河南省闲置宅基地开发利用存在的问题研究

□祝坤艳，李战奎

（郑州科技学院 河南 郑州 450064）

1 问题的提出

现行宅基地制度问题突出，大量农房、宅基地闲置，造成资源严重浪费，影响了农村发展与农民增收。因此，需基于实践层面，探索闲置宅基地有效利用机制、模式以及实现路径，以促进农村发展和农民增收，推动乡村振兴战略目标顺利实现。

党的十九大报告、中央一号文件、中央政府报告、河南省政府工作报告都提出，探索宅基地“三权分置”具体形式，鼓励各地发展新产业、新业态，在实践中探索盘活闲置宅基地和农房，增加农民财产性收入的办法，加快形成可推广的有效经验。这为河南省农村宅基地开发利用提供了更为便利的制度环境。

2 河南省闲置宅基地开发利用问题分析

2.1 宅基地流转困难

宅基地流转面临的最大困难由政策性困难转变为渠道困难。很多农户迫切希望能够通过合理的方式获得闲置宅基地的财产性收入，无论是出租、转让、入股等都可接受。

目前，河南省农村闲置宅基地流转最大的困难是缺乏相应渠道，没有非常成熟的产权交易市场，以及中介服务的缺失给宅基地流转带来较大困难。

由于当前宅基地资格权的流转只限拥有相关资格的农民之间进行流转，城镇居民没有在农村买入宅基地的资格权。农民收入偏低，即便对于宅基地有需求，也很难或者不愿意出钱购买，这是宅基地流转的第二个困难。

宅基地流转的第三个困难是流转年限没有政策性规定，尤其是宅基地使用权的流转年限没有政策性规定。由于当前政策没有对流转年限作出政策性限制，虽然有些城镇居民或者开发企业有购买或租用宅基地使用权的意愿，但是人们担心转入宅基地进行开发利用的过程中，有些农户会突然收回宅基地，这将给转入方带来较大损失。

宅基地流转的第四个困难是农户对自己的房屋有特殊情感，即便自己长时间不居住，也不愿意出租或转让。通过调研获知，有12.45%不愿意参与宅基地流转的农户属于这种情况。

2.2 宅基地开发利用主体利益分配不均

宅基地开发利用涉及到的利益主体有农户、村集体经济组织、政府、各类社会投资者。在开发利用过程中，首先要保障农户的利益，否则农户对宅基地开发利用将会产生较多的不满情绪。

在开发中，如果是“村集体+社会投资者或者政府+农户+社会投资者”共同开发，那么就会发生利益如何分配的问题。利益分配不均，对于宅基地长期、稳定的发展将产生不利影响。调研可知，农户关于利益分配的满意度不高，不满意者综合占比达50.63%。其中，山区农村不满意占比高达60.82%，平原农村不满意占比达53.36%。

通过对农户及村干部的访谈了解到，山区农村与平原农村的闲置宅基地一部分被用来开发乡村企业，每年能获得租金，但是租金较低。类比耕地租金计算，667 m2耕地一年租金约1 000 元，如果是仅有267 m2的宅基地，每年的租金更低。

一部分农户直接将宅基地卖给本村集体内部成员，200 m2宅基地的常见价格约为6 万元，与城中村宅基地价格无法相提并论。一部分农户将宅基地入股，与开发者共同经营获得红利，但是由于占股份较少，同时经营效益低下，分红并没有达到预期的目标。综合以上几种情况，当前宅基地开发利用过程中各主体利益分配不均，农户满意度不高。

2.3 宅基地开发利用资金缺乏

宅基地开发利用需要大量资金支持，然而农村经济发展滞后于城镇，资金积累速度慢且量少，无法为宅基地开发利用提供足够的资金支持。在自身资金匮乏的情况下，很多村集体试图通过引入社会资本进行农村闲置宅基地开发。

社会资本具有趋利性，哪里利润空间大、发展前景好，热钱就自然而然流向哪里。农村经济发展的核心是农业，即便鼓励发展新产业、新业态，也是以农业为基础、以农产品的延伸发展为导向。农业发展投资多、风险大、回收期长，利润无法准确衡量，使众多资金持有者望而却步，不敢贸然投资，导致宅基地开发利用资金困难更加突出[1]。

除吸引社会投资外，农户也可以通过银行借贷筹集资金。虽然银行逐步放宽在农村地区的借贷条件，但并不是无条件贷款，需要一定的资产抵押或人为担保。通常农户很少有有效资产进行抵押，也无人担保，因此目前银行贷款的筹资方式在农村并没有达到预期效果。综合以上几方面原因，导致宅基地开发资金支持力度不够，资金严重匮乏。

2.4 宅基地开发利用形式单一

当前宅基地的开发形式主要有农家乐、养老社区、特色民宿、艺术社区、共享农庄等，呈点状发展，多围绕城市分布且功能相对单一。宅基地开发形式单一，不单指形式少，更指每一种形式没有形成一定规模，只在城市周边多见，真正的农村地区，尤其特色资源匮乏的地区基本没有进行开发。

同时，宅基地开发形式单一，还表现为每种形式功能相对单一。很多专家学者都提出宅基地开发利用形式应该走“大综合”之路，越综合越好，越综合发展前景越广阔。比如传统功能单一的养老社区并不能满足当今人们的需求，应开发集医养、康养、休闲娱乐与养老于一体的综合性社区，满足当今人们对于老年精神生活的需要。

有学者提出，可以将养老、娱乐、餐饮、住宿、艺术欣赏、农耕文明、种养殖体验融合于一体，建造规模较大的综合型社区[2]。但是，当今宅基地开发利用形式多是某一功能的体现，且没有推广复制，开发利用形式比较单一。

2.5 宅基地开发利用缺乏整体规划

通过对试点地区的资料进行研究，结合调研地区宅基地开发利用情况，发现农村闲置宅基地的开发缺乏系统规划。已有的开发利用形式多数属于尝试性甚至偶发性的开发行为，尤其是平原农村和山区农村，对于闲置宅基地的规划较少考虑。

访谈新郑、荥阳、信阳、新密、夏邑、永城、辉县等地的几十个村干部，询问其关于本村闲置宅基地如何开发利用时，很多村干部都表示没有思路甚至没有考虑过这个问题，只是在有人提出利用某块宅基地进行创业时才被动思考是否可行、可批并符合政策法规的要求。一小部分村干部表示，对于闲置宅基地的开发，同本村一些有志青年进行过沟通交流，考虑引入社会资本为本村集中建房，使农户集中居住，将其余的宅基地交由投资者进行开发利用，将所有宅基地入股，给农户分红，但是这些想法仅处于提议阶段，并没有实质性行动和进展。

宅基地开发的整体规划非常重要，可以结合本村特有资源，在保护生态环境的基础上规划学习、休闲娱乐、垃圾分类等场所，改变村容村貌，发挥宅基地开发利用的综合价值，为乡村振兴贡献力量[3]。

3 结论

三权分置趋势下，河南农村闲置宅基地有效开发利用，对农村、农民的发展有重要意义。同时，对农村闲置宅基地的有效开发利用，可以进一步证明“三权分置”改革的重要性、可行性及迫切性，对宅基地三权分置的实现及推进具有重要的参考价值。随着城镇化推进，越来越多的人离开农村进城工作、生活，导致大量宅基地闲置。本课题研究有助于盘活农村闲置宅基地，提升宅基地价值。

农村闲置宅基地是农民财产重要组成部分，是形成财产性收入的重要途径，通过创新农村闲置宅基地开发利用模式提升宅基地利用率，可以增加财产性收入。宅基地的开发利用对改变村容村貌和改善农村环境起着重要的推动作用。开发利用闲置宅基地，势必对农村进行重新规划，增加基础设施和公共服务的投资，对农村环境改变有着重要意义。

可以多方面考虑如何有效利用当前闲置宅基地，真正利用闲置资源，增加农民收入，改善农村环境，创建真正意义上的新农村。在开发利用过程中，可以学习日本、越南、埃塞俄比亚、韩国、德国、以色列等国的发展经验，重点学习浙江瑞安、安徽宣城、湖南浏阳等33 个宅基地改革试点地区的成功经验。

从闲置宅基地开发利用动力机制、已有模式、实现路径3 个方面研究闲置宅基地有效开发利用策略，凝练出特色民宿、农家乐、种养殖、新农村社区建设、养老社区等几种模式，并提出“制定相关政策法规—引进高素质人才—挖掘潜在需求—创新开发模式—规范经营管理”的发展路径。在此基础上，提出河南省农村闲置宅基地有效利用的对策，以期能促进河南农村闲置宅基地的开发利用，推动农村发展。