绿色发展理念下我国大气污染防治法律机制研究

□刘佳敏

（广西师范大学法学院 广西 桂林 541000）

1 大气污染防治法律机制研究的必要性

绿色发展理念是依托我国经济发展的现实情况，结合我国生态文明建设战略的实施而提出的重大理论创新，反映了我国从传统发展观到绿色和谐共享现代发展观的重大调整。党的十八届五中全会将绿色发展理念作为我国五大发展理念之一，进一步把绿色发展理念上升为统筹实践的重要抓手。

大气污染是环境污染的一种。我国《大气污染防治法》对大气污染的类型、标准均作了清晰的界定，从理论上形成了针对大气污染从预防、识别到管控的完整闭环[1]。探索大气污染防治过程中出现的法律问题与大气污染防治所依托的法律机制，对于实现绿色发展理念和促进高效、绿色产业发展具有关键作用，能有效改善以破坏生态环境为代价的低效能产业发展局面，实现“金山银山”与“绿水青山”的完美结合。

2 我国大气污染防治的现状

2.1 大气污染防治意识明显增强

近年来，我国在大气污染防治层面所作出的有效努力，表现为社会各界大气污染防治意识的显著提升。全国各级政府发布的公告中，针对大气污染的专门防控工作部署越来越多，标准越来越严格，预防的类别越来越细致，这从侧面反映出大气污染防控在领导班子中越来越得到重视。大气污染防治工作在许多地方被视为拉动绿色产业经济高质量转型的重要抓手。在中央号召与政策支持下，认识到大气污染防治重要性的企业越来越多。民众依法监督大气污染治理的主动性大幅提高，公益性环保组织与志愿者队伍日益壮大，这些均是普通民众生态环保意识与大气污染防治意识显著提升的表现[2-4]。

2.2 大气污染防治的法治保障强化

截至2020 年12 月5 日，我国各级政府针对大气污染防治共出台202 项地方性法规、14 项政府规章与286 项地方规范性文件、947 项地方工作文件、2 项行政批复，覆盖全国多个重点管控区域。其中，多地明确了大气污染防治的考核办法，提出多项创新举措，例如驻马店市实行的网格化大气污染监管措施、合肥市发布的以科技为支撑的大气污染防控手段等。

这些部门规章与地方性法规、文件从各方面落实了大气污染防治的总体规划与局部重点管控，从司法层面推动了大气污染的行政执法与污染行为诉讼化的有效衔接；落实环境污染主体责任，推动环境公益诉讼的有效展开，强化公民对于环境污染尤其是大气污染的监督意识，严肃追究对于大气污染有直接责任的主体刑事责任，形成了“不敢污染、不能污染”的大气污染防控新局面。

2.3 大气污染治理工作力度加大

2019 年《中国生态环境状况公报》显示，在全国337 个城市中，空气质量达到优、良等级的天数总计占全年度天数的82%，严重污染仅占0.4%，这个数据反映出我国大气污染治理的成效。《打赢蓝天保卫战三年行动计划》明确提出，到2020 年我国地级以上城市空气质量优良天数比率需达到80%，这一任务已提前完成。

近年来，我国大气污染物的排放量大幅下降，空气质量相较往年有较大提升。针对复杂且重点突出的大气污染问题，各级政府对症下药，对秋冬季易产生大气污染的重点区域实行联防联控，加快绿色清洁能源体系建设，针对“散乱污”企业开展有针对性的综合治理，对于露天矿山、扬尘、工业窑炉等传统能耗型小微企业开展综合整治[5-6]。这些举措对于推动经济与环境协同良好发展、全面优化我国产业布局具有利好作用，有助于推动我国建立绿色、健康、循环、有序的经济发展体系。

3 我国大气污染防治法律机制存在的主要问题

3.1 配套法规制定工作不及时

根据我国大气污染防治相关法律规定，在大气污染防治的监督管理中，排放工业废气或者有毒大气污染的责任主体，以及依法在生产中进行排污的单位，应当依法取得有关部门所颁发的排污许可证，而获得排污许可的要求与步骤，均由国务院进行规定。也就是说，在很长一段时间以内，获得排污许可的要求与步骤在法律上仍存在空白。

直到2018 年，国务院出台相关管理办法，才使相关企业在取得排污许可证上有法可依。很长一段时间内，因政府相关部门没有出台有毒、有害大气污染物名录，而无法对排放大气污染物的企业进行法律问责。同时，许多大气污染较为严重的地区，尚未制定大气污染防治的地方性法规，而这些大气污染程度较高的重点城市恰恰需要地方性法规予以重点与针对性治理[7]。

3.2 防治标准体系不完善

我国大气污染防治体系不完善，体现在部分标准缺失、防治标准体系不完善上。标准缺失带来的直接后果是监管部门在监管时缺乏相应的法律依据。我国《大气污染防治法》第三十五条明确规定，不得进口、出售、使用不符合质量标准的煤炭。而判断所燃用的煤炭究竟是否符合质量标准，有多项指标对其进行界定与区分。第三十七条条款规定，不得进口、出售、使用不符合质量标准的石油焦。可是究竟是什么类型、什么成分的石油焦不符合质量标准，现今仍无具体规定。在工业涂装企业方面，关于企业使用低挥发性涂料的规定，直到2020 年5 月才发布相关限值标准。当前执行的许多大气污染排放标准，其制定时间已经距离现在长达20 年，修订工作与体系建设严重滞后。

3.3 大气污染监管制度不健全

我国针对大气污染的监管措施主要依托于环境监测制度与环境信息公开制度。依据规定，县级以上政府生态环境主管部门应对大气环境质量与污染排放展开监测，建立污染源监测网络，并对该区域内的大气质量公开发布监测信息。但我国大气污染较为严重的部分城市设立的大气污染源监控点寥寥无几，监测网络的布局设立不合理且公布的信息存疑。

近年频繁发生大气环境质量数据涉嫌造假的案例。这种极端个例的发生，不仅容易导致区域内部大气污染情况得不到真实反映，妨碍大气污染防治工作有序、高效进行，也对该区域内民众的生活环境产生极大潜在威胁。目前联防联控是我国针对大气污染防治采取的有力措施，但环境监测部门与污染源监控部门之间缺乏融合与信息共享。因此，完善我国大气污染防治监管制度尤为迫切。

4 完善我国大气污染防治法律机制的策略

4.1 完善大气污染防治相关法律法规

数据显示，我国针对重点区域大气污染防治的法律法规正在逐步得到完善，但防治考核办法仍有待细化。大气污染防治事关每一个公民的生存环境与生命健康，不能仅在重点城市进行防治与监管，而应在全国范围内进行大气污染防治，保证公民拥有优良的空气质量。要达到这一点，需要在法律法规层面对我国大气污染防治条例进行细化与完善，加强对大气污染防治的法律支持与政策支持[8]。

同时，应当加大执法检查力度，加强大气污染防治宣传与普及力度，加强大气污染防治意识与理念。从政府层面到企业、个人层面，都应认识到大气污染防治工作开展的重要性与紧迫性。在完善的法律法规支撑下，我国大气污染防治才能真正实现最佳的防治效果。

4.2 建立预防大气污染的长效法律机制

与过去相比，我国近年来在大气污染防治层面作出了有效努力，社会各界对生态环境保护的意识显著提升，空气质量改善，人民幸福感提升。在大气污染治理中，我国多地在治理层面涌现多项创新举措。这些部门规章与地方性法规、文件从多个方面落实了大气污染防治的总体规划与局部重点管控。在法律视野下，这些部门规章与地方性法规、文件侧重于对大气污染的点治理，而建立预防大气污染的长效法律机制更应得到重视。应宣传与普及排放大气污染的危害与违法性，丰富大气污染相关法律知识的宣传渠道，加强重点企业对大气污染相关法律责任的学习，从大气污染的现实入手，建立从预防到惩处再到有效治理的长效法律机制[9]。

4.3 加强大气污染的执法监管与司法保障

在中国裁判文书网上，可以查询我国关于大气污染的司法诉讼活动结果。截至2020 年12 月，中国裁判文书网中涉及大气污染的诉讼判决、裁判共有30 401 件。这些文书中，刑事案由278 件，民事案由18 654 件，执行案由401 件，国家赔偿案由22 件，行政案由11 046 件。在这些诉讼活动中，与大气污染直接相关的不多，大部分属于民事领域的合同纠纷，大气污染并非主要诉讼内容。在278 项刑事判决中，被起诉方涉及污染环境、环境监测信息数据造假情况的只占一小部分。由此可以看出，我国对于大气污染的执法监管力度还存在欠缺，对于涉及大气污染的环境犯罪打击力度不够。

在大气污染执法与监管过程中，多部门协同联动作用不足，存在部门职能不清晰等问题。这直接导致了在对大气污染行为进行管控时，各部门职能分散，无法有力打击大气污染犯罪行为。应当建立大气污染防治责任落实机制，明确监管与防治责任，加强部门之间的联动配合，做到联防联控。与此同时，基层对于大气污染行为的执法监管力度与效率低。由于财政资金不足，不少地区大气污染监管能力与水平呈现出递减趋势，而针对大气污染的执法任务日益增多，因此迫切需要加强大气污染的执法监管与司法保障[10]。

5 结束语

在经济建设中全面贯彻绿色发展理念，不仅有助于大气污染的有效防治，对于我国生态文明建设实践也至关重要。现代化不仅是经济腾飞的现代化，也是经济与环境、人与经济、人与环境彼此共生，协调发展的现代化。应探索大气污染防治的法律机制，防治大气污染，助推社会主义现代化建设尊重自然、顺应自然、保护自然，最终实现真正的绿色发展。