供的相关资料。S市位于H省西南部，总面积2300余平方公里，下辖28个乡镇街道，户籍人口178.6万（2018年），常住人口141.45万，城镇化率40.28%，居于县级中等水平。S市现有回族、蒙古族、满族等12个少数民族，整体呈现人口稠密、辖区众多、民族聚居与杂居相混合的区域特点。

在数据收录方面，本研究的代表信息来源于正式档案，收录名单以经上届人民代表大会审议后首次公布的正式代表名单为准。为确保数据能体现选举实况，其后代表的增选、补选不列入统计范围，辞职、死亡不影响检录结果。在S市1981—2018年选举的共计十届人大代表中，公布的正式代表共4457名，数据收录4039名，占正式代表总数的90.62%。其中除第十届人大外，收录的代表数据可基本展现该地人大发展实况。随着1995年国家对《选举法》的第三次修订，县级人大代表的名额基数与增幅标准得到了法律层面的确认，S市人大进入稳定发展时期，其后20年间代表规模未发生大的改变。

三、       研究过程

1.“身份认定”的问题

在中国各级人大的选举实践中，有一种实现人大代表结构代表性的通行方法，是利用代表的身份、性别、年龄、知识、民族、党派等职业与属性信息进行结构的划分，之后再通过自上而下的指令性要求达到预先设立的目標。在现有的结构性研究中，上级人大往往会通过确定各类代表的比例来保证下级人大有社会各阶层的参与[5]。不过有学者认为，虽然代表结构的划分有多种标准，但其中最重要的是代表的身份结构，即代表来源于哪些社会阶层或者职业群体。在《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》中就曾明确指出，“认定代表候选人的身份，应当以参加选举时所从事的职业为准;具有多重身份的，应当按工作性质主次认定”[6]。

但是对于研究者而言，如何精准确定代表的“职业身份”依然是困难的。在十二届全国人大三次会议上，时任中组部副部长王尔乘就曾直言，目前人大代表选举工作问题突出，代表的身份严重失真，一些企业主冒充工人、农民或科技人员身份当选[7]，如湖南衡阳、辽宁的破坏选举案。在S市身份失真的情况也同样存在。例如“H省某知名牧业有限公司总经理以‘农民身份当选人大代表;交通局公交公司副经理在职业认定中被定为‘工人;S市发改委主任归入‘专业技术人员行列”。实际上，这种职业结构的混乱增加了职业配额的不可靠性，使研究者有理由怀疑即使上级人大下发的实施办法要求了“工人”“农民”在全部代表中应达到的比例，也依然不能阻止其他职业代表变通后的进入。职业配额在很大程度上实际是无效的。农林牧副渔业公司的总经理被称为“农民”，工业服务业的厂长、经理被称为“工人”，在现实中都可以找到痕迹。职业身份到底该如何界定成为一个需要思考的问题。

2.“精英化”的代表趋势

鉴于这种“失真”情况，为更加真实的体现代表职业身份，本研究对历届代表的职业身份进行二次分类（见表2）。筛选出处于同一或相似类别，并且该类别代表数超出代表总数2%的4种类型代表，即，干部代表（党政领导干部）、农民代表（村干部和普通农民）、企业家代表（董事长、总经理等企业第一负责人）和一线教职工代表（一线教师、工人和专业技术人员等）。其余占比低于代表总数2%的代表统一归于“其他”行列暂不考究。此方法最显著的特征，是其通过对职业信息的细化分类来决定类别的划分，而非依靠主观臆造的其他标准对数据实行强加硬套，体现对客观数据的尊重与承认。

表2显示：第一，农民代表的比例不断减少，从20世纪90年代前超过代表总数的60%缩减到近年来的30%左右。在更加细微的分类中，村支书、村主任长期占据过半数的农民代表席位，其他的普通村干部和真正一线劳动的农民占比十分有限，在S市第十五届人大会议中仅为代表总数的13.6%。第二，干部代表的比例先增后抑。在1993年的第十届人大会议中干部代表比例首次超过农民代表，至21世纪干部代表成为S市最大的代表群体。随着2012年中共十八大对人大代表工作“两升一降”要求的下达，干部代表的比例得到一定遏制，不过仍占据超过40%的代表席位。第三，企业家代表的比例在20世纪90年代以来逐年上升，S市各届人大会议中企业家代表的数量从最初的几人、十几人发展到几十人，至2018年企业家代表的数量达到45人，占据代表总数的10.74%。其中国有企业负责人1人，绝大多数的企业家代表都来自于民营企业家行列。第四，一线教职工代表的比例持续处于低位，除1981年、1984年的两届人大会议时超过代表总数的10%以外，仅有2018年实现突破达到代表总数的15.27%。综上，学界提出的人大代表精英化趋势得到印证，以干部、企业家、主要村干部（村支书、村主任）为代表的政治、经济与乡土社会精英在近年虽稍有减少，但依然长期占据着70%左右的代表席位，特别是2008年S市的第十三届人大会议，其占比甚至达到代表总数的79.04%。那么让我们回到最初的问题，在中国人大代表的结构代表性理论之下，是什么机制保证基层代表能与各类精英们共聚一堂？特别是在职业配额存在有效性质疑的前提下，来自于基层的人民群众是怎样有效参与到地方人大中来？

3.属性配额：一条隐性的政治参与渠道

地方人大基层代表的数量能够得到确保，不完全缘于兑现上级的指令，从学理上来讲更多的是来自上述精英代表在性别、民族、党派等基本属性上的“不满足”。在此条件下，各级人大为凑足量化指标的需要便通过数量众多、便于筛选、易于操作的基层代表予以补足。而人大代表酝酿中非透明和高度集权的提名过程，也为地方人大常务委员会和地方党委政府的选举控制提供了便利[8]。由此，本研究做出了这样一个假设：为凑足基本属性的需要，或许才是基层代表能够实现政治参与的真正原因。

为了证明这一观点，本研究对S市人大代表的属性与职业进行了统计（见表3）。

（1）属性范围。为保证验证精准，本研究将基本属性的范围限制在“女性、少数民族、民主党派及无党派人士”三类，而去除了“学历”“年龄”等内容。虽然这种做法可能会影响S市人大在某时段对青年代表和高学历代表的升拔，但这也不失为一种合理的规避方法。在S市历届代表中，有女性、少数民族、民主党派及无党派人士等基本属性的代表共计1656名，占代表总数的41%;有两个及以上基本属性的代表共计443名，占代表总数的10.97%。

（2）基层定义。由于本研究探究的问题是基层代表与代表属性间的关系。因此需要对“基层代表”的概念进行二次定义。通过与精英代表的对比，本研究认为基层代表是指那些：不拥有足够职务（干部）、资本（企业家）、声望（主要村干部）及相应社会地位资源，而能获得代表席位的代表。根据这种定义，仅有除村支书、村主任以外的其他村干部与普通农民以及“一线教职工代表”等两个类别的1284名代表符合这种标准。由此，我们将他们称为“基层代表”，而其他所有剩余的精英代表和其他类别代表，都作为本文的对照代表。

四、研究发现

为了科学的检验基本属性与代表类型间的关联，本研究使用Stata软件进行统计，依照代表性别、民族、党派的不同分别作出假设：

假设一：

H0：代表的性别与代表的类型没有关联，基本属性中女性与基层代表无关。

H1：代表的性别与代表的类型存在关联，基本属性中女性与基层代表相关。

假设二：

H0：代表的民族与代表的类型没有关联，基本属性中少数民族与基层代表无关。

H1：代表的民族与代表的类型存在关联，基本属性中少数民族与基层代表相关。

假设三：

H0：代表的党派与代表的类型没有关联，基本属性中民主党派及无党派人士与基层代表无关。

H1：代表的党派与代表的类型存在关联，基本属性中民主党派及无党派人士与基层代表相关。

在以上三个假设中，有基本属性特征的女性、少数民族、民主党派及无党派人士在统计中被编码为1，男性、汉族、中共党员被编码为0。本文检验在95%（α=0.05）的置信区间上，基本属性与基层代表是否存在关联。

结果显示，基本属性中的女性、少数民族、民主党派及无党派人士整体与基层代表显著相关。三者的p值分别为女性（0.0000***）、少数民族（0.0017**）、民主党派与无党派人士（0.0000***），明显小于α=0.05的决定规则。因此，本研究逐一拒绝原假设H0，表示三个基本属性在95%的置信区间上分别与基层代表存在显著关联。不过，由于以上内容展现的仅是单个配额属性在改革开放40年来十届代表状况的加总整合，这种粗糙的结果可能不会得到广泛研究者的认可，为此本研究依照届别分别对它们进行了二次检验。

检验结果（见表5）显示，基本属性中女性、民主党派及无党派人士在历届代表数据中与基层代表显著相关（p=0.0000***）。而少数民族则以2008年为界，2008年以前与基层代表没有关联，2008年以后与基层代表显著相关（p<0.01**）。总体来讲，基本属性与基层代表间呈现显著的关联。虽然我们当前的研究已经有了很大进展，但它距离研究的期待依然有相当大差距。证明基本属性与代表类型间的关联仅是研究的基础而非文章的目标。回到最初的问题，本研究不仅需要证明基本属性与代表类型的关联，并且还需要了解所有有配额属性的代表占各类型代表的比例。配额属性不仅与基层代表相关，并且通过整体层面对有属性代表的观察，其已经发展到了相当高的程度。

通过表6与图1、图2的观察，可以发现基层代表类别中的“有属性”比例，不仅远高于全部代表的整体情况，更高于对照代表的比例。自1998年S市的第十一届人大会议以来，超过90%的基层代表都拥有至少一项基本属性，至2008年S市人大基层代表中的“有属性”比例甚至达到了总数的97.50%。以2018年S市第十五届人大会议为例，全部代表有属性比例为51.07%，对照代表有属性比例为35.76%，而基层代表的有属性比例则达到了90.60%。虽然一些研究者可能質疑，为什么对照代表仍有35%左右的有属性比例而不是更低。这或许在于并非所有的精英代表都必然不具备属性条件，他们在依自身资源当选的同时也拼凑了部分的属性，只有那些余下的缺口才需要基层代表的补足。再考察内含于“有属性”代表中的“多属性”代表状况。如图2示，基层代表的“多属性代表”比例远超对照代表，在S市最新一届人大会议中，超过60%的基层代表都同时兼有两个及以上的基本属性。而全部代表的“多属性”代表比例仅为24.34%，对照代表更不足10%。

由此，本研究认为在超过90%的基层代表拥有基本属性且其中大部分都身兼多种属性的条件下，基层代表的当选要拥有至少一项基本属性近乎是不可或缺的。对于这种配额要求虽为学界诟病，而让每位代表都依靠自身实力当选亦为研究者期望，但在现有体制下可能并不现实。精英代表并不一定能够满足代表结构的需要，因此作为国家权力机关的人民代表大会便不得不依靠形式上的补足。一些学者可能会对这样的结果表示失望，但倘若能换一种思路。在人大代表非竞争性选举的条件下，对代表属性的结构性要求，其实已经转换为一种应对无效“职业配额”的手段，它用新的方式为基层的群众提供了一条隐性的政治参与路径。我们可以相信在全球代议代表精英化的整体趋势下，或许正是由于我国对代表属性的强调，才给予了基层人民持续参与政治活动的可能。

五、结论与讨论

通过对H省S市人大1981—2018年十届代表4039个样本的考察，本研究发现在改革开放40年间虽然 95%以上的代表都由“农民”“干部”“企业家”与“一线教职工”等四种类别代表构成。但随着时代的发展各类别代表都有了一定调整，其中农民代表的比例不断减少，干部代表的比例先增后抑，企业家代表的比例逐年增加，一线教职工代表的比例低位有增。当前在人大代表精英化的整体态势下，虽然已经部分展现出多元发展的趋势，但这种精英化的表达依然占据主导地位，基层群众如何实现政治参与的问题始终摆在国家与社会面前。

本研究通过对S市人大在改革开放40年间代表结构的历时性考察，发现：第一，在代表精英化的整体态势下，基层代表的当选的确来自于代表的配额，但可能并非源于国家对代表职业结构的规范;第二，人大代表的性别、民族、党派等具有强量化特征的基本属性要求，或许才是基层代表得以进入人大会议的根源;第三，作为结构代表性实施手段的代表配额制，虽然有程序民主的质疑，但也为普通的基层代表提供了一条隐性的政治参与渠道，使来自于最基层的人民群众也同样有机会能参与到人民代表大会的活动中来;第四，虽然过往有部分新兴精英阶层甚至有打破配额的冲动，但人大代表的结构代表性要求，至少在一定程度上成功抵御了代表的过度精英化取向，防止人大成为“富人和干部的代表大会”[9]，人大代表的结构代表性在当代依然发挥着重要的作用。

在文章的结尾，本研究还想对代表配额的问题做一些有价值的探讨。在当前绝大多数的结构代表性研究中，人大代表的配额制常常颇受诟病，被认为是以强制性的额定指标限制了选民选择的空间，使代表难以代表人民真正的意愿。不过根据上文的论述，我们可以发现这种配额的方式或许并非是缺陷，它至少为基层群众开辟了一条隐性的政治参与渠道。那些来自于最基层的代表可以借助于精英代表在某些量化指标上的欠缺，通过属性配额的方式获得代表席位参与到人大的会议当中。同时，人大代表的配额制同样也为代表结构的优化，提供了实施的先决条件。它通过国家自上而下的推动，促使了代表的状况符合未来时代发展的要求。

虽然我们的研究通过对H省S市历届人大代表数据的统计，以案例形式回答了基层群众如何实现政治参与的问题，但依然有着明显的局限性。第一，我们只是研究了五级人大中的一级，尽管我们可以从理论上预测其他层次的人大符合本研究的假设，但却无法有实质性的证明。第二，我们的样本选取的是中部地区的一个县级市人大，该地虽然有人口稠密、辖区众多、民族聚居与杂居相混合的特点，但对于全国其他地区而言仍是为特例，在各类代表的结构比例上至少会出现细节性的偏差。第三，即使是对同一地区人大，我们也只研究了十届代表的构成，时间范围仍然比较有限，其中不仅有S市1993年第十届人大代表样本的缺陷，同时也没有实现对新中国成立以来该地人大代表数据信息的全覆盖，这一点不得不为我们承认[10]。

注释：

[1]魏姝：《中国基层人大代表的代表性分析》，载《江苏行政学院学报》2014年第6期，第103-104页。

[2]景跃进：《代表理论与中国政治》，载《社会科学研究》2007年第3期，第16-21页。

[3]由于本文主要进行的是对基层代表当选方式的探讨，而基层代表在成为代表之前并不称之为代表，故以严谨为要，本文将代表更换为群众，从而将其命名为“基层群众如何实现政治参与”。但是读者务必需要注意的是，基层群众在文章中仅是代称，只是一种对基层代表未成为代表之前状态的描述，仅是对广义“基层群众”概念的一种狭义的表达。虽然这种方法可能略显粗糙，不过在本文的语境下，还请不要给予它超过自身语境內涵的解读。

[4]本文数据资料来源于正式档案，文内不再赘述。

[5]黄学贤、朱中一：《完善人大代表的代表性》，载《浙江人大》2006年第2期，第34-35页。

[6]《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，2015年6月。

[7]王尔乘：《中组部：有代表身份严重失真 企业主冒充农民》，载《新京报》2015年3月11日，http：//www.xinhuanet.

com//politics/2015lh/2015-03/11/c_127567207.htm。

[8][9]张长东：《在商言政：地方人民代表大会中的民营企业家》，载《学海》2014年第2期，第45页。

[10]何俊志：《中国地方人大代表构成的变化趋势》，载《南京社会科学》2015年第2期，第80页。

（作者单位：南京大学政府管理学院）