农业保险精准扶贫的交易成本困境及优化策略

□ 邱 晖

（哈尔滨学院 经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150086）

一、引言及文献综述

农村是贫困人口的集中区域，返贫治理的重点在农村，尤其是直接从事农业生产的农民。农业是弱质性产业，农民很可能因为一场灾害而致贫或返贫，利用农业保险来化解农业生产风险，保证农民有稳定的收入预期，正是扶贫的应有之义。在政府农业支持保护政策受制于“黄箱”天花板的条件下，作为“绿箱”重要内容的农业保险成为扶贫的重要载体。

然而，我国农业保险的发展情况一直不尽如人意，多年来始终处于“供需双冷”的低水平均衡状态。形成这种低水平均衡的根本原因在于过高的交易成本使得农业保险能够给交易各方带来的交易利益变得极为狭窄，陷入了农民不愿买、保险公司不愿陪、政府补不起的尴尬境地。姜岩和褚保金（2010）认为我国农业保险发展滞后的重要原因就是农业保险的交易成本过高，因为交易成本对农业保险的供求双方产生了抑制的效果，因此仅靠政府的保费补贴来提高农作物参保率的做法作用十分有限。降低农业保险交易成本是促进农业保险发展重要的努力方向[1]。杨卫军和郭晨阳（2010）指出农业保险的高交易成本特征致使农业保险出现了有效供需短缺的市场失灵，降低交易成本是矫正这种市场失灵的关键，要突出农业保险所带来的正外部性，通过政策扶持和财政补贴来激发农业保险市场的活力[2]。

2013年11月，习近平在湖南考察时提出了精准扶贫的思想。精准扶贫的基本理念是“谁贫困扶植谁”，重点在于“精”和“准”。扶贫工作面临的一项重要任务是如何在保证各方参与主体利益的条件下有效提高扶贫的精准性，实现“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”的具体要求。面对上述要求，有助于贫困户对脱贫过程中所面临的各类风险进行有效管理的农业保险再次吸引了学者们的目光。卢柯帆（2017）指出保险具有天然的精准属性，可以有效提升扶贫开发的精准度，在精准扶贫中大有可为[3]。张伟等（2017）指出农业保险扶贫可以根据不同个体遭受的实际损失进行差异化的经济补偿，提高扶贫的精准度，既能激励农民从事农业生产，还可通过福利溢出效应放大扶贫资金的政策效果[4]。

然而，农业保险精准扶贫的实际效果并未达到政策制定者的预期。谭正航（2016）指出我国农业保险扶贫还存在扶贫对象识别不精准、项目安排不精准、保险补贴不精准与扶贫到户措施不精准等问题[5]。周才云等（2017）指出我国农业保险在扶贫过程中面临着参保对象认知不足、保险人员业务素质不高、保险品种设计层级不健全、法律体系建设不完善等诸多困境[6]。针对目前农业保险在精准扶贫工作上面临的困境，潘国臣（2016）从政府政策创新及保险公司业务创新两个角度阐述了相应的对策[7]。李倩（2016）则从特色险种开发、扶贫制度创新、优惠政策设计、人才机制建设等方面讨论了强化农业保险精准扶贫作用的路径[8]。张海军等（2020）对农业收入保险助力精准扶贫的方式进行了探索[9]。王韧等（2020）从服务升级、功能升级、政策升级和技术升级四个方面讨论了农业保险助推脱贫攻坚的路径[10]。

通过对文献的梳理可以发现，学者们认可农业保险的优点，认为农业保险应该在精准扶贫中发挥重要的作用。学者们从不同的角度对目前农业保险在精准扶贫中面临的困境进行了分析并提出了相应的对策。而在做此类研究时，学者们大都从参保者、保险公司、政府等主体出发来进行研究，而没有从交易成本这个角度出发来讨论农业保险如何有效促进精准扶贫的问题。在现有的文献中，交易成本理论一般被用来解释农业保险市场上长期存在的低水平均衡问题，而没有被用来研究精准扶贫的问题。然而事实上，农业保险要提高扶贫的精准性，势必进一步增加各方的交易成本，落实起来也更加困难。要提升农业保险在精准扶贫工作的作用，就有必要从交易成本的视角切入，寻求能够改善扶贫绩效的路径。本文基于交易成本的相关理论，对农业保险精准扶贫问题进行新的思考和探索，以期为提升农业保险精准扶贫的绩效提供一些有益的启发。

二、农业保险精准扶贫的交易成本困境

精准扶贫的关键在于“精准”，要针对不同贫困区域下的不同贫困农户，实现精准识别、精准帮扶以及精准管理。精准扶贫要求通过对政策、项目、资金等各种扶贫资源的精准化使用，激发贫困农户脱贫的内生动力并最终实现彻底脱贫。农业保险是一种重要的扶贫工具，在精准扶贫中扮演“安全网”和“稳定器”的作用[11]。运用农业保险进行精准扶贫有助于充分发挥政府和市场两方面的作用，一方面可以提高财政扶贫资金使用的精准度，一方面有助于解决农户精准脱贫时遇到的融资难的问题。为了真正发挥农业保险在精准扶贫中的作用，农业保险精准扶贫需要做到如下几点：其一，保险教育和宣传精准；其二，扶贫对象识别和瞄准精准；其三，政府资金扶持精准；其四，农业保险产品开发精准；其五，农业保险保障措施精准。与对于“精准”的追求相伴而生的，就是越来越高的交易成本，农业保险高交易成本的特征导致了目前农业保险市场上“供需双冷”的局面，而精准扶贫则将农业保险的交易成本困境进一步强化。

（一）保险教育和宣传精准的交易成本困境

贫困地区的农户有着很深的小农意识，对待风险和损失习惯采取听天由命的态度，对于来自外部的各种帮扶措施，也往往是“等、靠、要”。在偏远的贫困地区，农户根本不了解农业保险，也不认可农业保险。由于受到自身认识的局限，农户往往只是将保费支出视作导致自己支出增加的负担，对未来的风险心存侥幸，对农业保险存在着抵触的心理。

因此，要发挥农业保险在精准扶贫中的作用，就必须要加强农业保险教育和宣传，而且要提高教育和宣传的精准度。然而，要进行精准的保险教育和宣传，政府将不得不投入大量的人力、物力和财力，教育和宣传工作的精准度越高，所耗费的交易成本会越大。比如，为了改变农户对于农业保险的消极认识，地方政府需要将农业保险教育和宣传工作常态化，既要做好面上的教育和宣传工作，也要做好点上的教育和宣传工作。考虑到农户文化水平不高的约束条件，对于农业保险的宣传更多需要采用面对面的形式，在车流、人流密集的地方悬挂横幅、发放传单、设立咨询点，通过电视、网络、报纸、微信等各种方式，加强对于农业保险保障作用的宣传，使农户能够了解农业保险的功能及好处，通过合理的成本收益分析帮助农户算好经济账，让贫困的农户能够认同农业保险，愿意积极地参与农业保险。在一些特别偏远的贫困村，政府还需要加强与保险公司之间的协作，采用一对一的宣传帮扶模式来提高工作的精准度。可见，保险教育和宣传精准的要求所隐含的高额交易成本会给地方政府造成很大的负担，也压缩了农业保险交易给社会带来的总福利。

（二）扶贫对象识别和瞄准精准的交易成本困境

提高农业保险精准扶贫功效的一个重要前提是要对扶贫的对象进行精准识别和精准瞄准，而我国农业保险扶贫对象识别不精准的问题恰恰是十分突出的。到目前为止，我国的农业保险仍然未能建立起完善的精准识别与精准瞄准的机制，农户根据自愿的原则选择购买或不购买农业保险服务，这导致部分对农业保险服务有较强偏好的农户会因为信息不对称或者受到支出约束等原因而难以获得一些基本的农业保险服务。商业化经营的保险公司在利润最大化的驱使下，更愿意为经济基础较好的种植大户或者农业中小企业提供农业保险服务，而面临较高风险的普通农户难以得到农业保险服务的扶持。

对扶贫的对象进行精准识别和精准瞄准，就意味着扶贫工作要由原先的大水漫灌式向精准滴灌式转变，这种转变能够提高扶贫的效率，使得农业保险这种金融资源在扶贫事项上发挥出更大的作用。但这种转变对于提高扶贫对象识别和瞄准的精准度提出了很高的要求。为了实现精准识别和精准瞄准，政府须为此付出更高的交易成本。为了实现精准扶贫的目标，农业保险就必须做到对贫困农户的精准识别。为此，政府需要创设并不断完善精准扶贫识别机制，将贫困边远地区、重点扶贫开发的县区等设为重点扶持的对象。在技术层面上，政府需要尽快将保险信息与建档立卡的信息实现对接，方便保险公司对保险扶贫对象实施更加精准的识别。对于建档立卡的贫困户，政府还应提供一些特殊优惠政策，比如降低他们的保费费率，提升对于他们保障水平等等。

在农户的收入构成中，自给自足经济、现金经济所占的比重很高，导致农户的收入事实上很难精确地进行统计。因此，对于扶贫对象的精准识别更多地需要依赖所谓的社区瞄准。在瞄准的过程中，为了防止“误评”或者“漏评”现象的出现，就需要掌握关于被评农户群体如财产、收入、工作、生活作风等等诸多方面的大量信息。这个过程伴随着高额交易成本的发生。此外，无论是建档立卡工作的开展，还是将建档立卡的信息与保险信息的实现对接，又或者针对建档立卡贫困户制定和实施一些特殊政策，都伴随着交易成本的发生。

（三）政府资金扶持精准的交易成本困境

国家对于纳入到政策性农业保险的项目会给予相应的财政补贴，但针对农业保险项目的财政补贴普遍存在不精准、不合理的问题。政府对于农业保险项目的补贴主要有三种形式，一是针对农户的保费补贴，二是针对保险公司的经营费用补贴，三是运用再保险分担超赔损失的超赔补贴。世界上有许多国家的政府同时提供这三种形式的补贴，但我国政府只提供保费补贴，而没有提供经营费用补贴以及超赔补贴。而且，农业保险补贴率也比较低，补贴的项目比较单一，农户的损失只能得到部分补偿。农业保险项目的补贴是针对保费进行补贴，单一化的形式无助于增进保险公司之间的竞争，对提高保险公司的积极性效果也不明显。再者，政府对于农业保险项目的补贴政策缺乏因地制宜的差异性，一刀切式的固定比例分担原则忽视了地区发展的差异，也没有充分考虑到贫困地区的财政承载力。

要让农业保险在精准扶贫中更好地发挥作用，改变目前补贴不合理、不精准的现状，关键在于拓宽农业保险资金的来源渠道并不断提高政府资金扶持的精准度。然而，政府提高资金扶持精准度的过程中同样伴随着交易成本的提高，会遭遇到交易成本困境。比如，有条件的地方政府可以设立财政专项补贴基金，用于开展针对保险公司的经营费用补贴以及超赔补贴。但显然，通过设立专项补贴基金的方法来对保险公司进行补贴会自然导致政府支出的增加。再如，政府可以通过对农业保险、农业补贴、涉农信贷等建立联动机制，将多种方式有机结合起来，在保险和信贷之间形成良性循环。这种做法由于牵涉到众多的利益主体，而每个主体又都是追求自身利益的最大化，就会因为信息获取与传递、组织与协调、监督与惩罚等原因带来高昂的交易成本。政府还可以积极引入社会资本参与到农业保险中来，建立政府主导+第三方介入+保险公司承保的农业保险运营模式，在扩充农业保险资金来源的同时，社会资本力量的介入也可以提高资金扶持的精准度。然而，政府在与社会资本关于农业保险项目达成合作的过程中，同样会由于信息获取、谈判签约、监督执行等事项付出大量的交易成本。

（四）农业保险产品开发精准的交易成本困境

近些年来，我国农业保险的品种在不断丰富，农业保险的保费收入增加很快，保障的范围越来越广，但受到农村地区客观经济条件的限制，大部分农业保险产品都属于广覆盖、低保障的类型，主要承保的农作物种类仍然比较单一，保险责任的覆盖面还相当有限[12]。我国的农业保险主要是用以应付生产环节中可能遭受的自然灾害的风险，与农村地区的特色产业结合不紧密，农业保险品种设计不精准，保险的品种偏少，无法满足农户多样化的保险需求。

扶贫是为了脱贫，扶贫最终还是要落实在产业扶贫。农业保险作为扶贫的一种重要的手段，也应该成为产业扶贫的重要保障。在现阶段，农业保险产品开发的重点应该放在与地方特色产业的结合上来。但这种做法会让保险公司承担大量的交易成本。要对农业保险的品种进行创新，保险公司就需要深入到基层进行大规模的调研，根据贫困地区的实际经济发展状况，进行因地制宜的产品设计，结合当地的农业优势资源及农业种养特色，设计出契合当地农业生产特色的农业保险产品，通过量身定制的方式使农业保险产品能够更加符合贫困地区农户的实际需求。如果保险公司因为开发新型农业保险产品所获得收益不足覆盖高额的交易成本，保险公司就缺乏创新的激励，此时就需要地方政府通过补贴等方式来保障保险公司的利益，支持特色保险品种的发展。

（五）农业保险保障措施精准的交易成本困境

农业保险在精准扶贫中发挥的功能有限，很重要的一个原因是缺少相应的配套保障措施。精准扶贫是一项系统工程，农业保险只是其中的一种工具，但这种工具不能单独使用，需要和其他财政、金融等方面的制度进行配合。在现阶段，相关制度建设的滞后以及与农业保险制度融合度不足，导致农业保险配套保障机制不精准、不完善。配套保障机制的缺乏体现在投入保障机制不完善、农村金融服务链条不完善、诚信体系建设滞后及农业保险基层服务体系建设落后等方面。

农业保险要实现精准扶贫的功能必须要有各种配套的措施来加以保障，但各种配套的保障措施完善的过程也会伴随着大量交易成本的支出。就完善投入保障机制而言，精准扶贫的效果对资金投入的方式和渠道有很强的依赖，政府须保证财政补贴足额到位，杜绝虚假的配套行为，贫困地区的保费须由政府部门来负责缴纳。就完善农村金融服务链条而言，政府和保险公司应注重将农业保险的服务链条不断向农业生产的上下游延伸，注重发挥农业保险和农村信贷之间的互动机制。就完善诚信体系建设而言，政府须加强农村地区的诚信体系建设，在承保、理赔等环节，加强对于农户信息的采集，建立农户电子信息档案，实现信息在政府和保险公司之间的共享。就完善农业保险基层服务体系而言，政府应加强贫困地区农业保险基层服务体系的建设，尤其是加强县乡村三级保险服务网络的建设，为农业保险进入农村搭建好相应的平台。

三、农业保险精准扶贫交易成本困境的优化策略

精准扶贫要求的贯彻会增加农业保险交易的交易成本，但由于交易成本上升所带来的阻力并非无法克服，只要能够创造出足够多的交易利益，高额的交易成本就是可以接受的。即使交易的利益并非足够大，农业保险交易所带来的正外部性也可以弥补交易成本所造成的负担。对于交易成本要注意区分对待，如果某些交易成本并非创造相关交易利益所必须，而是根源于某些不合理的制度安排，这种类型的交易成本能免则免。新技术的采用也有助于降低交易成本。

（一）拓展农业保险交易利益的边界

交易成本的高低与经济发展的程度呈现出比较明显的正相关关系，越是经济发展水平高的国家或地区，其交易成本占GDP的比重就越高。经济越发达，人与人之间的交易就越频繁，交易成本就越大，同时交易的利益也就越大。对于农业保险而言，精准扶贫所带来的交易成本提高并不可怕，关键还是在于通过实施精准扶贫增加农业保险交易的数量并拓宽单次交易中双方交易利益的边界。比如，强调保险教育和宣传精准虽然会带来高额的交易成本，但也会创造出相应的交易利益。精准的教育和宣传有助于转变农户落后的思想观念，使他们由“出事找政府”向“出事找保险”转变，教育和宣传能够提高农户参与农业保险交易的积极性，从而拓展农业保险交易的广度和深度，由此创造出更多的农业保险交易，交易带来的利益被大大拓展。

要增加农业保险的交易并使农户和保险公司获得更大的交易利益，最直接有效的方法是政府补贴，这也是国际上普遍对农业保险实施补贴制度的原因。政府对农业保险进行补贴能够明显增加农业保险的交易频率，缓解由于高交易成本所带来的供需矛盾，降低农户因灾致贫或返贫的概率。政府的补贴要做到“精准”，如何设计农业保险补贴制度是关键，要对农业保险的参与激励以及各种约束条件进行细致的考察。农业保险费中的大部分应该由政府来进行承担，以增加农户的交易利益，增进农户参保的意愿，对于拒不投保的农户，政府可以取消或者降低其农业补贴，进一步调动其参保积极性。在灾害发生之前，以保险费的方式对农户进行补贴，灾后再对农户和保险公司进行适当的补贴，对于保险公司提供的农业保险服务，政府应在税收上给予优惠，扩大保险公司的交易利益，增强保险公司的参与意愿。

政府补贴的确是保障农业保险交易双方获得一定交易利益的重要手段，但从整个社会的角度来看，政府的收入来源于税收，用税收收入来对农业保险交易进行补贴，是用牺牲一部分人福利的方法来保障另一部分人的福利。要降低对于政府补贴的依赖，关键还是在于农业保险自身能够创造出更多的交易利益。因此，一条可取的道路是将农业保险产品创新与农村地区立足特色农产品的产业振兴结合起来。农村地区摆脱贫困的关键在于走上一二三产融合发展的道路，在一二三产融合发展的过程中，由于更多的价值被创造出来，农业保险交易的利益边界将大为拓展，交易利益边界的拓展使得交易双方更加能够容忍农业保险的高成本并积极寻求交易的机会，对于政府补贴的依赖也会因此得到有效降低。对农户购买农业保险的行为进行补贴，固然可以降低农户的交易成本并提高农户的参保动机，但真正解决问题还是要靠提高农户的收入水平，只有让农户富起来，对农业保险的潜在需求才能大面积转化为有效需求。

（二）利用农业保险的正外部性进行补偿

农业保险是一种具有正外部性的准公共物品。农业保险的正外部性可以从需求和供给两个方面来加以观察。从需求的角度看，在不存在政府补贴的情况下，投保农民需要承担所有的交易成本，但只能享受到投保利益的一部分，整个社会因为该农户投保享受到额外的利益。从供给的角度看，在不存在政府补贴的情况下，提供农业保险的保险公司一方面要承担高额的交易成本，另一方面，其获得的边际私人收益显然远远小于边际社会收益。

因为农业保险具有明显的正外部性，因此需要政府的补贴来保障其交易数量能够达到或接近社会最优交易数量。农业保险与纯粹的商业保险有很大的区别，农业保险带有公益性质，不能单纯将利润最大化定为自己的目标。许多国家都选择将农业保险从商业保险中分离出来，政府通过运用财政资金成立专门的政策性农业保险机构。我们目前依托商业性保险公司开发了一定规模的政策性农业保险产品，但专门的政策性农业保险机构仍然没有成立。对于贫困人口而言，保险公司其作为交易对象是很难获利的，但政府仍然要对扶贫对象进行精准识别和瞄准并不惜为此付出高额的交易成本，原因就在于，贫困者因为获得农业保险服务而避免返贫具有很强的正外部性，整个社会获得的利益要远远超过这个贫困农户。精准扶贫体现的是社会的公平和正义，是马克思主义公正观在新时代的体现，也是我国建成小康社会的必然之举。因此，利用农业保险进行精准扶贫，其成本容易观察，但收益却很大程度上是隐性的，社会的公平正义也难以用货币来进行衡量。如果看不到农业保险的正外部性，只强调农业保险高交易成本的一面并因此抗拒农业保险的发展，属因噎废食之举。

（三）通过制度改革降低交易成本

交易成本由两大部分构成：一是用来消除信息不对称的成本，即交易各方传递信息和取得共识的成本；二是用来防止交易主体机会主义行为的成本，即用来对交易各方的成本收益预期进行平衡的成本。在达到相同经济绩效的条件下，交易者所付出的交易成本越小越好。农业保险精准扶贫时所面临的高交易成本，不完全是源于农业保险交易自身的特殊性，农业保险制度没有理顺也是重要原因。政府及保险公司还需要就农业保险制度的设计及产品开发等做深层次的制度创新。

对于农作物的生长状态、预期产量及受损程度等情况，农户拥有的信息显然比保险公司更加充分，对于农业保险的承保理赔、费用补贴等情况，保险公司的信息显然又比农户更加充分，信息不对称不可避免地带来了逆向选择及道德风险的问题，供需双方都可能利用自己的信息优势产生机会主义行为。但如果通过一定的制度创新，鼓励保险公司、农产品加工企业以及农户共同建立互利的保险组织，使得保险公司、农户以及农产品加工企业某种程度上成为利益共同体，这样不仅可以有效降低由于信息不对称和机会主义行为引发的交易成本，创造出更多的交易利益，而且使得农业保险扶贫变得更加精准。

农业保险的提供者未必一定是保险公司。农业保险市场的进入壁垒需要降低，政府应该鼓励保险公司以外其他具有信息、资金、机构等优势的金融机构经营农业保险业务。农业保险交易成本源于农业保险交易的过程，具体来讲，农业保险交易成本是由于在制定和执行各类农业保险合同过程中为了克服信息不对称以及机会主义行为而发生的各种成本。那些从事小额信贷的金融机构，掌握着大量的关于农户的软信息，而且在农村地区拥有比较完整的基层组织，政府应该允许并鼓励这类金融机构经营农业保险的业务并与政府的精准扶贫工作结合起来。这种制度创新还可以向前推进一步，即允许社会资本成立区域性农业保险公司，社会资本对于信息的掌握比金融机构更具优势，且可以通过发挥血缘、乡邻等人际资本的作用进一步在降低农业保险交易成本的同时提高扶贫的精准度。

（四）利用“互联网+”降低交易成本

随着互联网技术在农业领域应用的不断深入，利用互联网信息技术进行监测并收集与农业生产相关的大数据，通过对大数据的挖掘设计出定制化的保险方案，能够有效降低由于信息不对称所引发的高交易成本问题。政府应主导保险机构与农业部信息中心之间的合作，实现必要的数据信息共享，实现保险服务站与农业部门基层信息服务站之间的深度合作。大力发展网络保险公司，充分发挥其投保方便、理赔灵活的优点。随着互联网技术的深入运用，在农业保险领域，大数据、云计算与保险精算将会进一步融合，由于农户分散化经营以及集中赔付所造成的高交易成本的特性将因为基于互联网的农户保险的发展而得到缓解，农业保险也将因为与互联网的结合为自身开辟出更大的发展空间。“O2O”保费分红型政策性农业保险经营模式的出现就是互联网和农业保险结合的产物。高子清、张金萍（2017）认为：“O2O”模式是通过互联网平台，构建“政府+保险公司+农户”的三位一体的农业保险经营模式[13]。这种经营模式充分利用了互联网信息传播迅捷的优势，通过建立统一平台，共享数据资源，建立网络农业保险诚信体系等方式，降低了农业保险的交易成本。

“互联网+农业保险”在精准扶贫工作中大有可为，利用农业保险来做精准扶贫，一定要借助于大数据平台，实现扶贫信息与保险业信息对接[14]。要收集关于建档立卡贫困户种养业生产和投保的各种真实数据资料，运用精准扶贫大数据管理平台来对这些数据进行管理，对贫困县农户建档，对投保和理赔进行记档，对于重点贫困县、贫困村及贫困户进行打分，实现农业保险扶贫与贫困主体之间的精准对接，逐步扩大保障的范围，运用大数据平台进行动态的监测，利用大数据来分析和把握贫困农户的农业风险情况，实现“互联网+”农业保险扶贫对象精准，覆盖贫困农户的农业生产全风险。

四、结语

精准扶贫不仅仅是一个经济问题，也是一项重要的政治任务，事关全面小康社会的建设以及社会公平正义的实现。因此，精准扶贫过程中所发生的超出单纯经济计算的高成本是可以接受的。但这也并不意味着精准扶贫工作可以完全无视成本，在同样实现精准扶贫目标的情况下，所耗费的成本越小越好，因此，如何提升扶贫资源的使用效率，降低扶贫的成本也是扶贫工作中需要重点考虑的问题。

农业保险在扶贫工作中可以发挥重要作用。农业保险的特殊性在于为了克服信息不对称及机会主义行为所需付出的交易成本太高，大大降低了交易双方从交易中能够获得的利益，导致农业保险市场只能在较低的水平上实现均衡。为了改变这种情况，政府部门往往会采用补贴等形式参与到农业保险的交易中来，政府的参与也会引发一系列的交易成本。作为农业保险产品的供给者，保险公司提供的服务主要包括收取保费、制定赔付的标准、勘察、定损、理赔等。提供保险服务时，会遭受来自高额交易成本的制约，这种制约源于农业保险服务集中性特征与农业生产的分散性特征之间所形成的叠加效应。作为农业保险服务的需求者和消费者，农户同样承担着高昂的交易成本，在交易之前，农户承担的交易成本主要是信息成本，在交易之时，农户面临着因为高保费率而造成的高交易成本，在交易之后，农户需要承担的交易成本主要是执行成本。

在农业保险这个领域，仅仅依靠市场这只看不见的手是无法达到有效率均衡水平的，这就要求政府部门进行适当的干预。农业保险政府职能的主要职能包括立法、扶持、行政资源整合及监管等几个方面。政府在农业保险供给中发挥作用主要是通过完善相关法律法规、完善相关扶持政策、完善农业风险转移体系以及完善监督管理体制等途径来实现。政府在农业保险需求中发挥作用主要是通过提高农户的参保意识、提高农户收入水平、拓展农业保险范围以及完善信息传递系统等途径来实现。政府在发挥上述诸项作用时，政府自身会承担相应的成本，但对于农业保险的供求双方而言，政府上述作用的发挥有助于降低他们的交易成本。但政府在弥补市场失灵的同时，也可能会伴随着政府失灵。在农业保险交易中，有一部分需要供求双方承担的交易成本是由于政府造成的。政出多门的繁杂规定及指导意见，再加上复杂的申请、审批程序，进一步放大了农业保险的交易双方所面临的信息搜寻、签订契约、监督执行以及协调合作等各种交易成本。

精准扶贫对于“精”和“准”的要求进一步提高了农业保险的交易成本。在对贫困农户进行精准识别、精准帮扶和精准管理的背后，是交易成本的进一步提升。针对贫困地区和贫困农户的保险教育和宣传、识别和瞄准、扶贫资金的落实和使用、农业保险产品的开发以及各种保障措施的完善，都会因为要实现“精”和“准”的要求而陷入到交易成本的困境之中。要走出这样的困境，最关键还是要拓展单次农业保险交易的利益边界，让交易双方有利可图，并通过农户大量参与的方式来形成规模效应，实现保险公司平均成本的降低。对于交易利益边界难以拓宽的传统种养殖业，就需要利用农业保险的正外部性进行补偿，政府作为公共物品的提供者，应该分担更多的保费。农业保险交易中的许多源于制度安排滞后或信息不对称的交易成本可以通过制度改革及先进信息技术的应用而大大降低，发挥农业保险在精准扶贫中的作用，要注重使用大数据、云计算等先进的信息技术，实现信用信息、保险信息、扶贫信息等属于不同机构的数据共享，加强农业保险与其他金融手段如农业信贷或农业供应链金融之间的结合，在精准扶贫的过程中降低不必要的交易成本，创造更多的交易利益。