枢纽型基层党建模式研究

万志彬

[摘 要]枢纽型基层党建模式是城市治理新形势下城市基层党建工作的实践创新。浙江省平湖市当湖街道“友邻善治”在枢纽型框架内的创新性探索形成了一套有效做法，对基层党建模式研究有着重要作用。

[关键词]党建引领;社区治理;枢纽型党建;友邻善治

党的十九届四中全会提出，要“健全党组织领导的自治、法治和德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础” ①，这为新时期探索社区治理现代化指明了发展方向。浙江省平湖市当湖街道认真践行 “八八战略”，坚持党建引领，顺应新时代人民对美好生活的需求，改革创新社区治理体制，着力打造社区治理共同体，不断提升基层治理水平，在基层党建模式的探索上做出重要贡献。

一、枢纽党建：将红色嵌入架构之内

随着改革开放的进程，社会组织如雨后春笋般涌现出来。这对于党组织而言，如何将大量的社会组织吸纳到党旗之下成为党建的重要课题。党建引领是我国社区建设的政治特色，也是社区资源整合的组织优势之一 ②。正是在这种背景之下，涌现出了一大批创新性基层党建工作做法诸如服务型党建、区域化党建、网格党建、楼宇党建等。

枢纽型社会组织的概念最早可以追溯至2008年的北京，并于次年正式提出 ③。虽然在当时还特指工会、共青团、妇联等兼具政治与社会属性的组织，但在实践发展中却逐渐超出这个范围。目前看来，枢纽型组织主要包括三种类型：第一是传统的政治性人民团体，包括上述的工会、共青团和妇联;第二则是经济类或是社会类的行业协会和联合会;第三就是综合性的社会组织联合会或社区组织服务中心 ④。

枢纽型组织具有重要的政治功能 ⑤，是党领导和执政的重要社会基础 ⑥，但是枢纽型组织架构与党建相融合一方面要依靠政府帮扶，获取资源，另一方面又要保持独立性，避免“行政化”趋势 ⑦。通过枢纽型组织，党可以分领域、分类别进行管理，建立一个分层管理的立体网络，从“划桨人”变成“掌舵人”。

当湖街道在探索“友邻善治”社区治理模式的同时，坚持“党建引领、友邻善治”，以“邻里”作为社区党建的创新突破，将触角延伸至社区的每一个角落，逐渐摸索出一种“大融合”的枢纽型基层党建模式。

二、友邻善治：枢纽型党建的典型样本

当湖街道为进一步适应城市基层治理的新情况、新问题，依托“友邻善治”三级网络立体网络，多措并举激发集合多元主体的内生力，形成一个综合性的社区服务中心。

1. 立体网络：激发友邻活力

当湖街道的党建工作并不是“东一榔头，西一棒槌”，而是嵌于“立体式”友邻体系，利用枢纽型三级友邻体系构建社会治理，更好地开展党建工作。

（1）串点成线：搭建三级网络

当湖街道共建立1个街道级友邻中心，27个友邻站和250个友邻点，从纵向上架构了“友邻中心—友邻站—友邻点”的框架。同时以各类服务、服务的形式将三级友邻体系串联起来，形成以友邻中心为中枢、友邻站为关节、友邻点为触角的三级网络运行机制。

（2）连线成面：发挥“432”功能

三级友邻网络体系以友邻中心为主体，以友邻站为基础，把友邻站延伸至小区内，实现了纵向上的联动。从横向上来看，街道社创中心在友邻中心内引入3家专业的社会组织来具体运作，承担起中枢作用，将邻里培育孵化、邻里统筹协调、邻里信息整合、邻里能力建设四大功能充分融入主体功效。友邻站则依托先锋站、社工站、志愿服务站以及文化礼堂，发挥好邻里信息收集、邻里服务支持、邻里自治服务的功能。友邻点作为最深入的触点，利用党员先锋站、社区用房、高楼架空层等空间，发挥好邻里使者挖掘、邻里互动交流两大实践功能 ⑧。

（3）组面成体：推行三网六事

当湖街道在三级网络体系的基础之上，在“小区熟人网、社区空间网、街道资源网”内开辟出 “自主提事”、民主议事、约请参事、项目定事、专业评事、按需推事”的“三网六事”议事法则。依靠三级友邻体系层层递进，能够最高效地解决居民的生活问题。

2. 多措并举：生成治理动力

当湖街道除了发挥三级网络体系的枢纽型作用，还将焦点放在社区的基层细胞单元上，探索如何通过实际有效的行为把工作做到居民群众的心坎上。

（1）组织体系：推动党的组织覆盖

当湖街道架构三级党组织体系，推动党的组织和工作在居民小区形成有效覆盖。首先以小区为单元组建友邻党支部，由社区党组织班子成员担任支部书记，选拔优秀党员业主担任支委委员、连居党员干部担任党建指导员。以相邻楼道党员基数为准，按年龄、职业、特长定岗定责建立楼道党小组，并同时要求每名党员结对联系若干户居民，常态化开展连心服务，提升党群紧密 度。

（2）沟通平台：化解社区矛盾纠纷

当湖街道同时搭建三大沟通平台，推动群众的操心事、烦心事、揪心事在小区内即可解决。具体而言，建立小区矛盾化解平台，运用“红色物业”议事机制，共同商议解决居民关注的物业重点难点问题;建立小区议事协商平台，常态化收集民情民意，通过“六事工作法”，实现小区居民自我管理、自我服务;建立小区共建共享平台，探索小区联席会议制度，统筹各方资源力量，实现共建共治。

（3）服务下沉：实现居民生活需要

当湖街道力保三项服务下沉，结合新时代“网格连心、组团服务”工作，探索将社区服务等公共管理和服务力量下沉小区，并有序引导社会组织进入小区开展服务，推动协同治理。同时，积极培育小区服务团队，深入开展系列“鄰里服务”，共同助力推动群众对美好生活的需要在居民小区的逐步实现。

（4）强化保证：确保党建取得实效

当湖街道还强化三个方面的保障。一方面，加强组织领导，将小区党建作为加强城市基层党建工作的一项重点任务，统一部署、协调推进;另一方面，强化小区党支部工作经费，保障其正常运转。此外，充分整合小区内现有站点资源，打造小区党支部活动阵地，确保小区党建工作探索和推行取得实效。

3. 多元主体：夯实党建基础

打造“党建引领 友邻善治”这样一个党建“共同体”，需要多元力量齐发力，过去单纯“行政式”的组织方式已经不能适应居民热衷于参与公共事务的现实情况。

（1）党委牵头：坚持党的领导

“党建引领、友邻善治”最重要的就是坚持党的领导。当湖街道党委办事处、街道社工委等联合市委社工办，研究出台多项关于社区社会组织发展、社工人才队伍建设、友邻基金运作管理、友邻善治社区网络体系建设等在内的“1+N”制度流程，从发展思路、政策计划、内生机制、实际举措四个方面加强党建工作的顶层设计。通过制定各项友邻制度来提升“党建引领”的制度优势。

（2）组织打造：培育友邻力量

当湖街道打造友邻力量队伍，将党员志愿者、居民骨干纳入友邻使者队伍，以“老娘舅”方式交流，引导居民开展自治协商。除此之外还选聘法官、检察官、警官和律师为居民自治提供专业的法律指导。同时，以居民需求为导向组建多领域的友邻组织，如今的当湖街道平均每个社区都拥有20个以上的社会组织，开展各类服务活动2100余次。

（3）社会力量：多元主体发力

“党建引领、友邻善治”集合政党组织、政府部门、志愿团队、社会组织、基层社工、民间力量等多元主体，在实践活动中培育共同追求。同时还吸纳老党员、老干部、政府工作人员、高校教师、乡贤等有着管理经验知识的居民参与进来，广泛集中民智民意，实现党建与基层社会治理同步开展、同步推进。

三、枢纽型基层党建的经验启示

当湖街道围绕“友邻善治”理念，将党建嵌入枢纽型架构之中，切实有效地提升了党组织的引领能力，可以协调好党委、政府和社会之间的关系，并以整合和重构传统邻里关系为主题，通过编密友邻体系、优化友邻服务、创新友邻机制，逐步探索形成了“商圈治理”“红色物业”等一系列具有代表性的经验做法和治理品牌，走出了一条具有当湖特色的城市基层治理新模式，对于新时代提升基层治理水平，做好党建引领工作具有重要启示。

1. 夯实秩序基础，打造基层党建工作体系

做好党建工作首先就要完善“大党委”工作机制，吸收辖区单位、共建单位、非公企业和社会组织参加，整合社区与各单位的资源。同时，在基层做好党建工作，构建一个以社区党组织为领导核心，社区居委会、小区业委会、物业公司“多方联动”的共同参与、共同治理互帮互助格局以激发社区自治的内生动力。通过加强基层党支部的建设，将基层党建工作实现全领域覆盖，形成以党建引领的居民自治模式。

友邻善治的枢纽型党建模式一方面构建了党组织的主轴，将党组织覆盖到社区的各个角落，另一方面从社区层面和网格层面两个方向夯实党建工作的秩序基础。当湖街道的实践证明，将党建融入基层社区治理，提高了基层党组织的引领力，夯实了党执政的秩序基础。新时代党建工作的主要目标就是要加强与社会的联系，增强人民群众对党和政府的信任度。

2. 回归社区本位，推动社会治理重心下移

社区治理的首要目的就是要回应居民的正常生活需要与精神追求，社区的服务与治理必须要考虑居民真实的所思所想。枢纽型的党建模式可以将党组织的覆盖面、影响力辐射到最大范围，同时基层党组织还能拥有更大的自主判断权，可以根据现实的情况采取最有针对性的措施。基层社区作为党建工作的责任主体，在责任倒逼的情况下能更有效地激发社区活力。

友邻体系链接的并不仅是几个社区、几个组织，而是将多元主体包括党员、社会组织、社会企业等串联起来。它既是人际关系的节点，也是公共空间的节点，承载了社会治理的无限可能。

3. 增强治理弹性，提升公共空间情感温度

随着城区扩建与老旧小区的拆迁，原先的邻里网络被拆散，传统的熟人社会转变成了现代的陌生人社会。而对于城市内的社区治理而言，最大的问题与挑战就是如何让陌生人变成半陌生人，半陌生人变为半熟人，最终一步步重返熟人社会。其中最重要的一点，就是要构建共同体，创造公共空间，为居民的交流、活动提供场所。居民在日常互动中彼此熟悉，在公共空间中产生社会资本，即产生信任。通过社会资本发挥作用，推动社区治理汇总多元社会力量的参与。

枢纽型的友邻体系极具包容性和弹性，利用天然的政治优势和组织优势，能够实现资源、政策、力量的向下倾斜，民意、需求、问题的向上汇集，经党组织这个核心实现资源与信息的双向循环 ⑨ ⑩。在提供服务与开展活动时同步构建基层治理共同体，利用友邻网络加强社区居民凝聚力，增进社区居民的感情，培育睦邻精神的发展，助力多元主体之间交往的温度化，利用情感治理的方式提升党建的组织力。

注释：

①《中共十九届四中全会在京举行 中央政治局主持会议 中央委员会总书记习近平作重要讲话》，《人民日报》2019年11月1日，第1版。

②杨贵华：《社区共同体的资源整合及其能力建设——社区自组织能力建设路径研究》，《社会科学》2010年第1期。

③崔玉开：《“枢纽型”社会组织：背景、概念与意义》，《甘肃理论学刊》2010年第5期。

④彭善民：《枢纽型社会组织建设与社会自主管理创新》，《江苏行政学院学报》2012年第1期。

⑤李威利：《从基层重塑政党：改革开放以来城市基层党建形态的发展》，《社会主义研究》2019年第5期。

⑥刘玉莹、上官酒瑞：《枢纽型社会组织的党建工作创新——静安区白领驿家的探索与启示》，《党政论坛》2020年第7期。

⑦叶林：《“陌生人”城市社会背景下的枢纽型组织发展》，《中国行政管理》2013年第11期。

⑧浙江省民政厅：《社区治理共同体创新的浙江样本》，浙江大学出版社， 2020年版，第160頁。

⑨张必春、许宝君：《整体性治理：基层社会治理的方向和路径——兼析湖北省武汉市武昌区基层治理》，《河南大学学报（社会科学版）》2018年第6期。

⑩张勇杰：《多层次整合：基层社会治理中党组织的行动逻辑探析——以北京市党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革为例》，《社会主义研究》2019年第6期。

作者单位：中共上海市委党校科社教研部

（责任编辑 周 巍）