供给侧改革下农村产权对接金融市场研究

王 丞 覃翠英

一、引言

推进供给侧结构性改革是中国经济进入新常态后的重大决策。开展农业供给侧结构性改革需要进一步促进农业领域提质增效，优化农业资源在市场的配置，促进农业结构升级，增强农产品供给的有效性，改变农业发展困局。农业供给侧结构性改革应在农村金融供给量方面着力，提升农村信贷可及性。2017年中央一号文件继续聚焦农业领域发布《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，“十四五”期间，农业农村发展投资和建设仍然需求大、任务重。农村是财政支出优先保障的领域，要确保农村投入适度增加。

农村产权包括林权、农村房屋所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、海域使用权等，然而能够用于抵押融资活动的却只有海域使用权、林权以及承包土地经营权。农村产权的核心是土地、林地和海域，我国农村的海域、林地、土地等，除了法律明确归国家所有之外，均归属于农村集体所有。进行农村产权对接金融市场，是健全农村金融服务体系，促进农村产权制度革新的重大举措。怎样使农村产权“活起来”，答案便是激活各类农村“沉睡”的静态资产。更重要的是，要用好用活存量资金，提高资金的使用效能，通过“整合+撬动”，对存量资金进行统筹整合，并用有限的财政资金撬动金融和社会资本投入农业和农村。深化农业供给侧改革，逐步开展农村产权对接金融市场相关业务，有效盘活农村资源、资金、资产，解决长期以来我国农业农村经济发展“融资难”问题。

二、农业供给侧改革下农村产权对接金融市场发展存在的问题

（一）农业供给侧结构性改革下政府层面的问题

1.配套法规政策不完善。现行农村产权抵押物权属处置的法律依据有：《担保法》《土地管理法》《农村土地承包法》及《物权法》。农村产权资产流转、风险补偿、权益评估等配套政策不够完善，需要进一步健全政府机构的风险防范机制。因无法解决农企的融资问题，政府性质的农信担保公司功能有待提升。实践中，农村产权抵押贷款纠纷的诉讼，法院采取的是不予立案的态度，原因是缺乏相关的法律依据。所以下一步要推动农村金融法制环境建设，积极落实支持农村金融创新的法律法规及政策，尤其是已经突破（允许）的有关土地的国家政策，据此，有关方面应尽快修订相关法律法规，或出台实施细则，以有利于司法机关依法办事，充分保障各方经济主体的合法权益。

2.产权价值评估困难。农村产权价值评估机制不健全，缺乏专业评估公司和农业专家等第三方对农村产权价值进行系统科学的评估。农村产权交易市场不发达，现存的农村产权交易部分是私下进行，市场定价机制不完善，价值评估有很大的主观性和盲目性。农村产权价值“看不见”，银行放款存在顾虑。

3.产权交易平台不健全。从已完成的农村产权交易情况看，目前产权交易品种较少，且交易量不大。由发展的各类业务与建设场所方面来看，现在的大部分农村产权交易平台均较为单一化，仅有为数不多的大城市，依据市场机制构建的区域性农村产权交易市场体系，是具备交易和流转产权作用的，而大部分多是之前挂靠于街道、镇、市、区等的土地流转服务中心，形式非常单一，缺乏良好的市场交易功能。从目前来看，还没有实现预期的目标，交易活动缺乏效率。因为其针对性与专业性均有待提升，无法妥善处理供需双方衔接与交流等问题。

4.社会保障制度欠发达。一直以来国家将社会保障的重心放在城市，这直接造成了农村社会保障水平长期低下。城市居民享有“五险一金”等较为完备的社会保障，与其呈鲜明对比的是，农村的社保机制有很多不足，主要体现在以下几方面：首先是农村社保制度单一，覆盖面小，保障对象有限。其次，农村社保制度试点进度迟缓，保障功能不强。这主要是因为保险基金的筹资渠道以农民自我缴费为主，农村养老保险的功能性和社会性并没有充分实现。三是农村社保法律体系不健全，导致农村社保基金管理工作无法可依。随着农业供给侧结构性改革的深入，农村产权逐渐进入金融市场。但由于社会保障方面的缺失，农民必然对失去土地后得不到基本的生存保障、养老保障和就业保障产生担忧，农民对于土地保障仍存在天然的依赖性。这便导致农民不会随意将作为生存保障的土地和宅基地等轻意进行抵押，以防老无所养。

（二）农业供给侧结构性改革下金融业层面的问题

1.金融业对农村金融发展热情不足。由于相关制度的缺陷、抵押物的缺失以及农业经济自身周期长、利润率低等特性，金融机构缺乏参与农村金融的热情。金融机构多将业务重点集中放在发达地区和城市地区，甚至定位于扶持农村的农业银行、农村信用社等金融机构，也是出于盈利的考虑，即将在农村网点吸纳上来的存款投向了城市和工业领域。而随着农业供给侧结构性改革的推进，国家出台了一系列农业融资优惠政策，金融机构对于农村金融市场的态度需要转变。农村金融市场也相对不成熟，贷款的办理手续较为复杂，需要配备更多的人力物力。所以金融业应确立农村产权抵押贷款的思路，先将贷款额度和发放幅度限制在一定水平，再根据情况逐步扩大规模。

2.金融业的风险防控机制不完善。农村产权交易平台风险防控措施，是通过建立土地银行、以“政府兜底”的形式接收银行抵押获得的土地，这种风险补偿形式过于单一。当前，保险品种不全，农民损失不能全覆盖，农村产权对接金融市场风险补偿机构主要是政府，农业保险和再保险、农户担保等社会机构在风险防控机制中没有发挥作用，仍有待在下一步工作中完善。当前的机制是通过政府补偿减少风险给金融机构造成的损失，而忽视了交易前后的风险评价和风险控制，农村产权价值评估、农户信用体系以及贷款资金用途监管等交易，事前事后的风险防控措施基本处于空白。

（三）农业供给侧结构性改革下农民层面的问题

农民金融意识普遍不高，很少有农户会将自己视作生命的承包土地经营权、农房、林权和海域使用权用来作抵押，这就造成农村产权对接金融市场的推广范围有限，从而导致金融机构推动农村产权抵押贷款的积极性降低。农户对于农村产权持谨慎态度，即使有部分农户愿意将农村产权进行抵押来获得贷款，但出于对农村产权的谨慎考虑，很多农民在将自己的产权抵押之前都会慎之又慎。与此同时，由于对农村产权的评估价值不尽如人意，即使农户愿意拿其产权作抵押，往往评估出来的价格也差强人意，不能满足其生产生活所需资金额度。另外，教育的落后也导致农民金融知识欠缺，这也是造成农民融资意识淡薄的客观原因。

三、农业供给侧改革下农村产权对接金融市场发展建议

（一）农业供给侧结构性改革下对政府层面的建议

1.健全农村产权对接金融市场法律法规。农村产权对接金融市场建设，是深化农业供给侧改革的基础性工作，必须制定切实可行的配套政策。首先，进一步促进农村产权抵押多元价值目标的实现。公共政策、资源优化配置、融资、财富收入等，均属于农村产权抵押的主要功能。在有关立法过程中，要注意防止制度性功能之间出现矛盾，促进相互间的协调平衡，促进其各自功能的实现。其次，健全农村产权抵押的主体运作机制。逐步构建并完善该项权利制度的基本法律制度，促进运行机制的逐步健全，促进保护耕地，此外也要排除抵押权的制度障碍，规定宅基地与承包土地经营权是能够抵押的。最后，要构建单独的法律制度规范来明确农村产权抵押权各方当事人的义务和权利分配。为了更好地防范风险，打击各种投机行为，可以出台《农村产权抵押登记管理细则》与《农地抵押贷款管理办法》，增强村民与农村融资担保机构的风险意识。

2.开展农村产权确权登记颁证工作。在此基础上，更好地盘活农村各类资产，促进基本农村产权的顺利流动，促进农民合法权益维护等，这些均需要建立在农村产权确权登记的基础之上。为了促进农村各类资源的资本化，促进城乡一体化发展，改变城乡二元结构，农村产权确权工作势在必行。在实际开展农村产权确权过程中，应通过县级人民政府认可的单位制定统一的产权证书。比如发放土地承包经营权证书，承包者必须首先同村集体签署土地承包经营权协议，然后携带协议至乡镇土地管理部门进行登记，乡镇土地管理部门把有关信息报送至县级部门，由县土地管理部门统一制作并颁发土地承包经营权证书。

3.建立科学的产权评估机制。确权的基础就是对有关资产的价值评估。通过前述可知，由于农村各类资产在价值评估过程中具有很大的主观性，具体价值不易确定，所以确定农村产权资产的价值并非易事。笔者认为，应制定《农村土地承包经营权价值评估管理办法》，建立标准统一的评估体系，成立独立的评估单位来开展土地承包经营权评估工作。各地政府要根据自身具体情况，制定适合本地实际的评估操作细则与土地承包经营权价值评估标准。县级政府建立单独的土地承包经营权价值评估中心，聘任具有专业资质的人员上岗工作，自主经营，自负盈亏。

4.建立农村产权交易机制。建立农村产权交易服务中心，处理农村产权处理变现以及流转等业务，主要是进行林权、农房、组织承包地流转的招拍挂流程工作，给农村产权流转提供各类咨询服务，如纠纷仲裁服务，有关协议方面服务，法律咨询、竞价服务，流转价格建议，流转受让方资格审核等。此外，在业务发展中形成良好的运行机制。我们将有关问题概括起来，主要是开展以下几个层面工作：第一，可以设立专业销售公司，作为专业营销平台，形成畅通的农村产权交易渠道。第二，搜集并及时发布各类信息。给交易双方带来产权流转方面的供需信息，设立村、乡、县三级农村产权流转信息平台。第三，发展网络平台。形成村、乡、县三位一体的互动网络系统，坚持“诚信、公开、自愿、合法”的原则，促进农村产权抵押贷款方面的风险控制，做好有关方面的监管工作。第四，形成科学的操作规范。进一步完善农村产权流转规章制度，促进流转活动规范化、制度化。

（二）农业供给侧结构性改革下对金融业层面的建议

1.鼓励银行向农村延展。鼓励中国农业银行等国有银行业务加大向农村扩张，在农村建立网点，以方便现场办理相关金融业务，并且通过现代技术向农户提供金融信息，推广现代支付手段等方便业务办理。成立村镇银行、合作金融等新型农村金融机构，盘活农村闲置资金，并且创新农村金融产品，为不同的农户定制金融产品，充分盘活农村产权。通过资产规模、收入水平或盈利水平、银行存款额度、银行信用记录、邻里家庭信誉度等指标，构建农户或农村新型经营主体信用评价指标体系，定期对农户或农村经营主体信用水平进行评价，构建农村信用档案或农村信用信息系统。可将该功能在农村产权交易平台上实行，以方便产权交易。

2.扩大金融机构覆盖率。首先是为了改变金融市场上的垄断现象，要引入竞争机制，成立银行业金融部门。其次是政府出台有关政策来促进商业银行进驻广大农村，研究出台对农村产权抵押贷款利息免税等政策，向着怎样促进商业银行为农村产权抵押贷款服务方面努力。

3.农村产权对接金融市场的风险防范体系。由于地质灾害与恶劣气候的不可预测性，农业生产风险极大。银行金融部门一般只能管理风险，却无法把风险完全清除。所以，为了减少农村产权抵押贷款的风险，需要形成良好的农业保险保障机制。在保险的支持下，农民因生产量巨变和自然灾害导致无法及时清偿贷款的风险可以被降低。因此，各大金融机构开展农村产权抵押信贷的积极性会随之提高，可以促进农村融资量的增加。促进农业保险发展，首先要制定相关法律法规，促进该类保险规范发展，形成良好的保险网络体系。农村保险市场发展前景良好，需要的保险量会不断增多，待形成完备的网络体系之后，就能给各地农村带来商业保险供应，不断满足市场需求，促进资源集约利用。同时，在实际操作中，银行成为农业保险保单的第一受益人，被保险人也可将保单质押给银行作为该类产权抵押贷款的依据。

（三）农业供给侧结构性改革下对农户层面的建议

首先是鼓励农户按照“依法、自愿、有偿”原则，以出租、转让、股份合作等多种形式流转农村各项产权，进一步扩大农户产权抵押范围，促进规模化经营，刺激农村产权对接金融市场需求。其次是利用各种信息传播与扩散媒介，帮助和教育农户了解农村产权抵押贷款政策，提高农户对农村产权抵押贷款政策的认知，以便农户做出理性选择。最后，选取试点农户，给予其更多优惠政策，促使农户掌握农村产权对接金融市场的政策和整个抵押贷款流程，更好地开展农村产权对接金融市场工作。