减税降费政策执行成效、问题及高质量持续实施建议

郭先红,郭珊红

（1.北京邮电大学，北京 100876；2.北京大学，北京 100087）

实施减税降费政策是我国激活社会主义市场活力，扶持企业尤其是小型微利企业平稳健康发展的重要举措，自2016年至今我国已实施了以“营改增”、简化和降低增值税税率、扩大小型微利企业优惠政策范围、清理各项行政事业性收费等为主要手段的减税降费政策。中央及地方政府不断给予政策扶持和财政支持，助力企业发展，取得了显著成效，我国国民生产总值连创新高，也加快推动了行政体制改革、财税制度完善和经济高质量发展。但与此同时，减税降费政策在执行过程中，各级税务部门作为重要的执行机关，面临政策需要整合梳理，监管压力和监管风险较高等问题；而企业作为减税降费政策的主要受益对象，面临税费优惠政策落实不易问题。减税降费政策实效的取得，是基本财税理论与中国社会主义制度和特点相结合的结果，同时还要依靠政府良好的宏观调控能力、基本政治经济制度的支持和正确有效的实施路径。

一、减税降费政策执行情况研究综述

国内学者主要从两方面对减税降费政策的执行情况进行了研究。一方面是对减税降费政策在不同阶段不同侧重点的研究。张念明［1］认为，自2008 年以来，我国实施的减税降费政策大致可分为扩内需、降成本、稳预期3 个阶段，新一轮更大规模的减税降费政策是在稳预期基础上，兼顾供给侧和需求侧的普惠性、实质性、精准性减税降负。林致远等［2］认为，后续的减税降费政策应把重点放在为居民消费提供优良环境、缓解居民债务压力、提高居民可支配收入、提高国内消费活力等方面，从而增强企业的投资信心和投资意愿。高培勇［3］认为，在坚持新发展理念、实施供给侧结构性改革、高质量发展的战略决策下，要想实现实质性的减税降费，只能以降低成本为目标。冯俏彬和李贺［4］认为，我国企业制度性交易成本较高，税收结构不尽合理，因此减税降费政策的重点要集中在降低制度性交易成本、营造良好的营商环境上来，并提出应进一步清理各种税外收费、加快推进财税体制改革、全面落实税收法定原则、适度降低企业所得税名义税率等。龚辉文［5］指出，构建征收范围更广、有完整抵扣链条、有效避免重复征收、税率简单的增值税税制，比仅仅降低增值税税率，对制造业发展具有更明显的效果和更重要的意义。另一方面是对减税降费政策执行过程中防范财政风险采取措施的研究。刘安长［6］认为，在经济增速下行背景下，我国财政收入增长乏力等问题客观存在，实施减税降费政策从一定意义上说使财政可持续性遭遇挑战，为解决财政可持续性问题，政府可以从经济增长保持在合理区间、多渠道盘活沉淀资金、提高财政资金使用效率和国有资本经营收益上缴比例、提升税收征管水平和征管效率，以及完善转移支付制度、健全地方税体系等方面采取应对措施。李明和龙小燕［7］认为，要破解当前的财政压力须短中长结合，标本兼治。从短期来看，重在以新发展理念为指引，推动高质量发展；从中期来看，要完善中央与地方财权事权划分机制，构建与之相匹配的现代财政体制；从长期来看，需要从系统论出发，通过明确政府与市场边界、创新财政融资模式、盘活政府财力资源、培育地方主体税种等路径摆脱以往局部性改革造成的现实困境，从根本上破除地方财政压力的深层体制机制梗阻。马珺和邓若冰［8］认为，减税除了应聚焦供给侧结构性改革、降低企业成本、鼓励就业和创新，还需要削减与控制公共支出，以避免政府债务大规模累积造成财政风险。袁勇志和鞠斐［9］认为，调整中央与地方收入划分比例是落实减税降费政策的重要保障，新一轮财税制度改革应通过维持增值税五五分享比例，稳定和调整增值税留抵退税分担机制，后移消费税征收环节并稳步下划地方，从而保障地方财政收入。

就国外研究来说，实施减税降费政策与促进经济增长之间的相关关系，一直是学界研究的重点问题。由于各国的经济发展阶段和国情不同，实施的减税降费政策也有较大差异。Charles等［10］通过对多国统计数据的研究发现，降低税负有利于提高经济增长率。2017年美国《减税与就业法案》的颁布实施标志着其由实施税费结构调整向实施减税降费政策转换。该法案的颁布引发了新一轮国家减税热潮，继美国之后，其他国家也先后出台各自的税费减免政策，从而推动了新一阶段的全球税收竞争。

国外的减税降费政策也主要集中在供给侧改革和降低企业税费成本上，但其操作范式却与我国不同。由于企业所得税是国外税制中的主要税种，且国外增值税税制相对简单和完善，所以其减税降费政策的重点是企业所得税，对减税降费政策的成效分析主要围绕其对经济增长的有利作用和税费优惠可提高企业研发投入两方面，与我国减税降费促进经济高质量发展和产业转型升级有相通之处。但面对财政危机，国外大多采取支出扩张策略，而减税降费引发的财政收入减少和政府开支增加会进一步扩大财政赤字，从长远来说是对未来经济发展的一种透支。我国实施减税降费政策主要采取持续压缩政府基础开支、转变政府职能、盘活存量资产、优化市场机制等策略对其进行统筹规划，通过提高国家现代化治理能力和完善社会主义市场经济体制来解决财政收支不均衡问题，是从更长远的角度、更高的层次实施财政可持续下的减税降费政策。因此，国外对减税降费政策的研究只能作为参照，对中国减税降费政策执行问题的研究应以中国的实际情况为基础，以中国的实践经验为准绳。

供给侧改革是中国实施减税降费政策的背景和理论基础。我国目前的税收制度以增值税为主，企业所得税是中国税收收入的第二大税种，因此减税的着力点主要集中在增值税和企业所得税上。本文以我国2016年至今实施的大规模减税降费政策的执行情况为研究对象，以增值税和企业所得税的减税政策为例，分析减税降费政策取得的成效，并从执行部门（以税务部门为例）和服务对象（以企业为例）两方面分析政策执行过程中存在的问题进而提出意见建议，以期为减税降费政策高质量持续实施提供参考。

二、减税降费政策的实施背景与取得的成效

（一）减税降费政策实施背景

合理、合法、高效的财税政策，是保证国家正常运行和快速发展的基础和必要条件。近年来，我国经济面临实体经济经营成本较高、整体增长动力不足、国际贸易摩擦增多等问题，经济增速明显回落，进入经济趋缓发展新常态。基于此，中央推出各种减税（指对各项税收进行减征或免征）、降费（指取消或停征不合理的、非必要的行政事业性收费，阶段性下调企业社会保险缴费比例等）举措，国务院多次强调，实施减税、降费政策的重点在于切实减轻企业税收负担，确保所有行业税负只减不增，以达到“放水养鱼”的目的。2016 年中央经济工作会议强调从降成本方面深化供给侧结构性改革，减税、降费、降低要素成本等被并列提出，我国减税降费政策也因此逐渐走向系统化、规模化。供给侧结构性改革是我国当前实施减税降费的主要理论依据，其实质是重塑政府与市场之间资源配置格局与配置方式［11］，力求以政府收入的“减法”换取企业效益的“加法”和经济发展动力的“乘法”，不断探索既能保障政府财政收入，又能增强市场主体活力的“最优税率”。减税降费能够加快国家经济转型，推动高质量发展目标尽快实现［12］。

经济发达地区有一定的经济基础和国有资产存量，实施减税降费政策有利于本地区产业结构优化升级，保障税费收入平稳增长。而经济落后地区财政基础较为薄弱，税费减免会进一步增加地方财政缺口。对于产业结构层次较高的东部发达地区而言，减税降费后财政收支结构能够达到平衡，且有利于新产业、新业态的形成，但对于产业结构层次较低的中西部地区而言，财政自给率较低，减税降费可能导致财政收支出现严重不平衡状况［7］。另外，随着减税降费政策持续实施和不断加码，减免税额与产业提升可能形成盈利时间差，使得国家财政收入增长面临巨大挑战。为确保我国财政收支均衡和减税降费政策在全国范围内贯彻落实，有条不紊地推进减税降费政策的实施，国家不断推进财税体制改革，压缩政府不必要开支，全面实施预算绩效管理，完善机关行政部门经费支出标准体系，严格执行各项经费支出标准，整合现有各类政府资产存量并优化其结构，提高政府财政资源配置科学化水平和国有资产运行效率等。财税体制改革持续推进，为政府实施减税降费政策提供了更广阔的操作空间与更坚实的制度性保障［13］。

（二）减税降费政策取得的成效

2016年以来我国实施的大规模减税降费政策，重点是加快供给侧结构性改革、降低企业税负成本，主要措施是“营改增”、合并和降低增值税税率、扩大小型微利企业优惠政策范围、下调社保缴费比例等。在减税方面，通过税收优惠政策的引导，提高企业研发投入和创新主动性，为市场经济发展提供新动能，增加就业数量，提振国内居民消费热情；在降费方面，截至2018年政府累计清理了超千项中央和省级行政事业性收费，很大程度上改善了国内营商环境。在2019 年《政府工作报告》中，李克强提出“务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降”，同时“让市场主体特别是小微企业有明显减税降费感受”。国务院办公厅2019 年4月4日发布的《关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》指出，从当年5 月1 日起，各地用工单位可按职工工资的16%为员工缴纳基本养老保险［14］，这极大减轻了企业的负担。

2016 年至今的大规模减税降费政策优惠力度大、涉及税种多，税收优惠政策不断根据实际情况进行调整细化。企业所得税税负减免对应的是小型微利企业，以小型微利企业为例，其认定标准是资产总额、从业人数和企业所得税年度应纳税所得额。企业所得税小型微利企业的年度应纳所得税限额从2016年的30万元提高到2019年的300万元，并且税收优惠的计算方法也从单一计算变为分段计算，具体认定标准和享受的税收优惠政策如表1所示。

表1 2016年至今小型微利企业认定标准及享受的税收优惠政策

财政部、税务总局2018年4月4日发布的《关于统一增值税小规模纳税人标准的通知》规定，从2018年5月1日起，增值税免征优惠政策所针对的小规模纳税人的认定标准是增值税应税销售额连续12个月不超过500万元［15］。国家税务总局2019年1月19日发布的《关于小规模纳税人免征增值税政策有关征管问题的公告》指出，从2019年1月1日起，小规模纳税人免税销售额是月不超10万元或季不超30万元［16］。

针对出售货物种类的差别和不同的行业，增值税税收优惠力度也存在差异，但总体呈越来越优惠态势。例如，从2017年7月1日起，原先执行13%税率的货物如农产品、图书、自来水、暖气等执行11%的税率①详见《财政部税务总局关于简并增值税税率有关政策的通知》，http：//www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c2590976/content.html，2017年4月28日。，增值税税率由17%、13%、11%、6%四档变为17%、11%和6%三档。从2018 年5 月1 日起，商业、制造业等行业增值税税率从17%降为16%，建筑、交通运输等行业税率从11%降至10%②详见《财政部税务总局关于调整增值税税率的通知》，http：//www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c3377945/content.html，2018年4月4日。，增值税税率由17%、11%和6%变为16%、10%和6%。从2019 年4 月1 日起，商业、制造业等行业增值税税率从16%降为13%，建筑、交通运输等行业税率从10%降至9%③详见《财政部税务总局海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》，http：//www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c4160283/content.html，2019年3月20日。，增值税税率由16%、10%和6%变为13%、9%和6%。不到一年的时间，商业、制造业等行业增值税税率优惠降幅超过20%。新冠肺炎疫情期间，税收优惠政策呈现更具公共扶持的特点，从2020年1月1日起，为人民生活提供便利的公共交通运输服务、生活服务、为居民提供必需生活物资快递收派服务等取得的收入，免征增值税④详见《财政部税务总局关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810755/c5143465/content.html，2020年2月6日。。为了更好地支持个体工商户复工复产，从2020年3月1日起，小规模纳税人增值税征收率从3%降为1%①详见《财政部税务总局关于延长小规模纳税人减免增值税政策执行期限的公告》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810755/c5149526/content.html，2020年4月30日。。小规模纳税人开具增值税专用发票后，专用发票部分的增值税销售额正常交税，普通发票部分和未开票的增值税销售额可以享受优惠政策。

国家税务总局统计数据显示，“十三五”期间我国减税降费总金额约7.6万亿元，实在可观的税费减免金额既体现了政府实施减税降费政策的决心，也让企业获得了实实在在的税收红利。我国自2016年至今实施的大规模减税降费政策有效弱化了经济发展周期波动，发挥了经济逆周期调节作用，是近几年我国经济发展的重要推动力。

三、减税降费政策执行中存在的主要问题

由于我国减税降费政策力度大，且随着实际情况不断进行调整优化，在为企业带来越来越多税负优惠的同时，也给企业和税务部门带来了挑战。

（一）税务部门存在的主要问题

1.掌握政策难度加大。税务部门作为减税降费政策的主要实施者，要将各项减税降费政策通过下发文件、视频培训、主题讲座等方式传达给基层税务人员。新的税收优惠政策出台后，会出现原先的一些政策可能完全失效或部分条款失效的情况，还会出现新旧政策叠加适用、新旧政策不能同时适用等情况。这导致当前有效的税收优惠政策散落在各个文件中，查找难度较大。加之受自身专业素养和工作侧重点等因素影响，学习整理税收优惠政策需要一定时间，使得基层税务工作者很难迅速准确掌握政策执行期限、适用行业和限制条件等。

2.执法成本提高。税务部门对接企业数量众多，企业在申报享受优惠政策时，申报系统无法完全准确核实企业是否适用政策，只能在出现申报数据疑点时由税务风险控制部门进行筛选，交由主管税务机关进行情况核实。为有效规避风险，主管税务机关会依据内部核查流程对企业经营情况进行调查，包括查询企业记账凭证、购销合同、真实服务项目、银行流水等。由于税费优惠政策针对的主要是小型民营企业，而这类企业财务人员的专业能力通常不强，提供的资料往往不够规范和完整，税务工作者需要与企业进行反复沟通交流。针对企业的不同情况，主管税务机关需要向上级机关进行汇报和请示，甚至可能出现“一企一议”“一事一上报”，增大了税务部门的执法成本和监管压力。

3.获取真实信息难度加大。一些税费优惠政策的执行需跨部门、跨区域收集信息，加大了税务部门获取真实信息的难度。同时，部分企业经营范围广，涉足领域多，单靠税务部门很难集齐企业所有经营数据，这给税收征管带来了极大不便，也给部分企业和个人偷税漏税提供了可乘之机［6］。例如，小规模纳税人可享受房产税和城镇土地使用税减半征收，房产税和城镇土地使用税的征收地为房屋所在地，而有的企业注册地址和房屋所在地不在同一个省市，由于不同省市小规模纳税人认定信息并未共享，若企业不提供准确信息，就可能出现违规享受税费优惠的情况，导致税务执行机关出现监管风险。

（二）企业存在的主要问题

1.税收优惠政策应享未享、违规享受。减税降费政策的受益者主要是小型微利企业和个体工商户。这部分群体大多规模小、资金少，一些企业为节约成本未聘请专业财会人员，大多是法人、投资人或者其亲属兼职承担会计工作。这些人员自身专业能力有限，从事日常会计核算工作已经力不从心，而税费优惠政策的实施会增加其工作量，可能使得企业享受优惠政策的积极性不高，不关注适用于自身的税种优惠政策，从而出现应享未享情况。此外，一些企业由于财会人员专业能力有限，很难准确界定适用于自身的税收优惠政策，导致出现违规享受情况。还有部分企业将财会工作委托给记账公司，而税费优惠与记账公司本身的利益相关度不大，记账公司可能不愿意主动帮助企业申请享受优惠政策。目前国内尚未出台对代理记账行业的从业资质审核、工作监管和考核办法，导致记账公司乱象丛生，员工的职业能力和职业素养参差不齐，无法完全做到为符合条件的企业享受优惠政策提供专业的中介服务和指导，妨碍了税收优惠政策的落地执行。同时，为避免应享未享、违规享受情况发生，税务工作人员需要花费较多的时间和精力进行调查核实，如查询企业签订的合同、开票信息、真实服务项目、纳税义务发生时间等等，增加了税务工作人员的工作量。特殊情况下，在调取企业相关资料时，企业因缺乏对财税专业知识和税务工作流程的了解，可能会对税务工作人员产生误解，从而对税收优惠政策产生抗拒。

2.未充分了解优惠政策适用条件从而造成经济损失。当前，近九成的涉税事项和多数纳税申报业务都实现了网上办理，有效降低了企业制度性成本，加强了税务执法的规范性、统一性、科学性。但是，由于部分企业未事先了解政策适用条件，未准备好应留存备查的资料，税务部门进行事后核查时，发现其存在不符合优惠政策条件却享受优惠政策的情况，企业因此需补缴税款和滞纳金，从而造成不必要的经济损失，导致部分企业不关注、不愿意享受税费优惠政策。

总的来说，在减税降费政策执行过程中，各级税务部门作为重要的执行机关，面临政策内容需要整合梳理、监管压力和监管风险较高等问题；企业作为减税降费政策的主要受益对象，面临税费优惠政策落实不易等问题。

四、减税降费政策高质量持续实施建议

在今后较长一段时期内实施科学有效的减税降费政策，将是我国政府工作的重点，也是深化财税体制改革的着力点。为更好地高质量持续实施减税降费优惠政策，本文提出如下建议：

（一）对税务部门的建议

1.提高政策可操作性。税务部门一是要创新工作方式方法，总结政策实施情况，及时回应企业关注度高的问题，并出台有针对性的政策措施进行解决，提高企业满意度，形成政府和企业的良性互动机制。二是对当前正在执行的各项税费优惠政策进行系统整理和分类，整合税费优惠政策，重点关注增值税、企业所得税等近几年变化较多的税种以及因疫情设置的阶段性优惠政策，利用统计数据和信息化手段对各项税收优惠政策按照税种、适用条件、实行期限等进行分类，形成网格化管理，提高政策的系统性和协同性。三是继续坚持政策红利直达市场主体的优良做法，持续扩展跨区域办理涉税事项清单，统一办理涉税事项要提交的资料，简化办理流程，压缩办理时限。税务工作者要对各项税费优惠政策了然于心，掌握好执法尺度，把各项税收工作落实、抓细、实施到位。

2.加大政策执行监管力度。税务部门一要加强政策执行监管的科学性和精准性，对于前期应享未享疑点企业做好“回头看”，并依据企业情况实施有针对性的政策宣传和申报表填报辅导，确保优惠政策落实到位。对于违规享受税收优惠政策的企业要加大税收执法力度，加强各部门的信息共享，形成多方协同治税的常态化机制，在对市场主体干扰最小化的情况下将监管效能发挥到最大。二要与金融、海关、国土、工商管理、住建、公安等部门建立联网系统，实现有效的税源监控［17］。三要妥善处理好减与收、质与量、条与块、近与远的关系，既要依法依规收税，又要坚决守住不收“过头税费”的底线［18］，建立日常审计和督查机制，进一步完善应急措施和机制，切实防范和化解各类税收风险隐患，坚决纠正和杜绝人为设置障碍、执法不严、随意执法等危害优惠政策执行效果的事件，做到应收尽收、该减必减、收减有序，维护市场健康稳定。税务工作者要牢固树立风险意识和底线思维，增强执法者主体责任意识，利用现代化信息技术手段把好核实风险任务的关卡，提升风险分析预判能力，加强对工商变更法人、申报比对不一致等高风险企业的管理。

3.加强政策宣传辅导。一是继续增加培训频次，通过制作政策讲解视频并利用微博、微信、税务机关网站、移动客户端等现代信息化传播渠道对企业进行专项培训，不断扩大宣传受众，实现普遍化宣传。持续开展“便民办税春风行动”，通过开办纳税人学堂、上门辅导、专题宣讲、结合税收宣传月送政策到园区等互动性强的宣传方式，实现高质量宣传。二是汇总分析与优惠政策相关的问题并出台有效的应对方案，指导企业用足用好税费优惠政策，让企业通过减税降费获得更多经营信心，从而实现更优质发展，强化减税降费政策对经济发展的推动作用。在企业逐步发展壮大后，引导企业增强依法纳税意识，形成国家辅助企业发展、企业发展壮大后依法纳税回馈社会的良性互动局面。三是对于适用税收优惠政策的企业进行重点帮扶，面向企业财务人员和企业法人代表进行“一对一”专业化、有针对性的政策宣传讲解和纳税申报辅导，把税收宣传做细做深。四是继续完善网上申报功能。根据企业开票信息、以往政策享受情况、行业类型等主动推送企业适用的税费优惠政策，并显示政策适用条件、实行期限、应留存备查资料、事后核查流程等内容。当企业误选了税费优惠政策或者申报数据不符合优惠政策填写规则时，及时提示企业进行修改。对于违规享受税费优惠政策的企业，自动启动风控程序并进行推送核实，避免税款流失。

4.继续引导企业转型升级。2016年以来的减税降费政策主要惠及小型微利企业，小型微利企业大多是民营企业，民营企业作为我国经济的重要组成部分，对稳就业保民生发挥了巨大作用。在市场竞争中，民营企业要想占有一席之地，仅仅依靠减税降费政策远远不够，要想实现企业长久发展，关键是要增强企业自身核心竞争力，即企业的技术创新和研发能力。未来我国减税降费政策要更加注重引导民营企业将减税降费红利投向技术创新领域［18］。国家在帮助企业纾困解难、扶持企业复工复产的同时，要继续加强政策引导，让企业把更多的税费红利投入到技术创新中，培育发展内生力和核心技术，生产出更有竞争力的产品。

（二）对企业的建议

1.重视对财务人员的专业技能培训。企业要建立科学合法的财务制度，进一步规范经营活动，提高财务数据的信息化水平。定期对财务人员开展专业技能培训，鼓励其学习深造、考取资质证书，支持其参加税务部门的政策培训会和宣讲活动等，从而提高企业财务制度规范化水平，更好地享受税费优惠政策。

2.定期关注减税降费政策变化。减税降费政策大多是新政策，对于不同行业或企业类型具有差异性。企业财务人员要利用税务局官网、公众号、咨询热线、税务微课堂等及时了解和掌握减税降费政策内容、享受主体、适用条件、执行期限等，使企业能够及时享受税费优惠政策，减少税费支出。对于委托代理记账公司的企业，要选择资质合格、口碑良好的记账公司，多与记账公司沟通企业经营情况，便于其判断企业可享受哪些税费优惠政策。同时企业主要负责人和相关利益者要学习基础财会知识并及时关注减税降费政策，以保护企业的合法权益。

3.加强与税务部门的沟通交流。企业要摈弃怕麻烦、懒于咨询等心理，积极主动与税务部门沟通、咨询最新的税费优惠政策，对通过学习还无法精准把握的相关政策，可以拨打咨询热线进行了解，确保与税务部门沟通交流顺畅，从而快速、合法、科学、有效地享受税费优惠政策。