农业农村部《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》解读

2021-12-15张爱红吴保传

山西农经 2021年10期

□张爱红，吴保传

（西安科技大学马克思主义学院陕西西安 710054）

1 颁发目的

虽然我国的国土面积非常广阔，但是有效耕地相对比较匮乏，因此我国人均耕地面积较少，这是实施耕地保护的重要因素之一。我国人口众多，对粮食的需求量极大。同时，我国处于经济快速发展阶段，城市化、工业化趋势越来越明显，给保护耕地带来了巨大的压力。由于从事耕作的基础条件差，环境艰苦，而且收益不高，而进城打工带来的收益更多，因此更多农民选择进城打工，出现了农民外出务工的热潮，导致各地在不同程度上出现了撂荒地。撂荒地的出现不仅浪费了土地资源，而且给我国的粮食生产带来了不良影响[1]。

2 主要内容

《指导意见》从4 个方面详细指出了统筹利用撂荒地的方法，分别从积极引导撂荒地的使用、有序推进撂荒地的利用、加快建设撂荒地的进程和规范撂荒地的规模经营等方面，对撂荒地的利用进行统筹安排，逐步完善撂荒地的相关制度，全面提高我国耕地的利用率，提升我国的农田建设标准，增加农作物产量，促进我国农业生产发展。

2.1 积极引导撂荒地的使用

我国出现撂荒地的主要原因是耕地的效益偏低，农民无法在耕地上获得更多的经济收益，进而寻求其他提高经济收入的渠道。农民是农耕的基础。针对这个情况，政府要积极引导，提高农民参与耕种撂荒地的程度，加大政策的扶持力度，强化政策的导向作用，积极引导农民对撂荒地的使用，从而提高撂荒地的使用率。

第一，政府要加大粮食收购力度，适当释放对粮食作物收购价格的控制，明确稻谷、小麦等作物的最低收购价，增加粮食收购网点，甚至提前启动粮食收购。这样可以在很大程度上改善农民粮食销售难的情况，在增加农民的经济收益的同时，有利于促进农民对撂荒地的使用[2]。

第二，政府要建立并完善农作物补贴机制，尤其是对重要农作物的补贴，做到一目了然，让农民在种植前便可知道农作物的收益情况，以此调动农民的种植积极性。政府要有针对性地治理各地的撂荒地，提高耕地地力保护补贴政策的导向性，取消长期撂荒地的资金补贴，在补贴范围里添加正在准备复种复耕的土地。

第三，加大对在撂荒地种植粮食的扶持力度，提供撂荒地粮食生产的社会化服务，尤其是要助推丘陵山区以及南方早稻主产区撂荒地的恢复，同时加强资金补助。

第四，完善保险政策，保障农民的经济收益，降低农民耕作撂荒地的风险，确保农民没有后顾之忧。增加三大粮食作物的成本保险试点，其收入保险试点也要随之增设。增设具有地域优势的农产品保险试点，扩大保险的覆盖范围，加大保险的补贴力度。

第五，鼓励返乡留乡的农民进行撂荒地的开发耕作，支持农民创业，借助撂荒地发展特色种养业和三大粮食的种植耕作。在资金方面，政府应加大信贷支持，给予一次性创业补贴，给返乡留乡农民提供资金扶持。

2.2 有序推进撂荒地的利用

为了更好地推进撂荒地的利用，地方政府要对所管辖区域的耕地情况进行摸底调研，了解当地撂荒地的基本情况。挨家挨户进行排查，并且做好相关信息的登记工作，根据具体的情况进行统筹安排，编制适合当地农业发展的撂荒地利用方案。

政府应对撂荒地进行分类，对不同类型的撂荒地采取不同的措施，提供分类指导，最大限度地利用撂荒地资源。针对撂荒地的不同类型，例如平原地区的撂荒地、丘陵地区的撂荒地和不适宜耕作的撂荒地等，采取不同的处理方式，根据各地不同的地形和条件进行合理安排。修复平原地区的撂荒地，尽快恢复耕作，安排粮食种植，扩大粮食的播种面积，保证国民的粮食需求量。

对于丘陵地区的撂荒地，要因地制宜，根据不同丘陵地区撂荒地的不同情况，采取相应措施，可以种植粮食的要优先种植粮食，无法种植粮食的则根据地形安排种植其他农作物，例如发展具有当地特色的水果、优质牧草和中药材等地域性较强的农作物产业，实现农作物多样化生产。不适宜耕种的撂荒地可以用于其他农业建设，遵循相关的政策规定和规划，发展设施农业等。季节性撂荒地要根据季节的变化，对撂荒地作出适当调整，在适合耕作粮食的季节种植粮食，不适合的季节可以安排种植绿肥等养地作物，以改善土壤结构，为下一轮粮食耕作储存营养，提高耕地质量。

2.3 加快撂荒地的建设进程

在我国，丘陵山区的撂荒地比较多，主要是因为丘陵山区坡地多，地块比较细碎，缺少平整的地块，不利于大规模种植农作物，经济效益偏低，农民的耕作热情随之下降。对此，政府要加快对撂荒地的基础设施建设，从根本上改善撂荒地的耕种条件，例如加大对具备耕作条件的撂荒地的投资力度，加强灌排水、农田防护、输配电以及田间道路等基础设施建设，将其归类到高标准农田建设范围，适当开展机械耕作，提升机械化运作水平，提高撂荒地的经济效益。对于因灾害而造成耕地搁置的地区，要加快速度进行修复，尽早恢复农作物的耕种。另外，多年荒废使撂荒地出现了肥力不足的情况，因此要着力提升撂荒地的地力。把撂荒地利用措施和耕地保护与质量提升措施结合在一起，推广秸秆还田，在撂荒地增施有机肥，促进撂荒地恢复肥力，提高农作物的产量，提升整体的经济效益。除此之外，政府还应合理增设农机装备，完善配套的基础设施，研究开发适合在丘陵等特殊地形中使用的农机装备，提高农业生产成本，降低农民的劳动强度。

2.4 规范撂荒地的规模经营

我国出现撂荒地的主要原因是城镇化发展加速，农民长期外出务工，农村严重缺乏劳动力。基于此，政府要加强对土地的流转，积极引导流转土地的经营权，促进撂荒地合理经营，避免出现大量无人管理的撂荒地。第一，政府需要加强对农村土地流转的管理，在自愿、依法、有偿的前提下，鼓励农户对土地的经营权进行流转，建立相关的土地流转法律法规，依法合理利用土地资源，尽量避免出现闲置荒废的土地。第二，为保障农户土地经营权流转中的利益，避免产生不必要的纠纷，要加大对土地承包经营纠纷的调解力度。政府要积极引导土地流转的双方采取规范的流程并签订合同，有效进行约束监督。第三，针对长期没有能力进行耕种的农户或全家搬迁而导致土地荒废的情况，应尊重农户的意愿，在农户自愿的前提下，提出合理的经济补偿措施，进而鼓励农户自愿放弃土地承包权。

3 主要措施

第一，加强服务指导，提升农业的社会化服务水平。为了更有效地遏制耕地撂荒，应提升农业社会化的服务水平。地方政府需要加强社会化服务组织的培育，在发展农业社会化服务组织时，可以适当采用财政资金进行补贴支持。推广模式应具备多样化特点，例如对于没有能力耕种的农户或外出务工的农户，可以提供全程托管的服务模式，加强对耕地的利用；也可以采取菜单式的服务模式或“一对一”帮扶模式，加强对农民的技术指导，提高农民对种植技巧的运用程度，降低无效投入，提高农业生产能力，增加农民的经济效益。此外，对于撂荒地比较多的地区，需要安排农技人员采用蹲点包村的服务方式，提供有针对性的技术指导服务。

第二，加强对撂荒地耕作种植的宣传引导，提高农民耕作种植的积极性，避免出现撂荒地。借助报纸、电视和新媒体等方式进行宣传，把强农、惠农、富农政策宣传到位，提升农民的耕作自觉性，积极培养农民形成用好耕地、珍惜土地资源的意识。把利用撂荒地和乡村治理结合起来，探索一条能有效遏制撂荒地现象的道路。

第三，建立健全政府考核体系，把统筹利用撂荒地的工作纳入考核指标中，采用责任制度，重视利用撂荒地的相关工作。各地政府要了解所管辖地区的撂荒地情况，跟踪监测，及时发现耕地撂荒的现象。对于问题比较突出的地区，要加大监督管理力度，用考核制度规范工作。对政府统筹利用撂荒地的相关工作进行规范，出台政策进行约束。建立健全绩效考核制度，将奖金和补贴挂钩，采取激励机制，鼓励农民对撂荒地进行复种复耕，最大限度地避免耕地撂荒。