彝区乡村治理研究——以凉山X村为例

□邱 建

（云南民族大学政治与公共管理学院 云南 昆明 650504）

乡村治理主要体现在性质不同的各种组织，包括乡镇的党委、政府、村两委、各种协会、村级组织等，还有民间团体及组织，它们通过一定的制度机制共同对乡村的事务进行管理[1]。乡村治理是指在乡村基层权威对公共事务的管理、组织和协调的过程[2]。一般来说，乡村治理主要由治理主体、治理客体和治理环境3 个部分构成。凉山彝族乡村治理主体包括体制内组织和体制外组织，具体包括基层自治组织、乡村社会组织、家支组织等。其中家支组织是以父系血缘为纽带的禁止内婚的血缘群体。目前，在凉山彝区乡村治理过程中，治理主体间分工不明确，影响了治理成效，不利于提升治理水平。同时，当前国内学者多从不同视角研究乡村治理问题，有助于真实了解我国不同区域、不同文化背景下的乡村社会发展差异，但是相比之下，对少数民族地区乡村治理研究相对偏少。基于这一实际，以X 村为考察对象，运用治理理论分析彝区乡村治理的现状及问题，优化其治理路径。

1 X 村治理现状

1.1 X村基本概况

1.1.1 经济状况

X 村位于四川省凉山彝族自治州西面，距州府西昌市25 km。北接西昌市，西临盐源县，地处山区，四面环山，山间小盆地交错相接。该村有1 家矿泉水公司，建有水电站1 座，养殖户2 户；有村民小组6 个，共200 户，780 人；耕地面积93.8 hm2，人均耕地面积0.09 hm2，山地面积653.3 hm2，以种玉米和土豆为主，兼种红薯、萝卜、烟叶、青椒、核桃、魔芋等经济作物；有私营杂货店1 所，村医1 所，中型养鸡厂1 家。目前，该村经济收入主要为青花椒和传统的畜牧业。

1.1.2 组织体系

X 村的政治组织结构主要为村党支部、村委会及家支组织。现有村支部书记1 名、第一书记1 名、村主任1 名、村文书1 名、监委会主任1 名、团委书记1 名、妇女主任1 名，共7 名。村党支部由该村的党员选举产生，村委会主任由村民集中投票产生。其他4 位按票数顺序来分配，选上后参加村里的会议，且协同共治农村事务。

1.2 X村治理情况

1.2.1 建立规章，规范乡村秩序

制度是一种秩序，也是一种权利，界定了国家权力与乡村社会的界限，维护了村民的利益，促进了乡村社会和谐，有效减缓了乡村政治的动荡[3]。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》，X 村推行按工作职能设立岗位，以岗位设定工作职责，以此规范基层权威秩序。

首先，根据村务管理条例，切实落实相关法律和规章制度，规范了彝区农村的治理秩序，保证了村民政治参与的有序性。

其次，X 村通过网络媒体、微信或定时开展民主生活会，组织干部收集民情民意，集中讨论，及时回应民众诉求，同时不定期组织村干部开展理论学习，不断提高思想理论水平和实际工作能力。

再次，按职能各司其职，同时细化分工具体的村务，以生产队为单位，每位村干部和党员各分管1 个小组的事务，具体村务一般由村两委相关成员内部共同讨论和决定，对超出范围的召集村民集体讨论。

1.2.2 落实政策，共享发展成果

长期以来，凉山彝区村民对国家下达的惠农政策知之甚少，即使知道也不知如何争取，同时无法得到优惠政策时，村民很少运用相关法律来维权。所以，作为乡村治理主体之一的村两委要把国家政策落实到位，切实保障村民的利益，维护村两委的声誉，激发村民的政治参与热情。对此，X 村两委根据实际采取了以下具体措施。

首先，对低保户就近安排工作。随着脱贫任务的相继结束，以前的低保户不再享受相关政策红利，村两委安排低保户到附近的企业上班。

其次，提升村民的知识技能。开展的方式因具体的情况而有所不同，X 村按照市委、市政府要求，在举办招聘活动时，村两委带领贫困户参加招聘会，尽力解决村民的就业问题。同时，提供农业技术指导、脱盲教育等。

再次，产业化发展。村两委根据本村的实际情况引进产业，通过办企业带动经济发展，如鼓励有资金、有能力的村民兴办养鸡厂，就业岗位优先提供给经济困难的村民；引进了矿泉水公司，给本村提供了12 个就业岗位。以上措施充分体现出惠农政策对改善民生发挥的重要作用。

最后，文化建设。X 村的村民都是彝族，这里有富有民族特色的文艺素材和文艺表演题材。村两委应扎根本土，挖掘本土文艺资源，振奋民心，提升村民素养，为实施乡村振兴战略提供强大动力。

1.2.3 生态文明建设

凉山彝区践行“青山绿水就是金山银山”的理念，大量植树造林，牢牢保护好作为长江上游的生态屏障，在村公路两旁种植树木，对荒山荒坡进行造林工程，同时保护原始森林，成立了护林防火小组，村主任担任组长，各村民小组组长担任副组长，以村民小组为单位，抽调1 名村民轮换守山。同时，专门组织巡逻队对X 村居民房前屋后的卫生环境进行监督，对乱扔垃圾的村民进行教育，并督促村民将垃圾放到指定的垃圾站，对公路和重要河流的垃圾每天进行清理。定期召集村民或利用网络媒体对村民进行生态环保知识、垃圾分类知识的讲解和宣传。

2 凉山彝区乡村治理过程中面临的困境

当前，凉山彝区农村社会出现非均衡状态，社会阶层分化加速，人员流动频繁，家支组织活跃，这形成了彝区独特的道德治理形式和多元共治的格局。但治理主体间出现了一定的失衡现象，对彝区农村治理带来了挑战。

2.1 村两委职能分工不明确

村支书和村委会主任是两个权力合法性来源、性质和职能、工作方式、制约机制不同的领导职务[4]。村支书起着政治领导的作用，村委会主任主要负责村里的具体事务，如果村支书过度关注村务，会抑制村委会主任的工作积极性，甚至容易发生冲突，需要两者积极协调，理顺关系。然而，由于具体乡村治理体制和机制的原因，两者难免出现重叠治理的过程。职能不明确导致村两委之间出现利益博弈，决策权、决定权、财务权相争等现象。

2.2 家支作用发挥受阻

农民组织化作为一种经济和政治组织的过程，是一种为实现、维护和促进自身经济利益而采取的集体行动[5]。X 村作为单一的彝族聚居区，民间组织主要是以父系血缘关系为纽带的家支组织，辅之以母系为血缘纽带的小型组织。近些年，X 村在进行乡村治理的过程中，忽视本村的传统文化、传统组织力量，没有理性客观地看待家支的存在，只看到家支的负面影响，忽略了传统家支的当代价值。家支从奴隶社会历经不同的社会制度延续到今，是建立在血缘之上的一种社会关系网络，成员对此有高度的认同感，家支组织和家支观念难以在短时内消失。在相关法律法规下，如何激发家支参与乡村治理需要引起足够的重视。

2.3 村民缺乏政治主体性意识，缺乏政治参与的积极性

村民作为乡村治理的受益者和重要的参与者，“生于斯，长于斯”的村民对乡村社会的状况和需求最清楚，也最有权利发表他们对于政策措施的看法[6]。乡村治理是一项长期性、复杂性和系统性的工程，需要各治理主体齐心共治。通过在X 村的实际调研发现，该村村民大部分对农村事务比较忽视，公共意识较差。一方面，X 村村民缺乏公共意识，认为“公家的事别人怎么干，自己也跟着干就是”，没有积极主动参与的意识，同时认为村务与自己关系不大，村里通知开会时大部分都不去，认为“反正自己说的再对村干部也不会采纳”。另一方面，X 村作为彝族聚居地，父系血缘观念较强，以父系血缘为基础的传统家支在村两委中影响力较大，村干部大多出自人口数量多的家支。村委会是村民议事的重要平台，是实现村民安居乐业的舞台，但由于X 村受传统文化、伦理及传统力量的影响，村民的民主意识大打折扣，认为凡事都是村干部说了算，不利于民主化的推进。

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，在我国农村实行基层民主制度即村民自治制度，村民委员会是村民以无记名方式直接选举产生的实行自我管理、自我教育、自我监督、自我发展的基层性群众自治组织[7]。但是，X 村每次换届选举时，家支与家支之间竞争激烈，经常出现使用非正常手段拉票的情况，导致村民对参与投票失去信心。

2.4 “德古”人才流失，导致治理内卷化

当今世界，国与国之间实力的强弱，归根结底取决于人才资源，同理，乡村治理水平的高低也取决于人才，尤其是精英人才。乡村需要本土精英来推动发展，精英人才始终是最宝贵的资源和财产。“德古”作为凉山彝区乡村中的精英人才，以知识丰富、聪明、精通彝族传统习惯等受到村民的高度认可。家支内部的事务都是“德古”解决，比较有威望的“德古”还处理地区事务。

目前，凉山彝区农村“德古”人才流失现象较普遍，导致彝区乡村后备干部人才储量不足，缺乏乡村高水平发展的助推力。后备干部能保证乡村治理的稳定性，也是乡村基层治理水平的体现[8]。在X 村调查中发现，乡村精英人才流失严重，对X 村发展产生严重影响，造成村干部后备干部人才层断裂，以致在换届选举时认为大家的能力都差不多，导致出现“选谁都一样，反正都不能带来什么大的发展，都没有能力带领大家发家致富”的情况。目前，彝区乡村缺乏有组织领导能力、懂经济管理和技术的人才，由此出现治理“内卷”现象。

3 优化彝区乡村治理路径

乡村治理是国家治理的重要基础部分，需要各治理主体协同参与，及时回应村民诉求，解决村民关切的问题。随着国家提出实施乡村振兴战略，X 村传统的治理方式已经不能适应乡村的快速发展，需要根据X 村的实际需求，村两委及时更新知识，转变治理方式和作风，助推X 村向内涵式发展。

3.1 完善村两委之间的关系

作为乡村治理领头者的村两委，有不同的制度背景和职能，《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布以来，如何协调两者间的关系成为各界热议的话题[9]。为了调和村两委之间的矛盾，各地探索出适合本村的治理模式，如“一肩挑”等有一定效果的模式。村两委之间最佳的协作方式是按各自的职能进行明确分工，各司其职，同时要有合作。村党支部传达国家下达的政策，以及进行政治领导，把握大方向，进行基层党建工作等；村委会抓村里具体的事务，抓细节工作，如环保、计生、生态环境、民事纠纷等。两委各自分工明确，能促使乡村治理达到最优状态。分工的同时也要有协作，乡村治理本质是多元主体协同共治，不是一方指挥另一方，而是在村党支部的正确领导下，各治理主体一同来管理村庄的事务。农村基层党组织要在乡村治理中有正确的治理理念，运用民主协商手段，广泛听取各方意见，积极采纳合理的意见。

3.2 引导家支充分发挥作用

家支作为一种传统的社会组织，在推动基层治理的进程中起着捍卫社会价值、重塑社会资本等作用，在乡村多元共治的格局下发挥出独特的价值和功能[10]。目前X 村家支组织处在较低水平，要使社会组织良性发展，与自身的奋斗分不开，同时要创造良好的外部条件，包括经济和制度两方面。在制度方面，主要是优化家支的运行体制和机制，保证家支良性运转，在乡村治理中发挥更大作用；在经济制度方面，为乡村社会基础权威机构的长期有序发展注入相应的资金，保障市场秩序。要使家支组织充分发挥作用，如家支成员参与农村事务、积极鼓励家支中的“德古”或妇女等组织参与乡村治理，加大资金的扶持力度，提供持续的发展动力[11-12]。

3.3 鼓励乡村“德古”回村参与治理

近年来，在党和政府的政策扶持下，在地方治理主体的努力下，凉山彝族乡村治理取得了重大进展。同时，许多年轻人外出务工，在外开阔了视野，学到先进的管理、技术知识，乡村正是需要这样的人才，如何使他们回村发展是一个关键的问题。通过对X 村的调研认为，村两委要带头建立本村人才培养体系，重点培养优秀党员和村里的“德古”人才，动员在外务工的能人回村发展，这样会使人才储备充足，形成源源不断的力量，不断助推乡村向内涵式发展。要积极培养、推荐能力突出、有志于献身乡村建设的人才入党。在进行乡村公共事务的决策中，让“德古”参与进来，积极听取并采纳“德古”合理的意见和建议，以激发其参与热情。村两委成员要积极投身乡村治理中，创造美丽、干净、整洁的村容村貌，良好的生存和生活环境会吸引更多精英人才返乡参与到治理中。

4 结束语

随着乡村振兴战略实施，给乡村治理带来机遇，对治理的推进给予经济保障，同时对乡村治理能力提出更高要求。少数民族地区由于自然地理环境等因素，现代化水平相对较低。乡村治理作为国家治理的重要组成部分，必须给予重视。因此，应提升村民的参政意识，规范和利用彝区丰富的传统治理资源，通过不断优化治理路径，消除凉山彝区农村治理进程中存在的问题，筑牢中华民族共同体意识，促进彝区乡村有序健康发展。