我国航空运输市场结构及其反垄断规制研究

□ 首都机场集团公司 杨学兵/文

（作者系首都机场集团有限公司管理学院副院长、中国民航管理干部学院客座教授。）

党的十九届五中全会和国家“十四五”规划，对反垄断工作提出明确要求，强调坚持鼓励竞争、反对垄断。在我国航空市场形成初期，由于市场规模较小，行业的规模经济性和自然垄断性特征较为突出。彼时，实施较为严格的全面管制是十分必要的。随着社会主义市场经济体制机制不断完善深化，以及航空运输市场规模持续扩大，则需要进一步强调发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。只有不断优化市场结构，维护和促进竞争，才能让各类航空运输市场主体生机活力竞相迸发，民航业才能更好地服务国家发展战略和满足广大人民群众出行需求。

近年来，我国民航业持续推进航空运输市场结构重组与优化，持续推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，坚持有效市场和有为政府更好结合，为民航强国建设奠定了坚实的基础。作为世界领先的航空运输市场，如何持续优化航空运输市场结构，推动行业治理体系和治理能力取得新成效，成为当前推进我国民航业高质量发展的重要课题。

我国航空运输市场产业结构反垄断观察

民航产业结构对行业发展起着决定性作用，其中航空公司和机场的相对规模和产业集中度，是对民航业反垄断观察的重要指标。

（一）航空公司的规模和集中度对比分析

2021年6月，中国民用航空局发布《2020年民航行业发展统计公报》（以下简称“《公报》”），全面系统公布了我国民航业2020年和“十三五”时期各项发展数据。《公报》强调，2020年，我国民航业因时因势精准施策，统筹推进疫情防控和安全发展，中国民航在全球率先触底反弹，国内航空运输市场成为全球恢复最快、运行最好的航空市场。从表1中不难发现，和“十二五”末期的2015年相比，在“十三五”末期的2020年，四大航空集团的市场份额均有不同程度的下降，其他航空公司市场份额从11.6%上升至19%，接近我国航空运输市场的五分之一。这可以初步判断，我国航空运输市场的垄断程度在下降，竞争程度在提升。除此之外，还可以有多种角度进行测算分析。比如在北京航空市场上，2020年，四大航空集团在首都机场的市场份额分别为国航系56%、东航系13%、南航系12%和海航系8%左右，体现了中航集团占据市场主导地位；而在大兴机场，四大航空集团的市场份额分别为南航系50%、东航系37%、国航系6%、海航系5%左右，体现了南航集团和东航集团的市场主导地位。再比如在北京—上海航线上，不同航空公司在该航线的市场份额不同，也能体现出该航线的市场结构特征。

表1：航空公司运输总周转量完成情况一览表 （单位：亿吨公里）

（二）运输机场的规模和集中度对比分析

运输机场在不同领域、不同阶段有不同的分类方法。为充分体现机场行业的结构化特征，本文采取按照机场运输生产中常用的旅客吞吐量规模等级划分方法。根据当前机场运输量规模及其市场份额对行业集中度指数的影响程度，将5000万人次以上划分为一个集合；对1000万～5000万人次的机场，每1000万人次划分为一个集合；对1000万人次以下的机场，将500万～1000万人次、100万～500万人次、50万～100万人次和50万人次以下，分别划分为一个集合。具体规模等级、机场个数、行业占比情况见表2。总体来看，由于受新冠疫情影响，5000万人次以上的机场，运输规模大幅下降，规模等级滑落至5000万人次以下。其他各个层级的机场运量也都有下沉，5000万人次以上的机场数量变为0，5000万人次以下机场的市场份额均有不同程度的提升。除此之外，还可以对机场群进行结构化测算分析。比如京津冀世界级机场群包括首都机场、大兴机场、天津机场、石家庄机场等主要机场，2020年上述机场完成旅客吞吐量分别为3451万人次、1609万人次、1329万人次和820万人次，分别占机场群总量的46.4%、21.6%、17.9%和11%。

表2：机场运输生产旅客吞吐量完成情况一览表 （单位：万人次）

（三）从反垄断角度对航空公司和运输机场集中度进行测算分析

市场界定和市场分析是反垄断执法的前提和基础。由于国民经济组成部门各有特性，因此，反垄断分析通常按照行业特性制定规则。民航业反垄断测算分析可以分为宏观数据分析和微观数据分析。前述航空公司运输总周转量和运输机场旅客吞吐量的结构化分析，即从民航业宏观角度进行的测算分析。而微观数据分析，国内外通常采用“始发—到达”（OD）分析法，即对某条航线上不同航空公司承运的旅客始发和到达数据，分别计算各航空公司的市场份额，进而计算出该航线的市场集中度CR4指数（行业前4位企业市场份额之和）、HHI指数（行业所有企业市场份额平方之和），作为该航线的市场竞争状况评估依据。本文重在探讨民航行业反垄断监管问题，因此主要是以宏观数据分析为主来推导结论。

根据2020年航空公司运输总周转量相关数据，国航、东航、南航和海航四大航空集团市场份额为10%以上，紧随其后的10家航空公司市场份额在0.5～5%之间，其他航空公司市场份额在0.5%以下，因此，取四大航空集团和紧随其后的10家航空公司数据，计算其行业集中度HHI指数。经过计算，2015年HHI指数为2102，而2020年HHI指数下降为1797。根据表2运输机场旅客吞吐量相关数据，同样可以计算出，2015年机场业HHI指数为1977，而2020年则上升至2294。根据相关标准，HHI指数处于1500～2500之间的市场，为中度集中市场。因此，我国民航业总体上已经打破高度垄断的局面，中小航空公司进入航空运输市场，中小机场逐步发展壮大，航空运输市场竞争程度不断提升。相较于“十二五”末的2015年，“十三五”末的2020年遭遇罕见的新冠疫情，由于大型网络型航空公司的国际航线大幅缩减，以及近年来中小型航空公司快速发展壮大，虽然四大航空集团不断在国内市场发力，但其市场份额还是在下降。大型网络型航空公司总部所在地的北上广等国际航空枢纽，运量降至5000万人次以下。上一层级机场运量跌入下一层级行列，导致下一层级机场的市场份额得以提升。需要注意的是，从表1和表2的数据不难看出，四大航空集团CR4指数仍然达到81%，千万级以上机场运量占行业75.8%。在京津冀世界级机场群，CR4指数接近97%，HHI指数为3061。虽然HHI指数和大兴机场投运前相比大幅降低，但仍然处于高度集中市场水平。上述数据充分说明首都机场、大兴机场、天津机场、石家庄机场在机场群中占据了绝对主导地位。同样，在长三角、粤港澳大湾区、成渝地区等机场群，均为类似的航空运输市场结构，主要机场均占据市场主导地位。

简介“放松管制”，深刻理解“放管服”内涵

（一）国外民航业“放松管制”时期的经济背景及行业变革

美国民航业在1978年以前的40年，属于高度管制行业，设立航空公司、引进运力数量、开通航线航班、调整机票价格等事项均需政府审批。其中，美国民用航空委员会（CAB）被授予对航空企业合并、合谋协约等执行反垄断审查的权力。40年间，有80家公司申请进入民航业，没有一家获得干线经营权，这成为美国政府削弱航空运输市场竞争、保护低效率航空公司、不顾公共利益的有力证据。严格管制导致航空公司经营效率非常低下。根据国际航空运输协会（IATA）统计，1971年美国国内航空公司客座率为48.5%，直到1977年也没有超过56%。受管制的洲际航线的航空运费是未受管制的两倍。20世纪70年代发生“石油危机”，导致世界经济处于停滞或衰退状态，也直接导致航空公司经营陷入困境。在各种压力之下，美国政府开始实施“放松管制”政策，目标是“鼓励、发展和维持一个依赖于实际和潜在竞争的航空运输系统，以提供效率、创新和较低的价格”，“避免……不合理的行业集中，过度的市场主导和垄断权力”。通过“放松管制”，美国航空市场结构得到优化，票价水平明显下降，民航安全却得到加强和提升。在“放松管制”的同时，美国政府不断加强民航业反垄断监管，先是撤销CAB，将反垄断监管权移交美国交通部，后又交由美国司法部（DOJ）行使该项权力。强调除了《谢尔曼法》规定的划分市场、固定价格、联合抵制等垄断行为外，还将《克莱顿法》确立的“预警原则”适用于航空运输领域，即如果可以合理预见某行为可能实质上减少竞争，或者旨在创设垄断，那么主管部门就可以对该行为进行调整。

在同样面临经济危机的时代背景下，欧洲民航业在20世纪80年代出现了票价高、利润低、效率低，以及航空公司难以为继的境况，也拉开“放松管制”序幕，分“三步走”逐步推进欧盟内部航空运输管理体制的自由化进程, 建立“单一欧洲天空”。1987年，欧盟理事会通过航空运输自由化的“第一套一揽子方案”，核心内容是要求成员国在特定航线上允许多家航空公司在同一条航线上竞争，允许各航空公司在一定幅度内自行调整运力和运费等。1990年, 欧盟理事会通过“第二套一揽子方案”，在运费批准机制、航线准入、提高运力等方面比第一套方案更趋于自由化。1992年通过“第三套一揽子方案”，取代成员国之间缔结的200多个双边航空运输协定，在欧盟内部建立了完全自由化的多边框架，对价格、运力、市场准入等所有竞争要素不予管制，由航空公司根据市场的供求变化自由竞争。欧洲“放松管制”政策的实施，使得航线进入自由化、航线网络改善优化、航空票价普遍下降，服务质量显著提高。与此同时，欧盟强调，除特殊情况外，垄断行为被认为是违法行为。欧盟委员会通过不断完善《欧盟运行条约》以及若干条例、公告和指南，对达成垄断协议、滥用市场支配地位和企业合并等垄断行为进行反垄断规制，有效促进欧洲航空运输市场发展。欧盟委员会设有竞争总司，和成员国反垄断机构通力合作，共同推进欧盟反垄断执法工作。

（二）在新发展阶段赋予我国民航业“放管服”更丰富内涵

民航运输市场和经济社会发展是高度正相关，经济发展到什么阶段，很大程度上，民航也会发展到什么阶段。进入新发展阶段，决定了我国民航必须构建新发展格局。全国民航工作会议提出，民航产业协同发展有新格局，要进一步深化对民航战略产业地位的认识，更加科学地引导、统筹全国民航产业总体布局，更好地提升民航产业的战略承载能力，更好地提升民航产业的开放性和包容性，推动民航业与上下游产业深度融合，推动民航与其他交通方式深度融合，推动民航与地方经济社会发展深度融合。

党的十九届五中全会提出，“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。这一重要论述，为我们进一步深入认识政府和市场关系，在民航新发展阶段更好构建民航新发展格局，推动民航高质量发展，更好服务党和国家发展大局，具有十分重要的理论价值和实践价值。

作为以中央事权为主的民航业，建设有为民航政府，是提高民航治理体系和治理能力现代化水平的必然要求，是实现民航高质量发展的关键。全国民航工作会议提出，“十四五”时期要开拓四个新局面，其中之一是行业治理体系和治理能力要有新成效，要瞄准行业治理体系和治理能力不适应民航高质量发展的问题和矛盾，着力破除制约行业发展的体制机制性障碍，形成更加具有适应性、引领性和前瞻性的行业治理体系和治理能力。

按照党中央、国务院的部署要求，行业主管部门必须与时俱进调整好自身职能定位，在充分尊重市场经济规律的基础上，更好地实行宏观调控和完善市场失灵弥补措施。要进一步完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，通过创新和完善宏观调控机制，不断提高政府的宏观经济治理能力，最大限度减少行业政府对航空运输市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接管理，进一步转变政府职能，深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革。

我国民航业“放管服”改革是新发展阶段中国特色的有效市场和有为政府有机结合的重大改革举措。“简政放权”意味着行业政府要勇于自我革命，对于航权资源、航线资源、时刻资源等直接关乎航空运输市场高质量发展的关键资源，大胆地尝试放给航空市场来配置，目的就是进一步提高资源效率，促进民航业高质量发展。当然，简政放权也不是一放了之，而是坚持放管结合，政府从直接配置资源的繁琐事务中解放出来，更多的精力放在航空市场的宏观监管与调控上，创造更好的营商环境，调动市场主体的更大积极性，促进市场主体的更大活力与创新能力。

宏观监管与调控的重点领域有哪些呢？根据全国民航工作会议精神，概括起来包括两个大的方面，一是经济性监管与调控，二是社会性监管与调控。

在经济性规制方面，涵盖以下几项：一是充分发挥规划引领作用。包括编制民航“十四五”规划，推进京津冀、长三角、粤港澳等民航协同发展战略规划实施，支持自贸区、自贸港建设等。二是推进民航高水平对外开放。包括坚持高水平航权开放政策，完善高效规范、公开公平的中外航空公司航班时刻分配体系和制度，积极参与全球民航治理等。三是加强行业宏观调控力度。包括开展航班时刻资源市场化配置改革试点，实施更加积极有为、提质增效的民航财政政策，完善支线航空补贴政策、落实好中小机场补贴办法，进一步加大民航价格监管力度等。四是坚持科技创新战略引领。包括推进新一代智慧民航自主创新联合行动计划纲要实施，构建民航科技创新资源配置新格局等。五是全面落实公平竞争审查制度。

与经济性规制相对称的是社会性规制，涵盖如下几项：一是加强系统安全管理。包括加快推进监管模式转型，提高风险防范化解能力，推进安全专项整治，健全安全生产责任体系。强化三基建设，深化班组建设，加强基层监察员资质能力建设等。二是持续提升民航服务质量。包括推进行李跟踪系统建设，推进中转便利化工作规范化、标准化，提升安检效能，在千万级机场实现差异化安检，提升机上餐食服务水平，建立餐食质量评价机制，推进客舱无线网络服务，解决老年人出行困难，提升投诉管理能力等。三是提升协同运行效率。包括推进现代化空管体系建设，加快大通道建设，做好空管流量管理系统运行，加强机场运管委建设，深化民航运行数据治理等。四是建设基于市场的航空减排机制。

我国反垄断法的一般规定和民航业反垄断规制完善建议

（一）行业主管部门深刻洞察和精准把握民航发展规律

从全国民航工作会议来看，对于当前和“十四五”时期民航发展具有重要指导意义。特别是对“放管服”改革以及宏观监管与调控的部署，充分体现民航行业主管部门对民航发展趋势和民航强国建设规律的深刻洞察和精准把握。综合全国民航工作会议对经济性规制和社会性规制的论述，重点强调了“促进公平竞争”“优化资源配置”“完善营商环境”“激发市场活力”“维护市场秩序”“提升服务品质”“推动高质量发展”等关键词。这与我国《反垄断法》第1条所明确的“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法”的立法宗旨完全一致。因此，充分发挥反垄断规制的功能作用，对完善“放管服”改革，推进民航强国“转段进阶”具有独特价值。

（二）我国反垄断法对垄断行为的一般规定

反垄断法被称为“经济宪法”，在市场经济领域具有统领性地位，在国际上也是通用的法律规则。国外航空运输业发展规律显示，在类似前文所述市场结构下，市场竞争状态极容易产生垄断行为，影响市场公平竞争和经济运行效率，侵害消费者利益和社会公共利益，十分不利于我国民航业高质量发展。我国《反垄断法》第3条对垄断行为有明确规定，即经营者达成垄断协议；经营者滥用市场支配地位；具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。为进一步明确反垄断行为的内涵外延，《反垄断法》第13条规定，本法所称垄断协议，是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。《反垄断法》第17条规定，本法所称市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。《反垄断法》第20条规定，经营者集中是指下列情形：经营者合并；经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。

（三）对我国航空运输市场反垄断规制完善的建议

20世纪70、80年代，国外民航业在实施“放松管制”政策后，不断完善航空运输市场竞争规则，推动航空公司在反垄断规制框架下，不断提升生产经营效率，同时降低机票价格，不仅有效提升航空公司全球竞争力，也为航空消费者带来包括增加出行选择权、降低出行成本、提高服务品质等权益。欧美反垄断规制是其成为民航强国最重要的法律支撑。

首先，民航业发展特性要服从服务于经济社会发展特性。民航运输是近百年来发展起来的、具有很多自身发展特性的行业。但是，民航再有发展特性，也不是独立于经济社会发展大环境的行业。究其本质，民航运输就是国民经济的组成部门，因此，应该强调的是，民航运输行业再有自身特性，其基本属性不可能脱离开经济社会发展属性。经济社会发展到什么阶段，民航运输也应该发展到什么阶段。当前，我国民航业要在新发展阶段，加快构建新发展格局，努力做出新发展贡献。在经济社会基础和航空运输市场结构方面，我们与国外民航业“放松管制”时期有颇多相似之处。作为全球民航业排位第二且有望超越美国成为领跑者的中国民航，需要充分借鉴和汲取欧美民航业发展过程中的经验教训，创立新时代中国特色民航新发展格局，加快实现从单一航空运输强国向多领域民航强国的历史性跨越，为世界民航贡献中国方案、中国智慧。

其次，要进一步强化通过市场竞争促进民航资源配置优化。我国民航业发轫于“两航”起义，成型于空军代管，发展于改革开放，优异于新时代。其中，一条重要经验，就是邓小平同志提出的“民航一定要企业化”和“要按经济的办法管理经济”。党的十九届五中全会强调，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。这一重大论断，将政府和市场关系的认识上升到一个全新高度。在民航运输领域贯彻党的十九届五中全会精神，核心要义是通过维护航空运输市场竞争，促进关乎民航发展的航权时刻资源、航线运力资源、基础设施资源、资本土地资源、人才技术资源、数据信息资源等各类资源持续优化配置。以“放管服”改革为抓手，放出活力、管出公平、服出效率，保障不同航空运输市场主体平等获取生产要素，通过市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

再次，将深化“放管服”改革作为提升我国民航全球竞争力的重要举措。如前文所述，欧美民航业“放松管制”政策，放开了市场、降低了票价、提升了安全，加快欧美民航业成长步伐，成就了欧美民航业全球领先的地位。我国民航业进入新发展阶段，必须坚持新发展理念，深化“放管服”改革，加快推进民航强国建设，努力构建新发展格局。对比国外民航业在市场竞争规制方面的经验教训，如美国民航业“放松管制”更强调“放”，而我国民航业则是“放”“管”“服”一体推进，协同发力。这就需要我们统筹考虑国家经济社会发展需要、人民日益增长的美好生活需要和我国民航高质量发展需要，不断丰富“放管服”改革内涵外延，在大胆简政放权、放开市场的基础上，持续改进监管与调控手段和方式，特别是以反垄断规制为切入点，优化航空运输市场结构，增强航空运输市场活力，促进航空运输市场公平竞争，维护航空消费者权益，优化航空运输市场营商环境，持续提升我国民航在全球的竞争力和引领力。

近年来，我国民航业持续推进航空运输市场结构重组与优化，不断深化“放管服”改革，航空运输市场竞争程度日益提升，市场结构加快完善，市场主体活力不断焕发，营商环境持续改善，人民群众获得感、幸福感、安全感显著增强。我国民航业“放管服”改革，始终胸怀“国之大者”，坚持以人民为中心，自觉融入国家改革发展大局，持续深化航空市场配置航空资源改革，不断增强更好发挥政府监管与调控作用。我国民航业已经处于世界民航舞台中央，在完善全球民航治理中发挥着不可或缺的重要作用。根据国外民航业发展实践经验，“放松管制”后极容易出现市场垄断现象，需要充分借鉴和汲取国外经验教训，重点关注航空运输市场反垄断规制政策储备，推动民航行业治理体系和治理能力取得新成效，加快推进从单一航空运输强国向多领域民航强国的历史性跨越，为世界民航贡献中国治理模式和中国治理智慧。