关于农村集体经济组织功能定位的思考和建议

李 浩

农村集体经济组织是建立在农村土地等生产资料集体所有制基础上的具有多功能性的经济组织，是农村集体产权制度的载体。历史和实践证明，这一组织对于推进农业农村现代化、实现乡村振兴具有重要基础性作用。依据《民法典》，农村集体经济组织依法取得法人资格，但是在法律和实践层面，农村集体经济组织的功能定位仍不够明确，应有功能无法有效实现，亟须从根本上加以解决。

一、农村集体经济组织的功能定位

我国农村土地集体所有的性质，决定了农村集体经济组织作为集体土地所有者主体的作用是不可替代的，作为集体财产所有者代表的地位是不可替代的，作为社区范围内公共物品提供者的作用是不可替代的，作为我国行政管理在基层的延伸和补充的作用是不可替代的。从长远发展看，重新认识农村集体经济组织的功能，使其既能体现经济组织的特征，又能在市场交易中维护其在农村组织体系中的价值，是实现农村集体经济组织特别法人地位及立法需要解决的首要问题。笔者认为，农村集体经济组织的功能定位可以概括为“四个主体”：农村集体资产所有权的行使主体、开展经济活动的市场主体、巩固乡村治理体系的治理主体和面向集体成员的服务主体。

（一）农村集体经济组织是农村集体资产所有权的行使主体。根据《民法典》规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。集体所有权的行使事项，诸如土地承包方案、土地补偿费等费用的使用分配以及集体企业所有权变动等，应当依照法定程序经本集体成员决定。对于属于村农民集体所有的资产，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。据此分析，农村集体资产的所有权主体是农村集体经济组织成员集体，成员集体所有是所有权的表现形态，具体事项依照法定程序经本集体成员决定。由此可见，在立法思路上，集体产权的行使主体以农村集体经济组织为第一顺序，只要这个组织存在，则当然作为集体资产所有权的行使主体。

（二）农村集体经济组织是开展经济活动的市场主体。《宪法》规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。《农业法》规定农村集体经济组织的主要职能是做好集体资产的管理工作，依法合理利用和有效保护并使其保值增值。从农村集体经济组织的设立和发展沿革看，其最重要的功能就是开发集体资源、管理集体资产、组织生产经营活动。改革开放以后异军突起的乡镇企业，是农村集体经济组织依托农村集体资产资源，组织开展生产经营活动的主要实现形式。以江苏华西村、山东西王村等为代表，很多农村集体经济组织通过统一经营未发包到户的集体土地、经营实体企业、出租厂房商铺、发展乡村旅游等方式参与市场活动，与市场上各类经济组织开展合作，是典型的市场主体。但是，由于有关法律和政策、制度不健全，农村集体经济组织遇到了市场主体地位不明确、与企业法人主体地位不对等、税务登记政策不明确等困难，长期游离于市场经济边缘，或者说只有一只脚迈入市场经济门槛。

（三）农村集体经济组织是巩固乡村治理体系的治理主体。当前村内公共权力组织主要是村党支部、村民委员会和村集体经济组织，党组织和村民自治组织的主体作用和功能相对突出，农村集体经济组织的具体形式不一，实际作用没有充分发挥。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出：“在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。”农村集体经济组织的历史变迁过程充分证明，这一组织与基层政权、乡村治理密不可分，历来是乡村治理的重要支撑。除了为基层党组织和群众自治组织提供物力、财力支撑以外，农村集体经济组织本身也是基层治理的重要载体，很多村集体经济组织在治理集体经济事务的基础上，通过调整集体收益分配的方式对成员考取大学、孝老行善予以奖励，对成员不尽赡养抚养义务、破坏公序良俗等行为进行惩戒，有效树立了遵纪守法、明德向善的良好村风民风，为健全和巩固自治、德治、法治相结合的乡村治理体系提供了很好的路径和抓手。

（四）农村集体经济组织是面向集体成员的服务主体。《农业法》规定集体经济组织是在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务的农业生产经营组织。在统分结合的双层经营体制框架下，农村集体经济组织发挥“统”的功能，如提供农业生产社会化服务、信息集散、交易中介、信用合作以及物业管护、品牌打造、市场营销、投资融资等服务。与此同时，由于现阶段国家对农村投入依然有限，公共财政很难做到对农村教育、医疗、文化、养老、物业管护等方面的全覆盖，当前绝大多数农村集体经济组织还为成员的学前教育、医疗费用补充、养老优抚等提供保障，为所在社区的物业管护、治安维护提供支持。实践不断证明，农村集体经济组织健全、农村集体经济实力强大的村，有足够的实力为农村基层党组织和村级群众自治组织提供支撑，基层党组织和群众自治组织也能够有效发动群众、治理村庄事务、服务农民群众，生产经营、民主法治、人居环境、基层治理的局面普遍向好。

二、农村集体经济组织功能实现的路径和障碍

以《民法典》颁布实施为标志，农村集体经济组织依法取得法人地位已经通过法律形式确立，其各项功能正在逐步实现，但是在实践中也存在一些困难和问题。

（一）农村集体经济组织的所有权行使主体地位日渐清晰，但权利行使仍有障碍。中央出台的农村集体产权制度改革的政策文件，对农村集体资产所有权的权利主体、行使主体的规定越来越清晰，明确要求依法落实农村集体经济组织特别法人地位，明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权。但实践中，农村集体资产所有权特别是土地所有权的行使主体并不统一，地方有些部门对“谁是农村集体土地所有权行使主体”这一问题掌握不够一致，个别地方的《征收土地公告》和《征收土地告知书》将被征地权属单位表述为“××村村民委员会”，说明仍然存在村民委员会代表农村集体经济组织行使集体资产所有权的情况。造成这类情况的主要原因有三点：一是《村民委员会组织法》第八条第二款规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。二是过去很长一段时间，农村集体经济组织不健全，其职能由村民委员会代行。三是指导规范农村集体经济组织内部民主决策的法律法规和政策文件还不够健全。

（二）农村集体经济组织的市场主体地位得到确认，但市场行为仍不顺畅。从法律意义上，农村集体经济组织已经取得法人地位，并通过登记赋码取得了统一社会信用代码，但是农村集体经济组织进入市场的通道仍不畅通，主要有三个方面阻碍：一是登记赋码管理方式不适应市场经济发展的需要，法人信息披露不充分。农村集体经济组织由农业农村行政主管部门负责登记赋码，虽然取得了统一社会信用代码，但没有纳入国家企业信用信息公示系统，公众认知度较低，登记赋码的信息和组织的基本情况无法从公开的信息平台上查询，一般市场主体不了解这类组织是何性质、能否合作。二是锁定经营业务范围的登记赋码方式对集体经济组织赋能不充分。登记赋码系统将农村集体经济组织的业务范围统一锁定为“集体资产经营与管理、集体资源开发与利用、农业生产发展与服务、财务管理与收益分配等”，农村集体经济组织无法根据实际开展业务进行登记，在进行税务登记时也无法找到对应科目。三是登记赋码与税务征缴政策衔接不顺畅，税收政策不明朗。由于2016年国家税务总局出台《关于明确社会组织等纳税人使用统一社会信用代码及办理税务登记有关问题的通知》时，农村集体经济组织登记赋码工作尚未启动。个别地方的村集体经济组织持《农村集体经济组织登记证》到税务部门办理税务登记时，基层税务部门表示统一社会信用代码可以作为纳税人识别号，但不清楚这类组织是否具有纳税资格。另外，国家层面尚未出台对于改革完成后农村集体经济组织的税费优惠政策，改革后的农村集体经济组织为了减轻自身税费负担，也不会去主动申请税务登记。

（三）集体经济组织的治理主体地位逐步显现，但与村委会的权责边界仍不清晰。乡村治理的基本单元是村，村党组织、群众自治组织、集体经济组织对应不同治理事务发挥各自职能，形成了以村党组织为核心、群众自治组织与集体经济组织相互支撑的治理结构。随着农村集体产权制度改革的推进，乡村治理的格局正在从传统的权威治理、单一治理、综合治理、外部治理转变为利益治理、多元治理、分工治理、内源治理，村集体经济组织以利益协调为核心内容和治理方式，逐步发挥其作为集体经济治理主体的功能。但是，实践中的村级治理结构存在功能作用与权责边界叠加的问题。《村民委员会组织法》清晰界定村民委员会是一个负责公共事务和公益事业的群众自治组织，但是又规定它依法管理属于村农民集体所有的土地和其他财产，涉及村民利益的村集体经济所得收益使用、土地承包经营方案等事项由村民会议讨论决定。这些规定模糊了村民委员会与集体经济组织的权责边界。

三、政策建议

（一）加快立法进程。尽快制定专门的《农村集体经济组织法》，对农村集体经济组织的功能定位作出明确规定，规范框定其性质、权能职责、成员资格、资产范围、运行机制、监督管理等事项。

（二）优化完善登记赋码办法。将农村集体经济组织登记赋码管理系统与市场监管部门的商事主体登记注册管理系统打通，或由市场监管部门与农业农村部门共同负责农村集体经济组织的登记赋码工作，将农村集体经济组织的登记注册信息纳入国家企业信用信息公示系统，建立农村集体经济组织年度申报和审核公告机制，充分披露农村集体经济组织主体信息。放开农村集体经济组织登记赋码系统中“业务范围”的登记填列信息限制，允许其参照《国民经济行业分类》自主提出经营范围登记申请，登记机关审核后注册加载到登记证书上，并允许其根据实际发展需要变更业务范围。

（三）明确税收征缴政策。建议国家税务总局和农业农村部专门出台关于明确农村集体经济组织使用统一社会信用代码及办理税务登记有关问题的通知，明确农村集体经济组织纳税人地位，并对其使用统一社会信用代码及办理税务登记有关事宜做出规定。尽快出台改革完成后农村集体经济组织开展日常经营业务的税收优惠政策，对农村集体经济组织从事绿色环保产业、现代农业、乡村旅游和公益性服务予以税费优惠，同时允许农村集体经济组织参照适用小微企业等税收优惠政策。

（四）厘清村级组织权责边界。在法律层面，修改《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条、第二十四条、二十八条关于集体资产管理的规定，进一步厘清村民自治组织和农村集体经济组织的权责边界。在政策层面，制定出台村民自治组织、农村集体经济组织的权责清单，将管理集体资产、收益使用、征地补偿费分配等事项明确列为村集体经济组织权责范围。

（五）加快公共服务覆盖乡村。继续加大对农村的教育、医疗、社保方面的投入力度，推动公共服务优先在农村覆盖，农村社区全体居民所需社会管理和公共服务的支出要纳入地方财政预算。