优化科研院所科研经费内部控制体系探析

楼洪志 施伟南

一、绪论

为加快推进供给侧结构性改革，鼓励有关方面加大研发投入，近年来我国科研经费投入呈现快速增长态势。据国家统计局公报显示，2014年全国科技经费投入1.926万亿元，2015年投入2.136万亿元，2016年则达到了2.260万亿元。为了有效激发科研工作者的创造性，2016年7月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，其中明确指出要加大科研激励力度、赋予预算管理弹性化，优化资金管理，释放科研活力。这也表明科研院所将拥有更大的经费管理自主权。在此背景下，所有科研院所应对构建切实有效的科研经费内部控制体系加以重视，全面调动科研工作者的积极性和创造性，在保障科研经费支出规范性与合法性的同时，最大程度地提高科研经费使用效益和科研资源配置效率。

二、科研院所科研经费内部控制存在的问题

（一）内部控制环境亟待完善

1.内控意识薄弱。内部控制是以制度为载体的综合性管理工作，其顺利实施有赖于相关实施主体的深刻认识和认真贯彻。科研院所加强对科研经费的内部控制，其关键在于提高相关人员的内部控制意识，为科研经费内部控制体系的实施营造良好的内部控制环境。目前，科研经费内部控制意识薄弱是我国科研院所普遍存在的突出问题，主要表现如下。

（1）财务人员对内部控制的必要性和紧迫性认识不足，推行内部控制意志不够坚决。

（2）科研人员将内部控制置于科研工作的对立面，对科研经费内部控制工作持抵触情绪，正是因为对科研经费内部控制意识缺乏，导致财务人员和科研人员对于科研经费内部控制问题均存在不够重视的情况，最终导致绝大部分科研院所在科研经费内部控制制度建设方面投入不足，出现内部控制制度组织落实和监督不到位、避重就轻、选择性执行等问题。

2.部门之间未能建立协调机制。

（1）管理层面。财政管理部门与科技管理部门在科研项目预算编制、预算内容、会计科目、支出类别等方面不一致。例如：科技管理部门设置的项目预算内容与财政部门设置的会计科目无法一一对应，不同的项目大类又设置了不同的预算内容，不同的预算内容要归并不同的会计科目，对于这些会计科目的预算又设置了不同的支出比例。这些从上到下的不统一，导致相对应的职能部门很难把握。

（2）单位层面。科研经费内部控制是一项系统性工作，它通常会涉及财务、科研和审计等多个部门。正因如此，有效的内部控制必须建立在跨部门顺畅沟通和协调的基础之上。然而，科研院所科研经费内部控制存在较严重的跨部门沟通与协调不畅的问题，主要表现如下。

——财务人员不懂业务，科研人员不懂财务，由于缺乏有效沟通，两者之间存在明显的认知偏差。科研部门指责财务部门妨碍其开展工作，服务意识不够；财务部门则指责科研部门经费开支不合规，漠视规章制度。

——财务部门与审计部门缺乏有效沟通。二者本应为协作关系，却转变成了对立关系，审计部门的项目审计基本上是针对财务开支是否规范展开，是否按照预算执行，而对于项目的实际效果不甚关心。

——科研部门与审计部门缺乏有效沟通。二者对彼此工作的理解和认知存在偏误，科研部门倾向于认为审计部门爱找瑕疵，无形中增加了科研部门的工作压力，有不满情绪。由此出现部门间的矛盾和冲突增加，关键节点失控，审计部门监管脱节。这是造成科研院所科研经费内部控制效果不佳的原因之一。

（二）风险评估机制尚不健全

科研院所普遍没有建立有效的风险评估机制，缺乏风险识别、风险分析和应对方面的实践经验。在科研经费立项过程中，科研院所缺乏相应的风险评估机制对立项项目进行有效分析，不能对项目的研究价值、开展难度等问题进行全面的评估。

（三）内部控制活动不够严格

1.预算编制不实。一方面，科研项目预算由科研人员自行编制，导致预算内容与会计科目不符。由于科研人员只知道要做哪些科研内容，需要买哪些仪器设备及科研用品，而对于相应的财务支出类型知之甚少，导致科研人员对于相应预算内容如何对应会计科目难以把握，致使预算内容与会计科目不符的情况时有发生。另一方面，预算拨款周期太长导致科研经费预算编制与实际不符。由于个别项目预算拨款进度不及时，从项目立项到经费下拨至资金到账，其间周期太长，从而导致实际发放的科研经费跟预算申报时的数字不一致。

2.预算执行不严。

（1）预算控制不严格。财务部门、科研部门及科研人员三者对于经费预算的细化信息了解不对称，导致科研人员在经费报销时很容易与财务人员发生分歧。财务人员无法准确把握哪些费用允许报销，导致科研支出的合理性难以界定，容易产生与科研活动不符的费用支出，增加了预算管理的风险。

（2）预算执行不规范。争取科研经费是考核科研人员的重要指标之一，一些科研人员为了追求短期利益，从多个渠道申报科研项目。经费的增多加大了科研经费管理难度，导致科研经费使用的随意性，可能会出现不同项目经费交叉使用以及支出内容不合理等情况。这些都增加了预算执行的风险，甚至造成项目结题审计通不过，出现大量本不必要的调账事项。

3.决算验收存在风险。

（1）项目结题验收前突击花钱、突击报销的现象普遍存在，支出调账的问题较为突出，以表代账应付财务审计检查的情况未能有效杜绝，使得项目决算难以真实反映项目的实际执行情况。

（2）结余资金管理长效机制尚不完善，科研管理部门项目结题与财务部门经费结账相脱节，导致项目结题不结账、已结题项目长期挂账的情况依然一定程度上存在。对历年结余经费找不到较好的处理方式，结余经费的重新立项、预算内容、开支渠道、支出类型等方面，都没有比较理想的管理制度。

（四）信息沟通效率有待提升

目前，科研院所科研经费管理信息系统建设仍停留在操作层面，只能对科研经费基本信息进行收集，不能充分帮助科研管理人员对信息作出精确的数据分析和综合把握，不能对科研经费进行科学有效的管理。此外，管理信息系统主要为各业务部门内部科研管理服务，未实现科研经费项目信息共享。科研经费管理、财务核算管理、资产信息管理及审计监督等部门各自为政，相关信息平台各自独立，导致各类数据无法实现共享共用。科研人员、财务人员对于经费预算、执行等存在盲区，信息不够透明。

（五）内部监督效力相对弱化

内部控制监督工作主要是由审计部门来完成，而科研院所中审计部门与其他部门属于平行关系，独立性不强。同时，没有明确的内部控制政策可依，因此，审计部门不能独立进行监督和评价活动。内部控制中的全过程审计监督机制尚未形成。针对科研经费开展的专项审计较少，往往是嵌入到领导干部经济责任审计当中，并且是以事后监督为主，缺乏对科研经费的全过程跟踪监控，导致无法及时发现科研经费使用管理当中的问题和漏洞，影响了内部审计监督职能的发挥，不利于提高风险防范能力。加之科研院所普遍缺乏科研经费追责问责机制，导致内部审计监督刚性约束不足，审计结果大多流于形式，内部监督效力也大打折扣。

三、优化建议

（一）优化内部控制环境

1.增强内部控制意识。

（1）强化相关人员的利益认知。财务、审计人员和科研人员作为内部控制的主客体，是科研经费内部控制最主要的利益相关者。管理者作为科研院所内部控制制度设计者和运行监督者，必须充分认识到内部控制的必要性和紧迫性，在科研院所坚定不移地推行内部控制制度。与此同时，科研人员必须转变对内部控制的偏见，以积极的态度全面了解内部控制制度，遵循内部控制规律，进而适应内部控制的制度安排。

（2）强化相关人员风险意识。科研项目负责人是科研经费使用的第一责任人，需要强化主人翁意识，全程了解和监控科研经费的使用情况和效果，对于科研经费开支的必要性和额度充分发表意见，并严格遵守相关制度规定，切实起到模范带头作用。科研人员必须充分认识到自身承担的法律责任以及触碰“红线”将会导致的后果，要以提高科研经费使用效益为准则，科学合理地安排科研活动和经费开支。财务、审计人员应积极主动地履行监管职责，切实了解管理失职将会导致的后果，以确保在工作中不偏不倚、规范严格。

2.建立部门协调机制。

（1）建议财政管理部门和科技管理部门在项目预算编制、项目大类及会计科目设置等方面进行统一协调。在目前状态下，可通过设置多种形式的转化表，把不同项目大类，不同预算内容，通过统一的转化方式形成符合会计核算及项目审计验收表单。

（2）加强科研院所各部门协调。

——财务部门要提高服务意识，把自身充分融入到科研工作中去。财务部门人员应积极主动地融入科研活动，大概了解科研内容及科研工作的自然规律。同时，不断增强服务意识，提高服务水平。科研部门人员应在确保顺利推进科研工作的前提下，积极主动地了解相关财经法规制度，深入理解内部控制制度建立的动因和初衷，进而认识到财务工作是在为业务部门工作顺利开展提供支持和后勤保障，

——推动财务部门、审计部门协同互进。审计部门与财务部门工作具有天然的承接性。财务部门应普及审计知识，使其对审计工作的职责和目标有客观清晰的认知，从而意识到审计人员是确保财务部门工作合规性、科学性、有效性的重要帮手。审计部门应加强事前监督、事中控制，在财务监督、内部控制规范方面给财务部门予以积极指导。

——提高科研部门、审计部门信任程度。科研部门与审计部门由于工作性质差异较大，有时对彼此工作的认知存在偏误。科研部门应该充分认识到审计部门的监督职能，是给科研部门提供专业的风险防范和避免非主观的违法违纪，避免触碰“红线”。审计部门应加强对科研部门的业务指导和风险预防，多做相关的案例分析，让科研部门有足够的风险意识，遇到问题主动征求审计部门的意见和建议。

（二）健全风险评估机制

建立健全科研经费风险评估机制，定期对科研经费使用管理活动进行风险评估，动态识别、系统分析科研经费预算、执行、决算、绩效评价等各环节存在的风险，全面评估风险发生的可能性及影响程度，不断更新采集风险点，及时制定风险应对措施，为持续加强科研经费的风险防控，改进科研经费的内控管理夯实基础。对于科研项目进行事前事中事后监督，增强科研项目专项审计，从预算编制到验收、绩效进行评价，实行全过程监控。

（三）强化内部控制活动

1.完善预算编制控制。科研院所财务部门与科研部门应当对项目申请人的预算编制进行协助与辅导。在预算编制过程中，项目申请人应当向相关部门提供与该课题相关的数据，同时，其他部门应当及时提供该科研项目所需要的科研设备和材料等。在预算编制过程中，财务人员应当全程协助科研项目申请人员对预算进行正确编制，保证预算编制的科学性与真实性。

2.完善预算执行控制。在预算执行过程中，应当严格按照批复的预算进行。逐级分解，并具体落实到个人。单位应当定期对预算执行情况进行跟踪分析与检查，构建预算分析制度，加大对预算执行的控制力度。如果科研经费实际收支情况与预算不一致，应当及时研究作出调整，督促责任人落实。

3.完善验收决算控制。科研院所应当严格执行有关规定，平衡管理科研经费，形成三位一体的绩效考核、过程监测和预算决算编制模式，坚决杜绝以往重结项轻决算的行为，应先审计科研经费再进行结项，在经费管理的最后时刻更要严格控制。

（四）完善内控信息系统

1.建立科研项目管理信息系统。科研项目管理信息系统，包括项目申报、合同、预算编制、预算执行、结题验收、绩效评价、结余经费管理等各个环节。在此基础上，建立科研项目管理信息系统与OA系统、财务管理系统、资产管理系统、审计系统等，实现各部门之间的信息沟通、数据共享、管理协同，实现科研经费的信息化、流程化和数据信息透明，从而提升科研经费管理效率和服务水平。

2.强化科研经费各个环节的流程设计。通过科研经费的经费到位、认领、合同签订、经费下拨、预算嵌入、经费支出、验收审计、绩效评价等各个环节，设计表单式的流程图，使各部门各司其职，各环节透明可控，实现整个科研项目的全透明运行。

（五）严格内部监督检查

建立科研经费的全过程审计监督机制，内部审计机构要加大科研经费审计监督力度，综合运用定期检查、不定期抽查、专项检查等方式，对科研经费预算编制、预算执行、绩效考核等全过程进行全面监督和跟踪审计。依托科研经费管理信息系统，构建动态审计监督大平台，通过将审计监督和内部控制要求内化至管理信息系统，实现科研经费全方位、全过程的动态监督。强化审计整改和责任追究，推进审计结果公开，切实提升内部监督实效。

四、结语

本文通过对科研院所现状的分析，总结了科研院所科研经费内部控制存在的主要问题，包括内部控制环境亟待完善，风险评估机制不健全，内部控制环节不够严格，信息沟通效率低，内部监督效力相对弱化等。在此基础上，系统地提出了相应的优化对策和改进建议。本文的研究对于科研院所发现自身科研经费内部控制存在的问题和不足，为优化科研经费内部控制体系提供了改进路径。