韧性机场建设理论探讨

□ 上海机场（集团）有限公司 汪 洁/文

“韧性”的理念在城市规划和治理上得到越来越多的应用，但“韧性机场”尚未正式提出，当前韧性机场建设仍是碎片讨论，且概念模糊、研究零散，理论难以指导规划实践。本文初步探讨“韧性机场”的内涵，提出构建“韧性机场”管理模式的策略建议，审视“韧性”概念在大型枢纽机场发展新格局中的理论价值及其拓展空间，为公共管理视角下的大型枢纽机场建设研究提供可资借鉴的全新理论。

2020年新冠肺炎疫情（以下简称“疫情”）重创全球民航运输业，机场业界也暴露出现有管理模式隐藏的脆弱性。机场是较易受到外部冲击影响的行业，有远见的机场管理机构除了进行疫后重建外，更是未雨绸缪，对自身应对突发事件的能力进行评估和规划。疫情发生以来，关于“韧性（resilience）”概念被决策者、政策团体和非政府组织广泛使用，话题持续升温，各国各行各业纷纷开始对其内涵进行再审视、再定义。目前“韧性”已经从一个学术概念，发展成为一个全球性关于规划、治理、可持续发展等方面的创新语境。

韧性的概念及演化

“韧性”一词最早应用于机械学、心理学等学科，后来经历了两次概念修正。1973年，有学者将韧性概念引入到了生态系统研究中，然后从20世纪70年代始，对韧性的研究从生态系统扩展到多学科领域。每一次修正和完善都丰富了韧性概念的外延和内涵，各界逐步提升对韧性的认知深度。近年来，韧性已成为规划界的热点。

尽管不同学术流派和行业对韧性的理解有一定差别，但都强调了抗外界干扰的系统能力，包括吸收外界冲击和扰动的能力、恢复到原来状态或达到新状态的能力，以及降低灾害风险和损失的能力等。

韧性城市建设

韧性的概念近年来越来越多的被应用到城市治理中，有学者指出，城市韧性是指面对疫情等突发社会危机时，做出迅速响应、较快适应、动态反馈并维持发展的能力。在国际上，很多城市推出了韧性城市行动计划和发展战略，已有超50个城市任命了“首席韧性官”，如伦敦出台《管理风险和增强韧性》报告，纽约推出“一个更强大、更具韧性的纽约”计划。在国内，2020年8月，中共中央、国务院对《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年-2035年）》的批复中首次提到“建设韧性城市”，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》和党的十九届五中全会上都提出建设韧性城市。北京、上海、成都等地也以城市总体规划、政府工作报告等形式，强调韧性城市建设。

韧性机场的概念和内涵

机场作为交通运输的重要组成部分，尤其是大型枢纽机场，占地面积大、众多交通工具连接，也需要引入韧性的概念，建设一套预防、抵抗风险和处理各类突发事件的体系，对机场持续安全平稳受控提供有效的支撑。

笔者认为韧性机场核心内涵是在时间、空间、生态上应对突发事件、进行自适应的能力，具体应具有如下特征：

一是时间上的过程性。即应对、恢复、适应、发展的可持续过程。“预防是第一要务”，韧性不仅是抵御一次性危机的能力，也是危机风险发生之前预测和调整的能力。事件发生时，还会经历应对、维持、恢复、转型、自适应的过程，除了克服诸多短期风险，还要应对长期挑战。因此，不应将韧性视为遇到外部冲击后恢复到原始状态，而应视为向前跃进，通过向当下环境中更可持续的新状态转变来应对危机。

二是空间上的系统性。即多维度、多功能、多模块的空间韧性。“空间韧性”是个系统概念，既包括实体空间资源的韧性，也包括虚拟空间的韧性，具体还可涵盖制度韧性、经济韧性、基础设施韧性、技术韧性和员工韧性等重要维度。

三是生态上的兼容性。包括管治、规制、行政、市场等的多元性、平衡性和协调性。一座具有韧性的机场，才可能是一座真正“善治”的机场。

综上，韧性机场新格局的内涵可以视为：更加可持续发展的企业生长，更加完善高效的网络连接，更加灵活柔性的产业链，更加普惠包容的经济发展格局。如此兼具，才能更好地实现韧性机场愿景。

韧性机场建设的问题和挑战

疫情使得机场业更为重视机场运营和管理的韧性，管理方在复工复产政策和措施中陆续提出了许多增强韧性的举措，但建设水平仍有待提升。现阶段，国内韧性机场建设主要存在规划不落地、体系不健全、结构不合理等问题，具体表现在：

时间上，公共危机事件前，预防不到位、缺乏主动预防意识，导致安全裕度不充分；公共危机事件发生时，应急处突体系不健全、不灵活、不合理，导致响应不到位，这在疫情爆发初期尤为明显。此外，规划不够长远导致可持续发展不够，韧性机场建设，应当明确纳入城市总体规划、交通总体规划、行业总体规划、机场总体规划。

空间上，弹性不够，结构单一，发展模式单一。国内头部机场尚未形成真正意义上的多中心网络化空间布局，经济模式也不够多元，主要依靠航班量带来的主业收入，非航经营上也较多依赖免税收入。国际航班量断崖式下跌、停摆，给主业和免税收入带来的重大打击。

生态上，治理效能不够。在应对此次疫情时所暴露出的主要问题之一就是体制机制上还存在较大的障碍。贯彻韧性这一政策理念对于政策制定以及城市治理的重要性，对城市管理者的治理能力提出了更高的要求。

韧性机场建设策略建议

韧性机场建设，在概念上是新的，在实践上是更加多元的，需要持续探讨和完善。笔者认为分散式、多样式的系统是韧性机场建设的重要手段，核心宗旨是将韧性的目标风险分散至各个环节，下面尝试从运行上、经营上、管理上提出部分策略建议。

（一）在运行上，从被动防御转向主动适应的韧性升级

1.前瞻布局，由传统的风险管理、应急管理迈向韧性治理

应急处置能力切实提升，有效应对。机场应急管理涉及机场的物资储备、人员队伍、区域协作、基础设施配套等诸多方面，是治理体系的重要组成部分。完善应急预案体系、优化应急资源配置和应急保障体系，提升应急救援装备的多样性和实用性，构建一体化的应急管理综合信息平台，响应程序更要具备韧性，确保守住不发生重大风险的底线。

运行保障手段随机应变，及时变阵。机场要在资源保障、组织管理上着手研究应对的策略，还要密切关注利益相关方的状况。企业在困难时期更应掌握外部合作伙伴、客户和供应商的动态，随时做出调整，充分发挥国有企业关键时刻的稳定器作用，既坚持风险共担原则，又充分考虑租户企业不同的承担能力和控制能力。

2.顶层设计考虑可持续适应危机，从抗灾到耐灾

疫情对管理者的惯性思维是一个冲击，需要转换过去教条式、僵化式一刀切的观念，针对城市可持续发展和面临的多种风险，认真研究探讨韧性安全的运输体系、灵活可靠的系统组合、精准长效的政策措施、实时方便的信息服务，把基础设施建设、安全应急能力建设与城市长远发展融为一体，既要支撑机场保通保运高效运转，又要满足安全出行的多样化要求。从卫生防疫角度也要重新考虑机场运行保障系统在环境和流程上如何规划设计。这个因素以前考虑得比较少。总之，要在顶层设计方面，将韧性机场建设融入总体规划，并制定具有可操作性的发展举措。

整体的空间规划、布局和设计要考虑耐灾，一方面，这折射出一座机场的发展取向和发展策略，亦关乎机场的气质、品质乃至价值观，这是最为“前端”的层面。另一方面，规划设计又扮演着不可或缺的“底部”角色，为城市发展和治理塑造基底，并在风险控制、污染防治等方面构成基础防线。

（二）在经营上，加强联结进行韧性升级

1.加强经营结构的韧性建设

疫情防控常态化背景下，粗放式管理、重规模轻利润、大手大脚的道路将不再行得通，向效益型和精细型方向发力才是通向基业长青的必由之路。从调整收入结构和提升管理能力两大方面，积极布局，优化经营管理和经济运行品质，提升中长期盈利水平，有效防范未来的不确定性风险，化解经营压力。

调整收入结构，促进机场经济结构的多元化。主营业务上，置换国际国内航线时刻、协同航空公司恢复国际航线、布局货运业务；非主营业务上，增加非客流收入份额，深化经营资源管理。精心布局，深入做好经营管理品质优化，发挥土地资源价值的最大化利用，推出“轻资本支出”的服务型产品等。

提升经营能力，强化多维度的成本管控。优化人力资源布局、人员配置和用工模式；优化投资规划及设计，合理安排投资规模，强化投资预算刚性约束；创新推动技术降本、管理降本；厉行节约，从紧管控费用。

2.进行机场资源的韧性连接

软资源方面，要持续优化航线网络结构，织密航线网络。积极推进疫情常态化防控下的航线航班恢复。受疫情影响，全球航空市场结构将深刻改变，要求我们立足国内市场这一战略基点，激活航空出行潜在需求，积极探索开创航空运输新模式、新路径。贯彻落实动态调整的疫情防控措施和运输政策，支持航空公司通过闲置时刻利用、开发客运新产品等举措，加大境内航线的运力投入，推动境内航空市场加快复苏并恢复增长。有条件的枢纽机场可以做大空地中转，携手航空公司和地方政府大力开发空铁联运、空陆联运组合产品，通过改善长途客运服务、优化多式联运流程等措施提升旅客联运服务品质，扩大机场对地区经济发展的服务能力。

硬资源方面，要强化基础设施韧性建设的冗余度与模块化特征。平时，要在规划建设中配备一定数量的重复和备用设施，空间上规划留白和设施配置优化，提高基础设施再利用的韧性程度，为突发的事件预备额外的资源或者缓冲的能力。考虑机场市政、能源系统的慢性压力，传统的管理无法回应，只有将应急冲击和慢性压力结合起来，以系统和全面的视角，才能提升韧性。

（三）在管理上，通过多元共治提升韧性

机场自身内部管理与外部联系共同构成社区系统的韧性，应树立公共意识，承担起更广泛的社会使命，加强与政府部门、所服务的社区、联盟等利益相关方和产业链合作方之间通力合作、增权赋能。只有大家都具备韧性的特质和能力时，多元共治才能实现共同的韧性提升。

1.对外，推进区域共治的韧性管理

一是空港社区的联建共治。机场具有多样生态，韧性机场建设是一项复杂工程，需要推进跨部门的统筹管理并协调各方利益。巩固完善空港社区联建共治模式，加速社区资源整合汇聚，完善社区治理制度体系建设，围绕提升机场运行保障、深化同创共建、提升交通服务品质等重点领域，提高社区治理精细化和专业化水平。

二是制度韧性建设。完善机场风险防控、应急体系建设，制定更具有可操作性的韧性机场相关制度设计和补全。加快推进应急指挥救援系统、生命线应急保障系统、应急救灾物资储备系统建设，建立与周边地区的区域一体化防控、信息公开和共享机制，提高应急管理水平。对韧性机场建设制度层面的设想，需要用“绣花针”的功夫进行精雕细琢。

2.对内，用创造力文化实现内生的韧性成长

机场“人”的本身的韧性也应受到城市治理者的关注，包括旅客、驻场单位员工日常生活工作的韧性。改善工作环境、营造和谐的工作氛围；建设学习型组织，充分发挥员工创新创造活力，畅通成长成才通道；塑造以人为本、多层次、全方位员工保障体系，完善养老医疗等补充保障。

回溯历史，每次重大危机也是行业审视自身、涅槃重生的契机。疫情影响不确定时代加速到来，国内机场业要迈出实质性转型步伐，从安全到韧性，从人性到韧性，从规模型向价值型、数字化转型。从“危”中寻“机”，从受灾实现防灾，由防灾走向进步，这才是韧性给机场带来的真正红利。机场的发展，既要有个性，更要有韧性。