全球“限塑”要求对民航业的挑战与应对

□ 国际航空运输协会 蔡国先 王 琳 黄 越/文

一次性塑料（SUP）制品是指完全或部分由塑料制成的产品，其构思、设计或投放市场的目的不是为了在其使用寿命内，通过返回生产商重新填充或重复使用来实现多次运输和循环。塑料制品由于其性质稳定且比其他用于制造航空器的其他材料要轻，可以降低航空公司的各项成本，因此一次性塑料及普通塑料制品在航空市场得到广泛的应用。小到航空公司提供的机上餐食和饮料杯（包括使用的餐具、食品容器、饮料杯、盘子等），机上服务（化妆品、枕头和毯子的塑料包装、耳机等），废物收集和保护货物运输（托盘的收缩包装等），大到航空器的座椅、仪表板等部件都有大量使用。

随着全球环保概念的推进，一次性塑料制品的大量使用和不当处置对当今环境的影响是我们现在面临的一个重要挑战。随着各国政府日趋加大的环保力度，一次性塑料所带来的环境威胁引发了全球系统性的重视。国际航空运输协会（以下简称“国际航协”）最新旅客调查问卷显示，一次性塑料制品的使用和航空排放成为两大最为突出的航空环保关切。

国内外“限塑”的相关举措

目前，全球有127个国家和地区限制一次性塑料袋的使用。

（一）国外

欧盟27个成员国扩大了限塑的范围，例如：禁止或限制包括盘子、杯子、吸管和聚苯乙烯在内的一次性塑料制品的使用。2021年5月，欧盟成员国已经开始在国家立法层面转化实施欧盟《一次性塑料指令》，旨在从2021年7月开始禁止投放使用9种一次性塑料制品。

加拿大政府于2019年6月10日宣布将在2021年禁止一次性塑料，以兑现到2030年零塑料垃圾的承诺。根据加拿大环境保护法（CEPA），2021年起禁止有害的一次性塑料的使用(如塑料袋、吸管、餐具、盘子、汽水罐环和搅拌棒)，并采取相关措施，以减少塑料产品和包装造成的环境污染。政府与各省合作，为生产塑料制品及销售塑料包装产品的公司引入相关标准，以便相关公司更好地控制污染及合规经营。

美国纽约州2019年1月起在全州推行塑料袋禁令，另外包括西雅图、俄勒冈州波特兰、华盛顿特区、旧金山和加州等11个州也陆续实施该禁令。

印度2018年承诺到2022年禁止一次性塑料制品的使用，印度一些邦相继出台了相关塑料制品的禁令：从2019年起，开始在29个邦和7个地区中推行塑料购物袋禁令，目标是2022年在全国范围内禁止一次性塑料制品的使用。

澳大利亚昆士兰州和西澳大利亚州从2018年7月1日起，禁止零售商向顾客提供一次性超薄塑料袋。自此，澳大利亚八个行政区仅剩新南威尔士州还没有实行禁塑令。这些规定中尤以昆士兰州最为严厉，在昆士兰州零售商如违规提供厚度不超过35微米的一次性超薄塑料袋，可能将会面临最多6300澳元（折合人民币3万元）的巨额罚款。

新西兰2019年7月1日起，无论商超大小，包括服装店、奶制品店等零售业，已全面禁止一次性塑料购物袋。

韩国从2019年1月1日起， 2000多家大卖场以及1.1万家店铺面积超过165平方米的超市，已全面禁用一次性塑料袋，相关大卖场和超市只能为顾客提供环保购物袋、纸质购物袋、可回收容器等盛放物品。

（二）国内

为限制和减少塑料袋的使用，遏制“白色污染”，中国早在2007年12月31日发布了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。2020年1月19日，国家发展改革委、生态环境部发布的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》被称为“史上最强限塑令”。《意见》包括从 2021年1月1日起在全国餐饮行业中禁止使用不可降解一次性塑料吸管及在地级以上城市建成区禁止使用不可降解一次性塑料餐具。同时，2021年1月1日生效的《民法典》总则第9条中规定民事主体从事民事活动应有利于节约资源，保护生态环境。这一规定从总体上对所有民事活动要遵守的环保义务做了概括性指导和规定。并且为各分编围绕 “绿色原则”提供了法律基础。

中国民航业亦积极响应国家一系列限塑的举措。2021年5月中国民用航空局颁布了《民航行业塑料污染治理工作计划（2021-2025年）》（以下简称“《计划》”）。该《计划》标志着中国民航业的第一个“限塑”五年计划正式实施。《计划》核心要点包括： 到2025年，民航行业一次性不可降解塑料制品消费强度较2020年大幅下降；替代产品应用水平明显提升；垃圾智慧化、规范化回收处理体系基本建立；民航行业与塑料污染治理相关产业协同更加深入有效。

实施时间表初步定为：自2022年起，一次性不可降解塑料袋、一次性不可降解塑料吸管、搅拌棒、餐/杯具、包装袋在年旅客吞吐量200万（含）人次以上机场相关区域及国内客运航班内禁止提供，2023年起实施范围将进一步扩展至全国机场及国际客运航班。民航直属单位实施更为积极的禁限塑举措，自2021年7月起禁止提供上述一次性不可降解塑料制品，充分发挥引领作用。2025年，全国机场不可降解塑料胶带、一次性不可降解塑料雨布、缠绕膜等货物包装用品使用量大幅下降。《计划》的实施将有效控制一次性塑料在我国民航业的应用。

全球民航“限塑”面临的问题和挑战

在全球“限塑”的大背景下，特别值得关注的主要有法律法规和疫情防控两方面的问题。

（一）全球“限塑”法律法规缺乏协同性

如上文所述，各国、各地区出台的 “限塑”法律法规的内容和实施范围大相径庭。首先，关于“塑料制品”的定义，欧盟明确指出：生物降解塑料制作的一次性塑料也在《一次性塑料指令》禁止范围之列，而在其他法域，生物降解塑料制品并不纳入“限塑”的范畴。其次，“限塑”的作用主体是制造商、进口商或是消费者，各国（地区）法规并未给出一致的答案。再次，“限塑”的实施日期是以一次性塑料制品采购之日起算还是其消耗使用之日起算也尚未明确。例如：航空公司为其国际运营在“限塑”法令生效以前采购入保税仓库的一次性塑料制品，在指令生效后能否使用？由于缺乏法规的协同性，将极大增加航空公司履约成本和合规风险。虽然航空公司支持使用更可持续的机上用品，但至关重要的是，航空业必须遵循一个连贯和分阶段的实施计划，既要满足限塑的目标，同时又要符合航空业运营的特点，统筹协调“限塑”要求及国际航空运输物流和供应链相关的衔接和挑战。

鉴于此，国际航协呼吁各国协同制定明确“限塑”法规在航空业的适用范围及条件，以保证国际航班正常运营，同时切实有效的减少一次性塑料的使用。

（二）疫情下民航“限塑”需要考虑防控需求

随着国际航班的恢复，一个不得不考虑的问题是多国卫生部门和民航局针对航空运行防疫要求和“限塑“规则之间可能出现的冲突，以及如何权衡相关利益。换言之，在全球新冠疫情风险尚未完全消除的当下，基于公共卫生的要求，某些一次性塑料制品需要继续使用。

国际民航组织（ICAO）理事会航空恢复工作队（CART）指南，建议航空公司提供预先包装和密封的食品和饮料，并要求乘客在旅途中全程佩戴口罩, 以最大限度的降低感染风险，避免过多的接触造成病毒的传播。针对危险废物的处置，指南进一步指出“各国应考虑解除对一次性塑料的禁令，以允许机场和民航当局在疫情期间将其应用于医疗、卫生和安全目的。”

部分国家的民航当局更为严格，要求使用一次性容器盛装饮料，机组人员和工作人员必须戴上一次性口罩和手套；相关疑似病例接触过的废物应收集在指定的医疗废物袋中；为乘客提供瓶装洗手液或湿巾。中国民用航空局2021年初修订发布的《运输航空公司疫情防控技术指南（第七版）》中就有多处关于简化餐食的规定，提供 “预包装食品”则是在航空公司疫情防控中采取的重要手段。

鉴于此，国际航协敦促各国在制定一次性塑料禁令时，应充分切实考虑到防疫相关要求和ICAO推荐标准，优先保证航空公共卫生，许可一次性塑料制品服务于该目的的使用。民航部门、环保部门及公共卫生部门应建立协调机制，确保防疫要求和“限塑”法规协同实施。

民航行业的“限塑”探索

各法域在禁用一次性塑料制品的同时，也积极推动可替代的产品。适用于民航业的可替代产品必须首先满足安全性的要求。同时，还要确保使用的替代品不会进一步加剧对环境的污染，譬如由于替代品自重的缘故增加航班重量导致多余的排放，这是不可取的。因此，世界各地的航空公司也在积极努力探索可替代产品，并取得一定的成效。

中国的航空公司，如厦门航空推行的“云端竹园”项目就是很好的探索和实践。2020年10月，厦门航空将竹浆环保系列制品引入客舱，包括竹浆纸杯，竹浆餐盒、竹浆清洁袋等，全面替代了一次性塑料制品。据统计，厦门航空该系列绿色客舱用品每年能节约20年树龄树木31290棵，按一亩地平均33.3棵树计算，相当于一年增加939余亩林园；国外如新加坡航空，针对新经济舱餐食也推出了新政：从2020年12月1日起，针对低于3个半小时的为短途航班，使用FSC（森林管理委员会）认证的纸制品餐盒、纸杯及竹制餐具包为旅客提供更多种类和更高质量的新加坡菜品和各地美食。这一举措降低了餐盘上塑料餐具质量的80%。与传统的托盘设置相比，重量减轻了57%，达到了节油的目的。

民航“限塑”的举措及建议

结合航空业运行的特点，国际航协建议各国在制定“限塑”法规在民航业的适用时充分考虑以下要点：一是在实施“限塑”规定的机场运营的航班，航空公司不使用禁用的一次性塑料制品；二是航空公司可以被允许在有限制的机场卸载被禁用的一次性塑料制品及客舱垃圾，飞越一国领空的国际航班不受该国一次性塑料制品禁令的限制；三是 航空公司和相关供应商（例如：航空餐食公司）在禁令生效后，不能采购被禁止的一次性塑料制品，但在禁令生效之前购买的库存仍可以使用；四是机组成员和乘客的自用物品不受一次性塑料制品禁令的约束；五是在机场建立垃圾接收设施处理预先分类的、未受污染的一次性塑料制品，促进其再回收使用；六是机场和地方当局设置适合的垃圾处理设施（不包括填埋和焚烧），以支持使用可持续替代产品的引入；七是支持航空公司将其一次性塑料制品库存物品使用完毕。相关航空公司在国家环保部门的支持下可采用分阶段更换一次性塑料制品的计划。

同时，国际航协也建议对以下项目（见表1）考虑适用豁免“限塑”法规。若以下项目未被豁免，则建议在航空公司进行采取任何相关措施之前，就其安全性考虑与各地民航局和环保机构先予以确认。

表1：限制豁免的项目与原因

在应对各国“限塑”法律法规实施的同时，国际航协还建议各国民航业应积极调动自身主观能动性，主动作为，可从以下几方面开展工作：

1.盘点“家产”

对目前国内储存的禁用一次性塑料制品进行盘点。评估减少禁用的一次性塑料制品用替代品取而代之所需的时间，并制定采购时间表和预算表。值得注意的是，新冠疫情对目前航班运营产生了很大影响，导致库存消耗速度大幅下降，这意味着可能需要延长一次性塑料制品禁用的时间表。

2.绘制“减塑”路线图

对入境航班装载的违禁一次性塑料制品进行盘点。被禁止的一次性塑料制品可根据其替代产品的实用性被划分为：难以替代产品和可直接替代产品。据此，评估市场上是否有环保的替代品，并制定采购时间表和预算表。

3.积极沟通，明确时间表

敦促各航空公司就更换禁用的一次性塑料制品的时间表积极与民航局和国家环保部门沟通，并寻求其协助。特别是考虑到采购和分发替代品所需的较长周期，以及在新冠疫情期间需要特别增加的一次性塑料制品包装的公共卫生要求。

4.公众科普宣传

航空公司推行减塑活动应与各国民航局、环保部门和包括机场在内的其他航空利益相关主体联合起来，向旅客宣传目前针对航空业更换一次性塑料制品的计划，并指出哪些是出于安全或卫生目需要保留的一次性塑料制品物品。全面介绍一次性塑料制品更换与促进循环经济和环保问题间的利害关系。