中国公共政策的调适

燕继荣 朱春昊

摘要：价值取向对于公共政策具有决定性的影响，当前“以人民为中心”取向是对党和政府长期以来所坚持“人民性”宗旨的继承与发展、自觉与明确，并逐渐成为中国公共政策的核心价值取向。改革开放以来，在不断回应经济社会发展需要和政治实践进程中，中国公共政策的调适先后历经了让人民“富起来”的“以经济建设为中心”、“全面协调可持续”的科学发展观、“以人民为中心”的高质量发展三个阶段。人民（人民性）最终实现对效率公平二分、多元价值调和的超越。新时代把 “以人民为中心”作为引领党和政府经济社会发展工作的重要思想与原则，既具有学理上的优势，又符合中国传统文化和党的人民性宗旨，还有助于解决现实政治社会问题。坚持“以人民为中心”价值取向对公共政策的服务对象与内容、供给方式和途径、结果评估与追踪、政策目标与方向等环节都提出了相应的实践要求，公平优待、需求导向、共治共享、人民满意与引导大众等原则应该是此次政策调适实现政策目标与价值目标相统一的关键。

关键词：公共政策;政策调适;价值取向;人民性;以人民为中心;政策实践原则

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2021）05-0029-012

一、问题的提出

自由裁量权的广泛存在意味着在特定情境下，政策可能会依据一定的偏好与情境特征，去影响甚至决定制度效能。“一方面，制度需要人来执行; 另一方面，制度也需要政策赋予它灵魂，赋予它运行的方向和实质内容”①，因此在治国理政中要重视政策研究，尤其要关注公共政策制定的原点问题。关于公共政策的原点，素有问题取向和价值取向之争，问题取向强调政策制定的目标就是解决现实公共问题，这种工具性简化摆脱了差异化价值、体制、主体对政策制定与执行的掣肘，能更为高效地完成发展与治理目标，但也易导致过于追求结果而忽视手段的道德与正当;价值取向重视政策制定的规范内核，包括政策主体的认知态度、利益偏好与理想追求，但过分强调价值也容易导致政策脱离实际，在现实中寸步难行。以公共政策主体角度分析，前者是政策主体面临外部现实压力的具体表现，而后者会影响政策主体对现实的认知与决断，两者共同构成了公共政策制定的内外环境。“关注政策的问题取向使我们充分解释现实世界，而政策的价值取向则成为我们如何改善世界的凭依”王庆华：《利益博弈时代公共政策的价值取向》，《吉林大學社会科学学报》，2010年第2期。，因此，公共政策的价值取向能否回应现实的问题需要，一定意义上决定了整个政策过程的质量与政策结果的优劣。

在公共政策的制定过程中，政策主体必须基于对形势的判断和解决现实问题的需要，在诸多政策目标与价值取向间有所选择和取舍，这一特点在政策实践历史中就表现为在不同的经济社会发展阶段，公共政策的价值取向会顺应客观现实需要而产生一定的调适甚至转型，进而影响公共政策的目标、议程、制定与执行。改革开放四十余年，中国实现了高速的经济增长，人民生活发生了翻天覆地的变化，从整个历程而言，这一客观现实是党和政府长期以来决策的结果，但如果把这一进程划分为不同的阶段，那么每一阶段的经济社会发展状况也对公共政策提出了不同的要求与挑战，相应地，公共政策的目标与价值取向也随之发生调适。

二、改革开放以来中国公共政策的调适

受行为主义、实证主义影响，西方学者大多采取问题取向来研究中国公共政策，即便在制度主义范式回归的背景下，也只是在所谓“碎片化威权主义”（Fragmented Authoritarianism）框架下研究体制、制度对公共政策过程的影响K.Lieberthal and D.M.Lampton，Bureaucracy， Politics， and Decision Making in Post-Mao China，Berkeley： University of California Press，（1992）：pp.1-32.，这些研究往往基于一定意识形态定位（如基于自由主义民主观对中国体制的误解、扭曲甚至抹黑）和思维预设（如“自上而下”的少数精英决策模式），不能真正反映中国公共政策决策的实际Jun Ma， Muhua Lin，“Policymaking in China： A Review of Chinese Scholarship”，The China Review，vol.12， no.1 （Spring 2012）：pp.95-122.，更无法深入探讨政策背后的价值理念。二十世纪九十年代末起，国内政策科学研究日渐发展，对于改革开放以来的公共政策价值转型问题也形成了一定的研究。有学者抽象简要地将其概括为从“政治理想主义转向现实功利主义”方琳：《试论现代公共政策的价值冲突》，《中国行政管理》，1998年第12期。，也有人使用效率和公平的二分法，认为当代中国公共政策的价值取向历经了“平等—效率—效率兼顾公平—公平正义”这一发展路径江明生：《中国化的马克思主义公共政策价值取向的历史演变》，《理论探讨》，2012年第1期。。有研究关注到了多元价值对公共政策制定的影响，强调在政策过程中要整合不同的价值取向，解决多元价值间的冲突与矛盾。赵韵玲：《公共政策过程中的价值取向研究》，《改革与战略》，2016年第9期。首先，基于这一认识，一些学者构建了中国公共政策的多元、分层价值体系陈建华：《浅析现代社会公共政策价值包中的多元价值构成》，《前沿》，2009第1期。，认为某些层次的价值（例如发展）更具优先性和稳定性，某些层次的价值（例如效率、秩序）则更容易受社会结构和风险变动而导致具体政策调整，所以中国是在不断追求发展的基础上，发生了从注重效率到注重稳定、秩序，再到开始强调公平、正义的转变。覃全德、程竹汝：《浅析改革开放以来公共政策的价值选择》，《秘书》，2020年第6期。这些划分或许在宏观上有助于识别不同阶段的政策价值取向，但由于缺乏对当时政策环境、现实问题和政策目标的描述，仅仅用个别抽象概念来概括这段历史容易导致片面与偏颇。其次，一些研究虽然注意到了政策价值的多元分层体系，但未能充分认识政党宗旨、政策价值与政策目标间的关系与差异，未能构建联系政策价值和政策目标的整体价值观。

党和政府长期以来把“全心全意为人民服务”作为根本宗旨，“一切为了人民，一切依靠人民，从群众中来，到群众去”是中国共产党的优良作风，是中国共产党“人民性”的集中体现。把“人民性”落实到具体政策实践之中，党和政府必须结合特定的历史背景与政策环境，基于一定的价值取向，设置具体的政策目标，形成可行的路径方案，从而回应现实政治社会问题。因此，不同的时空特点造就了党和政府在贯彻“人民性”历程中所形成的具体政策价值和政策目标，这些价值与目标的调适需要过程，学界对其整体认识的形成也需要过程，这个过程集中体现为政策调适的不同阶段，主要包括：第一阶段，上世纪80年代初提出“以经济建设为中心”，实现中国人民从“站起来”走向“富起来”;第二阶段，本世纪初把“以人为本，全面协调可持续”科学发展观作为指导经济社会发展的重要理念;第三阶段，党的十八大以来在高质量发展的要求下，“以人民为中心”发展思想对党“人民性”的进一步自觉与明确。

（一）第一阶段：“以经济建设为中心”，让人民“富起来”

1949年中华人民共和国的成立宣告中华民族“站起来”了，但自从1957年提出“以阶级斗争为纲”起，党和政府的政策纲领逐渐与“阶级斗争”目标相重合，这种对社会身份的绝对平等追求在“文革”期间走向了极致，直到1976年，长达十年的“文革”终于以“四人帮”的倒台而画上了句号，然而其对民主法治的破坏，对经济社会的发展造成了长期的负面影响，也使中国错失了经济起飞的大好时机。这十年里，人民生活水平得不到应有的提高，有研究指出1976年每个农民年平均纯收入为113元，仅比1965年增加6元，全国仍然有约2.5亿人尚未解决温饱问题。罗平汉、卢毅、赵鹏：《中共党史重大争议问题研究》，人民出版社2013年版，第357-398页。此时继续“以阶级斗争为纲”偏离了人民福祉，成为了阻碍中国下一步政治、经济、文化发展的桎梏，整个社会的观念、制度亟待革新。

在这一现实背景下，党中央通过一系列的讲话、文章乃至全国范围的大讨论，终于在思想和观念上取得重要突破，并在1981年党的十一届六中全会通过的决议中正式提出时下社会主要矛盾已从“阶级斗争”转变为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，《人民日報》，1981年10月7日第4版。，把工作重心和出发点从“以阶级斗争为纲”转到“以经济建设为中心”上来。由此，原本由政府主导的计划经济才开始逐步向社会主义市场经济转型，公共政策的主要目标和价值取向也从阶级斗争、平均主义走向改革开放、经济增长。在这些前提下家庭联产承包责任制才得以在全国推广，非公有制经济方能彰显活力，公共政策方能进一步提倡先“做大蛋糕”，“允许一部分人和地区先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕”。这些政策所带来的经济效益直观显著，根据世界银行统计数据以下世界银行数据都来自http：//data.worldbank.org。，1978年中国国内生产总值（GDP）为1495.41亿美元，人均GDP只有156美元，仅排世界第134位，而到了2002年GDP已增长至1.47万亿美元，排名从第11位升至第6位，人均GDP也达到1148美元;人民收入和生活水平较改革开放初期都有了明显提高，国家统计局数据显示，全国城镇居民人均可支配收入从1978年的343元增至2002年的7703元，农村居民收入也从134元增至2476元。

改革开放政策，“以经济建设为中心”的提出实质上是把政治从无休止的意识形态、社会身份之争中解脱出来，它解决了中国在历史与命运的“十字路口”要“发展什么”的问题——经济发展是国家的首要政策目标。“贫穷不是社会主义”，当时中国人均国民生产和收入远远落后于国际平均水平，只有通过优化资源要素配置，不断扩大社会财富，让人民“富起来”才有物质保障，人民的生活水平才能有所提高。但在具体政策实践过程中，由于法律规范、政府监管存在不足，部分地区过于追求总体经济规模与指数的增长，让市场力量“野蛮生长”，无形中拉大了贫富差距，加剧了社会不公。因此这一阶段的政策意在解决人民“温饱”问题的同时，也表现出了对效率的狂热取向，忽视了公平价值的重要性。

（二）第二阶段：坚持科学发展观，实现“全面协调可持续”

改革开放以来中国经济迎来了数十年的高速增长，一定程度上可以说是“以经济建设为中心”政策目标的直接结果，中央和地方政府通过政策支持、特区试点、开放经营、招商引资等一系列手段方式，把发展经济作为当地工作的重心，这在创造了举世瞩目的经济“奇迹”同时，也埋下了一些潜在的隐患：牺牲环境为代价的经济指数增长、城乡区域经济社会发展不平衡、官员腐败现象增加、就业社保医疗教育等领域的民生问题凸显。首先，经济建设中过度强调某些经济指数增长是造成这些问题的主要原因之一，由于地方政府盲目把GDP的增长作为政策制定的主要目标与评估标准，对增长效用有限的领域（如生态环境、民生服务等）的发展与治理缺乏关注，出现为了拉动GDP不惜污染生态环境，或是过度投资又导致重复建设、政府债台高筑等现象。其次，有限的分配与再分配政策导致了不断扩大的城乡、区域收入差距。自1990年至2002年，城乡居民收入比逐年增加，城镇居民人均收入从是农村的1.76倍提高到2.37倍，2006年达到了改革开放以来的最大值2.5倍;区域收入差异也在不断拉大，1978年至2003年的25年间，东、中、西部城镇居民人均可支配收入的比值由1978年的115∶100∶097变为2003年的128∶100∶091，农村居民人均纯收入的比值从1978年的118∶100∶097变为2003年的1.59∶1.00∶0.82。中国人民银行西安分行金融研究处课题组：《1978年以来西部地区与东部、中部地区居民收入和消费水平变化的一个比较分析》，《西安金融》，2005年第4期。收入差距、社会不公的扩大化，会激发与加剧社会矛盾与冲突，给公共秩序稳定和人民安居乐业带来不利影响。

为回应这些现实经济社会问题，自党的十六大起党和政府逐步形成了“科学发展观”战略思想，提出要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定（全文）》，中国共产党新闻网，2003年10月14日，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65411/4429165.html。科学发展观的第一要务依然是“发展”，但它在经济领域发展的基础上进一步明确了：第一，要“发展怎样的经济”——以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，要坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋;第二，要“如何发展”——全面协调可持续，统筹政治、经济、文化、社会、环境等各领域的全面建设。与社会身份和利益结构的多元化相一致，虽然这一阶段公共政策的基本目标还是发展，但背后的政策价值已然更为复杂、多元，效率、秩序、人本、公平、正义等诸多价值开始在政策过程中发挥影响，过去一味追求GDP增长已被判断为是不科学、不合理的发展目标，相对的，以人为本、全面协调可持续的发展开始提上日程，有学者认为这标志着中国公共政策格局的根本性转变，开始“从经济政策转向社会政策”王绍光：《从经济政策到社会政策：中国公共政策格局的历史性转变》，《中国公共政策评论》，上海人民出版社2007年版，第1卷00期。，社会公平成为了实现人民利益的重要前提。

以分配和再分配政策为例，2006年10月十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要“坚持按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，加大收入分配宏观调节，在经济发展的基础上，更加注重社会公平”。党的十七大进一步提出“初次分配和再分配都要处理好公平与效率的关系，再分配更加注重公平”。这一政策价值的调适正当其时，起到了一定的预期效果。城乡收入差距自2007年攀升至极大值之后稍有好转，城镇与农村的平均居民收入比从2.49倍回落至2011年的2.37倍。基尼系数（Gini Coefficient）一定程度上能反映一个国家的居民收入差距，世界银行数据表明，1990年中国的基尼系数为32.2（%），2002年直接超过了国际标准警戒线（基尼系数大于40）达到了42，而2005年重新回落至40.9;但这一趋势并不稳固，在2008年全球金融危机期间基尼系数一度冲高至43.7，直到2013年后方重回40以下，而发达国家一般都维持在25到35左右，由此看来中国社会公平的实现依然任重道远。

（三）第三阶段：“以人民为中心”，实现高质量发展

2001年加入WTO以来，对外贸易的突飞猛进给中国带来了GDP年均增长超过10%的“黄金十年”，但随着人均国民生产总收入（人均GNI）超过4000美元进入中高等收入国家行列2012年中国人均GNI为5930美元，2019年已增长至10390美元，排世界第71位，距离高收入国家标准（2021）12353元一步之遥。，引发关于中国是否能跨越“中等收入陷阱”的讨论热潮。“中等收入陷阱”有许多标志性要素，但核心的要素是收入分配不公，贫富差距扩大燕继荣：《反贫困与国家治理——中国“脱贫攻坚”的创新意义》，《管理世界》，2020年第4期。，经济发展的成果并没能充分转化为广大人民生活水平的提高、需求的扩大升级，反而加剧了社会割裂，甚至导致秩序的混乱与不稳定，最终使得经济发展出现停滞与倒退。可以说，“中等收入陷阱”的本质其实是国家治理体系与治理能力无法应对传统经济增长模式不可持续问题时所引发的负面现象，因此在寻求技术进步和产业转型的同时，党和政府能否继续坚持和发展人民性，克服政府俘获、官僚主义、分配不公、环境败坏等问题成为了能否实现高质量发展的关键。

党的十八大以来，党和政府对经济发展的规律性认识进一步深化，明确提出中国经济“已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重要论断。从高速增长转向高质量发展，发展面临的问题已从“有没有”和“有多少”转变为“好不好”和“优不优”，除了经济规模的扩大和增长率的提高，还要将发展质量和效益纳入核心目标，而能否满足人民美好生活的需要，正是衡量发展质量与效益的关键标准。当今世界正经历百年未有之大变局，中国在高速发展的同时也面临着日益复杂的国内外政治、经济环境，人民日益增长的美好生活需要给政府下一阶段的规划与工作带来了更多的要求与挑战。在这一时代背景下，“以人民为中心”发展思想应运而生。自2015年党的十八届五中全会正式提出“以人民为中心”的发展思想以来，“以人民为中心”从一种经济发展观逐渐深化为党和政府引领经济社会发展工作的重要思想与基本方略。2020年10月，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议报告》，报告提出了“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则，指出在统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局的進程中，要“坚持以人民为中心，坚持新发展理念，坚持深化改革开放，坚持系统观念”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，人民出版社2020年版，第10-11页。如果说创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是新时代经济领域高质量发展必须遵循的原则，那么在社会发展和社会治理领域，“以人民为中心”政策取向将是下一阶段公共政策供给和相关制度建设的重要指引。

“以人民为中心”的发展思想是党和政府长期以来执政理念和实践经验共同作用所形成的重要成果，是党对“人民性”的进一步继承与发展、自觉与明确，它从理论上宣告了人民的主体地位——“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，政策制定与执行的最终目的是“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”，换言之，“人民”（或“人民性”）本身一定意义上也凸显、升华为了一种至高无上、无可替代的核心价值。“以人民为中心”不仅是对传统民本观在认知和实践层面上的一次重大飞跃，更是创造性地对党的“人民性”宗旨予以继承、丰富和发展，它进一步回答了“发展是为了什么”的问题——大力发展经济、追求GDP增长、推进分配公平、维护社会秩序最终是为了满足人民的美好生活需要，为了人民共享发展成果，为了实现人民幸福和民族复兴。在现代化与全球化的时代浪潮之中，广大人民群众对安居乐业、美好生活的追求只依靠自身的努力是远远不够的，它还需要来自公共权威的保障以弥补不平衡不充分发展导致的缺口。为此，党和政府作为公共资源的支配者与公共权威的主导者，需要结合现实需要适度调适公共政策的价值取向，合理决策、制定规则，肩负起公共供给与分配的职责，不断满足人民日益增长的美好生活需要，实现人的真正自由和全面发展。

三、“以人民为中心”的中国公共政策价值取向

“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节”习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》，2016年5月10日第2版。 ，党和政府不仅需要在顶层设计、体制改革、制度建设等方面始终坚持“以人民为中心”，在具体政策制定中更需要牢记“人民至上”立场，把政策落实到人民，做到执政为民、造福于民胡鞍钢、杭承政：《论建立“以人民为中心”的治理模式——基于行为科学的视角》，《中国行政管理》，2018年第1期。。那么就政策价值取向而言，到底什么是“以人民为中心”？这种政策的现实目标与指向是什么？为什么人民（人民性）能成为一种价值并从诸多价值取向中凸显出来？

政策科学的奠基者拉斯韦尔看到了政策的价值取向问题，他认为公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”林水波、张世贤：《公共政策》，五南图书出版公司1982年版，第8页。，但公共政策的价值偏好并非应然地指向公共利益和人民至上。因此，坚持和强调“以人民为中心”的政策价值取向有着重要的理论意义。为了更好地认识与理解“以人民为中心”的内涵与意义，本文将把它与其他充满争议的政策价值取向进行比较与分析。纵观西方政策价值研究的历史，至少存在以下三种与“以人民为中心”相对的价值取向：一是以精英为中心;二是以效用为中心;三是以个人为中心。

第一种政策价值取向完全是精英主义的，它强调在政治、经济、文化等领域占有支配权和话语权的精英们（例如政治家、技术官僚、垄断资本家）在公共政策制定过程中应当发挥主导作用，其政策目的主要是为了维护精英的统治和精英的利益，即便偶尔出台一些惠民利民的民生政策也只是出于巩固统治、维护秩序的需要。与之相反，“以人民为中心”强调根本利益为人民所谋，习近平在庆祝中国共产党成立一百周年大会上强调：“中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”习近平：《在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年7月2日第2版。

与“精英”相对的群体是“平民”或者“草根”，因而“以人民为中心”必须关切的恰恰是“人民”中的“民”，这要求政策制定的核心对象是普罗大众，尤其是在经济、社会地位上不占优的绝大多数平民百姓。2020年李克强总理曾指出“中国是一个人口众多的发展中国家，我们人均年收入是3万元人民币，但是有6亿人每个月的收入也就1000元”，将近一半的人口收入水平远低于人均收入，这一事实表明当前“以人民为中心”的“人民”正是处于平均水平以下的广泛“相对贫困”群众。

如果说第一种政策价值取向代表了传统精英政治的决策理念，那么第二种政策价值取向则完全是现代的，它代表了效用主义（Utilitarianism）的价值取向，故概括为“以效用（Utility）为中心”相比于“功利”一词在汉语中的贬义地位，Utilitarianism更强调基于理性计算得失，以计算的结果来评判行为的正当与否。采用效用和效用主义的翻译可以避免预设其在道德上是自私、自利的。。效用主义的理论基础是理性经济人，该理论认为理性人一切行为的根本目的，就是追求自身效用的最大化，将其放大至社会层面即是追求整个社会的效用最大化。因此对于“以效用为中心”的政策价值取向而言，凡是能够实现“最大多数人的最大效用”的政策就是具有正当性的政策。

效用主义强调效用最大化，强调多数利益对少数利益的优先。虽然效用主义也关注人的快乐和幸福，但在效用加总与比较的过程中，在“效用最大化”的目标面前，效用主义可能会为了整体效用增加支持牺牲少数人的利益。相较于“以效用为中心”，“以人民为中心”关切的不仅仅是人民整体，还要重视其中的“少数人”，尤其是“人民”中的弱势群体，人的存在意义是其本身而不是效用最大化的工具，弱势的“少数人”更不是效用最大化的牺牲品。相比于效率，“以人民为中心”更关注平等与公平，经济发展与人民生活水平的提升固然高度相关，但不能为了指数的增长牺牲了少数人的利益与尊严。习近平总书记在2015年谈全面建成小康社会时就指出，“我们要坚持以人民为中心的发展思想，针对特定人群面临的特定困难，想方设法帮助他们解决实际问题。”习近平：《在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话（节选）》，中国共产党新闻网，2016年1月1日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0101/c64094-28002398.html。

與第二种政策价值取向高度相关，第三种理念“以个人为中心”是西方自由主义、个人主义传统下的产物，这一理念下的政策也涉及“人”，但这个人是个体的“人”，它关注的核心是个人的自由、权利与利益。“以个人为中心”把个人的权利（自由）看作最高价值，能保护个人权利的制度与政策就具有了正当性，西方社会虽然也谈利益群体、利益组织，但本质上它们也只是放大的个人，放大的少数，其核心特征还是维护少数私利。这种基于个人利益的政策取向容易偏袒政治“议价”能力强的少数精英群体，容易激化群体间的矛盾甚至导致社会撕裂。

而“以人民为中心”重视的是“人民”这个集体概念，其关切的不只是个人的利益，也不只是少数的利益，而是人民整体的利益，基于这种理念的政策安排将从人民福祉出发，覆盖最为广泛的人民群众，考虑的是最大多数人民的整体幸福。“以人民为中心”的公共政策可以从更开阔的视野、更长远的角度出发，这可以帮助克服效用主义和个人主义价值取向所面临的难题。

综上所述，“以人民为中心”取向实质上是把“人民”视为一种超越其他价值的核心价值。“以人民为中心”要确立人民的主体地位，在政策制定与执行中都要把人民放在最高位，坚持“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。这在学理上是对效率公平二分、多元价值调和的一种超越，它把公共政策的政策目标与价值目标——“实现人民利益”联系在一起，那么一项政策只要能增进人民利益，它就应当是“善”的;相反地，如果有损于人民利益，那么无论是有利于效率的提高还是分配的均等抑或是其他价值的增益，都应当被弃用。

那么什么是“人民利益”？这个问题没有固定的答案，因为人民的利益与诉求是随着经济社会发展而不断发生变化的，甚至人民内涵与所指对象都不是固定的，但是实现人民利益的终点是一致的，那就是让人民满意，即“增进人民的幸福感、获得感与安全感”，“党的一切工作，必须以最广大人民根本利益为最高标准。检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”习近平：《在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话》，《人民日报》，2013年12月27日第2版。

更进一步，公共政策如何才能让人民满意？就当下而言，首先，政策的出发点是必须满足人民的基本需求（如脱贫、就业、社保、医疗、教育等），不断提升民生服务的供给质量;其次，保障人民的公共参与权利，一方面要拓展渠道与机会，使人民能通过不同形式参与到公共政策过程之中，另一方面要保障人民监督政策实施的权利，把人民满意程度加入到政策结果的评估体系之中。再者，提高公共政策的精准化水平，不搞浪费而低效的“大水漫灌”，而是依托体制机制改革、科学技术创新，按人民利益与诉求，针对目标群体精准供给政策与服务。

政策文化、政策环境等因素的差异会影响到现实中公共政策的价值取向，当前中国正处于“国家治理体系与治理能力现代化”转型的重要时期，“以人民为中心”发展思想和执政立场既顺应中国传统优秀文化，又符合中国共产党“全心全意为人民服务”的宗旨，加之有助于解决现实政治社会问题。种种理由都指向把“以人民为中心”、人民利益的实现作为中国公共政策制定的归宿。

第一，“以人民为中心”顺应了中国传统的民本文化取向。虽然中国传统政策文化的核心是维护君主的“家天下”、延续王朝的统治，君本位与官本位思想贯穿整个政治文化传统，但与之相应的，民本文化也一直作为对应面伴随存在。“以民为本”是中国传统政治文化的重要内容。“所谓‘民本，就是把民众作为国家的根本，它包含着‘立君为民、‘民为国本和‘政在养民这三层最基本的意思。”王春福：《论以人民主义为核心的政策文化》，《中共杭州市委党校学报》，2019年第2期。传统政治文化也强调要顺应民意，“君者，舟也; 庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟” 《荀子·哀公》。。孟子把天下更替归于民心，“桀纣之失天下也，失其民也。失其民者，失其心也”《孟子·离娄上》。。这一传统民本观正好与中国共产党“江山就是人民，人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心”习近平：《在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年7月2日第2版。的人民观在历史长河中遥相呼应。

第二，“以人民为中心”符合中国共产党始终贯彻的“人民性”宗旨。中国共产党成立之初，是以马克思主义为理论指导的政党，“马克思主义是人民的理论”习近平：《在纪念马克思诞辰200周年大会上的重要讲话》，新华网，2018年5月4日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-05/04/c_1122783997.htm。，人民是社会实践的主体，是历史的创造者，是历史发展的动力，以人民为中心就是把握住了人类历史发展的规律。中国共产党的革命经历和建国以来的实践经验赋予了马克思主义新的生命力量，但无论是毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，人民立场始终是贯穿其中的根本政治立场。“中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民”习近平：《在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年7月2日第2版。，习近平总书记指出，“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，是中国共产党人的初心和使命，是激励一代代中国共产党人前赴后继、英勇奋斗的根本动力。”习近平：《在“不忘初心、牢记使命”主题教育工作会议上的讲话》，《求是》，2019年第13期。

第三，“以人民为中心”是解决现实政治社会问题的归宿。“历史的终结”——政治的归宿是自由民主制论调已然受到了广泛质疑，但必须承认的是，“民主”的观念业已深入人心，当今世界没有一个国家会承认自己的体制和制度是“不民主”的，尽管他们有着对“民主”的各自看法。这背后反映的是现代政治的合法性（Legitimacy）问题，只有基于“人民主权”的国家，只有代表公共意志的公共权力，只有能保障公共利益实现的公共政策，才能获得广大人民群众的认可与支持，那么其统治才具有了合法性（即便只是经验意义上的哈贝马斯把历史上的合法性理论分为经验主义和规范主义的。简而言之，经验主义认为凡是被大众所相信的或赞同的、能保持大众对它的忠诚和支持的就是合法性统治;规范主义认为一种统治只要它是符合永恒的美德、正义的， 即使它得不到大众的赞同和支持， 也是合法的。引自林广华：《论政治的合法性问题》，《探索》，2002年第3期。），而这与“以人民为中心”政策价值理念是高度吻合的。

对当下中国而言，“以人民为中心”可以积极回应现实政治社会问题。改革开放四十余年，经济的发展带动了中国政治、社会、文化等领域的广泛变革，社会结构日益分化形成了多元的社会群体，文化的市场化供给丰富了人民的精神生活，基层治理不断创新使公共服务更为便捷……与此同时，收入分配与再分配的不公加剧了贫富差距的扩大，不断追求效率、利益的最大化容易扭曲公众价值，一些传统优良道德逐渐消退，“政府内形式主义、官僚主义不同程度存在，一些领域腐败问题仍有发生”《政府报告——2021年3月5日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上》，中国政府网，2021年3月12日，http：//www.gov.cn/zhuanti/2021lhzfgzbg/index.htm。 。这一背景下党和政府如果不能制定出符合公共利益的政策措施转变现状，不能有效地疏导公众对公共政策的不满情绪， 长此以往只会导致政府公信力的缺失、公共权威的衰减。为避免这种情况的发生，党和政府必须摒弃精英主义、效用主义和个体主义的政策价值取向，“坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站穩人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义”习近平：《在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年7月2日第2版。。从而，缩小收入差距，凝聚社会共识，有效化解矛盾，将尊重人民主体地位与发挥人民力量有机统一起来。

四、“以人民为中心”的公共政策实践原则

“以人民为中心”的公共政策价值取向对具体政策制定，尤其是在与人民日常生活息息相关的民生领域，提出了一些独特的政策实践原则。这些原则对公共政策的服务对象与内容、供给方式和途径、结果评估与追踪、政策目标与方向等环节一一有所规范，从而能够更好地回应现实政治社会问题。

（一）“公平优待”

公平是公共权威树立和人民内部认同的基础，公共政策需要在“公平”的前提下实现广泛覆盖。在政府服务对象层面，它要求政策目标群体是最为广泛的绝大多数人民群众，并且身处其中的每一个体都能平等地享有各种公共权益，但这种平等不是“平均主义”的，对于一些老、弱、病、幼等弱势群体，政策上也需要有所倾斜，保证分配的公平与正义。“公平优待原则”与罗尔斯的正义原则约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第150-152页。有相通之处，其第一原则的“平等的权益”要优先于第二原则的“差别优待”，必须在基本的自由与权利得到满足的前提下，再考虑对特殊群体的优先照顾，不同的是罗尔斯的“差别原则”依然出于“帕累托最优”的效率考量，而“以人民为中心”的“差别优待”是出于人民的整体性与平民性，是共识基础上对弱势群体的补偿。

党的十九大以来，“以人民为中心”思想在公共政策，尤其在民生保障领域的政策制定中得到了充分体现，党的十九届四中全会报告提出要健全“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面的国家基本公共服务体系，要注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”。这些要求在服务对象和服务内容上颇具全面性和广泛性，为广大人民群众尤其是无法满足基本民生需求的群体提供基础保障和实质公平。

中国近年来的“脱贫攻坚战”是贯彻“以人民为中心”公平优待原则的生动实践案例。伴随四十余年的经济高速发展，中国人均收入水平和生活水平都有了巨大的提升，但按照统计2014年全国仍有7000多万的“贫困人口”依照2012年标准全国贫困人口为9899万人。，对此2015年中共中央通过了《打赢脱贫攻坚战的决定》，党和政府秉持“决不能落下一个困难群众”，针对不同人群采取“精准扶贫”“扶贫先扶智”等策略，依托政府、市场和社会协同发力的“益贫市场”机制，终于在2021年2月宣告正式取得全部胜利，完成了所有贫困县的“摘帽”和9989万人的脱贫。习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，新华网，2021年2月25日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-02/25/c_1127140240.htm。“脱贫攻坚战”充分表明了党和国家一直坚持“以人民为中心”的价值取向，“公平优待”不只意味着在经济社会发展中向广大人民群众提供平等的竞争机会，更重要的是高度重视占全国将近一半的相对贫困人群，通过针对性帮扶政策的制定与实施，保障他们更为实质的平等与正义，历史性地解决绝对贫困，进而实现全面小康。

（二）“需求导向”

效率价值也可以服务于“人民”，与市场机制类似，公共政策效率的提升尤其是公共服务效率的提升需要实现政策供给与人民需求的匹配与平衡。公共政策的制定不应从决策者个人的好恶出发，不能只是想当然地认为人民需要什么就据此决策，公共政策的目标是为了实现公共利益，而公共利益又以广大人民群众的利益需求为基础，因此必须从需求侧出发，由人民的需求来决定公共政策供给。长期以来，许多基层政府的决策过程缺乏对需求侧的重视，政策制定往往前期对群众需求调研匮乏，制定过程中又民众参与不足，实施结果更是公众监督、追踪环节阙如，这些不从人民需求出发的公共政策只会偏离公共利益，它们既浪费了大量的资源，又不能取得人民的满意和支持。

按人民之所需制定公共政策，关键难点在如何打通“最后一公里”。一方面，政策制定者既要有听取人民需求的意愿，又要有获取、聚合民意的手段;另一方面，人民群众也要能发现、认知自己的需求，并通过适当的渠道和方式得以表达。实际情况中，决策者和人民群众之间容易出现联系机制缺乏、失灵甚至扭曲等问题，而这些问题集中表现在“最后一公里”困境之中。现有党政结构和政府层级下，中央的政策与要求可以相对顺畅地推进至基层政府乃至具体社区，基层政府在一定条件下也可以把自身的想法与困难反馈至上级政府，但是在体制系统之外，群众与基层政府的表达、沟通渠道是亟待改进和提升的，这既需要当局的强烈政治意愿，也需要一些“群众路线”机制和先进技术手段作保障。这一问题上浙江“最多跑一次”的“互联网+政务服务”改革是很好的尝试，它力图转变政府中心主义决策逻辑，以市民、企业等的办事体验为出发点倒逼政府及其部门改革，具有显著的“需求导向”“问题导向”“效果导向”等特点。郁建兴、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》，《浙江社会科学》，2018年第4期。通过部门间协调，加强数据共享，再加之以电子政务、信息化技术作支撑，“最多跑一次”改革使公共服务的供给变得更为明确与便捷，这充分体现了“以人民为中心”的政策理念。

（三）“共治共享”

共治共享原则是“一切依靠人民，一切为了人民”的生动体现，是发展“以人民为中心”的全过程民主的必然要求。对于群众基层自治事务，党的十九大报告明确要求在共建、共治、共享的社会治理体系之下，要“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛施行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主的制度化、规范化、程序化”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，2019年11月5日，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。。落實到具体政策，全过程民主除了要事后强化对政策过程的民主监督保障人民利益实现之外，更要事先在政策制定中提高人民群众的民主参与，这要求不断增加政策开放度与透明度，逐步扩大人民参与制定公共政策的机会与渠道，激发人民群众的公共参与热情，提高自我管理、自我服务能力。

发展成果的共享需要更多的共治，拓宽公共政策制定的公众参与渠道是一个良好的开端。2020年7月，北京市发布了《北京市深化政务公开扩大公民参与工作办法》，提出要建立民需汇集、民计采纳、民意监督工作机制，在政策制定执行中问需、问计、问效于民，形成“公众点菜、政府端菜”的互动协同良好格局，从而有效提升政策的民需契合度。在政策制定过程中，对于规定范围的政策措施应视情开展政策需求征集工作，要采取便于公众参与的方式，充分公开信息，畅通表达渠道，汇集公众需求，征集意见建议，并将公众需求意见建议有效体现到政策措施制定计划之中。虽然当前公共政策制定过程中的民众参与仍处于起步阶段，但北京市为这一政策过程专门确立工作办法体现了“以人民为中心”的政策取向，并为发挥人民主体性，推动人民群众广泛参与公共生活提供了具体机会与路径。

（四）“人民满意”

“以人民为中心”意味着政策制定要人民至上，以人民的获得感、幸福感、安全感为最终目标。一个公共政策水平的高低，既取决于政策制定的内容是否符合“以人民为中心”的出发点，也取决于政策制定是否充分考量了各种可能遇到的风险与挑战。许多情况下决策的本意与出发点可能是为了增进人民的福祉，但由于考虑不周，到了执行环节就容易碰到层层阻碍，无法推进，使得政策的结果偏离了预期，大打折扣，甚至以失败告终。因此依照“以人民为中心”思想，政策制定至少需加强三个方面的评估：第一，源头上要加强顶层设计，充分考虑内外政策环境方可作定夺;第二，实践中要评估政策执行方案是否符合人民利益，是否具体可操作，而不只是应付上级任务，草草收场;第三，政策实施的结果是否能让人民群众满意，只有得到广大人民群众支持的政策才真正算得上一個高水平的好政策。其中“让人民满意”是衡量政策制定水平最基本也是最终极的标准。

这一特点在本次抗击新冠疫情期间得到了充分彰显，习近平在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上特别强调了“以人民为中心”的重要价值追求——人民生命至上，“在保护人民生命安全面前，我们必须不惜一切代价……我们果断关闭离汉离鄂通道，实施史无前例的严格管控……为了保护人民生命安全，我们什么都可以豁得出来！”习近平：《在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话》，《求是》，2020年第20期。这些决策安排可能会引发一定的秩序风险，可能会导致巨大的经济代价，但只要能维护人民利益，能让人民安居乐业，能让人民心满意足，那它们都不是影响公共政策制定的决定性因素。

（五）“引导大众”

当“人民”成为一种价值，人民群众自身也需要在实践中得到升华，以人民为中心不仅要服务大众，更要引导大众。“一切为了人民”是中国共产党一直以来坚持的执政理念，党和政府要牢记使命、不忘初心，全心全意为人民服务。公共政策是贯彻这些理念的现实路径，但公共政策的制定不能只是逐步满足人民日益增长的物质精神需求，现实中由于人口素质、文化水平和精神道德境界等方面的局限性，群众的需求并不全都是合理、健康的。因此为了增进人民福祉，促进人的全面发展，公共政策也要在群众精神文化生活方面发挥示范、引导作用。党的十九届四中全会报告提出要坚持以社会主义核心价值观引领文化建设，要“加强爱国主义、集体主义、社会主义教育，实施公民道德建设工程，推进新时代文明实践中心建设”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，2019年11月5日，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。。其中“新时代文明实践中心”建设是一项在全国范围内广泛开展的有力试点实践，它是在经济、安全与民生等一般公共物品供给的基础上，提倡在文化、体育、教育领域提供更为全面、均等的公共文化服务和活动，从而引导和促进群众精神文化生活的健康发展，最终提高人民群众的文化知识水平和道德素质修养。

五、结语

制度效能的实现需要合理的政策支持，而公共政策的价值取向会对政策的制定与执行产生重要影响。改革开放以来，中国共产党始终坚持“全心全意为人民服务”的实践宗旨，在贯彻这一“人民性”的过程中公共政策的目标与价值取向至少历经了三个阶段的调适：从“以阶级斗争为纲”到让人民“富起来”的“以经济建设为中心”，从过度强调以GDP为主要发展目标到“全面协调可持续”的科学发展观，以及对“人民性”进一步自觉与明确的“以人民为中心”的发展思想，每个阶段都为解决当时的发展问题形成了相应的指导思想，并把这些思想凝聚为价值用于指导实践，通过公共政策的抉择与执行以完成历史使命。在这个历史实践过程中，党的“人民性”宗旨最终实现对效率公平二分、多元价值调和的超越，凸显、升华为了一种至高无上、无可替代的核心价值。人民公共利益的实现是公共政策制定的归宿，“以人民为中心”作为引领党和政府经济社会发展工作的重要思想与原则，既具有学理上的优势，又符合中国传统文化和党的人民性宗旨，还有助于解决当下的政治社会问题。

在具体政策制定与执行中，“以人民为中心”的公共政策应当符合公平优待、需求导向、共治共享、人民满意与引导大众等要求，这些要求在既有实践中已得到了一定的应用，取得了广大人民群众的广泛支持，但为了不断满足人民美好生活需要，帮助中国跨越“中等收入陷阱”走向高质量发展，实现国家治理体系与治理能力的现代化，向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进，最终完成中华民族伟大复兴的历史使命，必须进一步在政策过程中贯彻“以人民为中心”思想立场与价值取向，使经济社会发展真正促进人民利益的实现。

（责任编辑：徐东涛）