新时代中国共产党党内巡视制度调试的趋势与基础

郭苏建 钟时

摘要：党的十八大以来中央对巡视制度做出了大量调适和优化，使其焕发生机并成为当前我国执政党内部最为重要的反腐监察手段。政党适应性为理解和分析中国共产党对巡视制度进行有效调适提供了新的理论视角。从总体上看，党中央对巡视制度的多次调适使其在制度设计、制度运行和制度成效上朝向精细化、规范化、强势化的趋势发展。得益于强大的适应性，中国共产党对环境变化具有敏锐的感知能力，对党内意志和行动具有凝聚和引导能力，对既有资源具有整合和调配能力，这些都为巡视制度的调适提供了基础和条件。

关键词：巡视制度;制度调适;政党适应性;执政党建设与治理

中图分类号：D262.6 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2021）05-0070-009

一、引言

作为当前我国执政党建设与治理的重大举措，中国共产党的党内巡视制度在反腐监察工作上发挥着重要的作用。自党的十八大以来，中央对巡视制度进行了一系列调适与部署，明显加大了对这一制度的重视和运用。党的十八届中央领导集体在不到两年的时间内两次修改《中国共产党巡视工作条例》，对巡视的任务、对象、方式和机构设置都做出了重大的调整。紧接着，党的十九大后中共中央办公厅印发《中央巡视工作规划（2018-2022年）》，明确了今后五年中央巡视工作的总体要求、目标任务和思路举措，为巡视工作开展绘就了路线图。党中央把党内巡视制度作为遏制腐败、政治监督、廉政建设的重大举措，不仅加强了持续反腐的制度和法律建设，也吸引了学界对这一研究主题的热切关注。

从整体上看，已有文献对党内巡视制度的研究呈现出三种路径：一是历史的路径，即着重关注党内巡视制度的历史发展轨迹。这类研究以建党、建国、改革开放、党的十八大等重大事件为关键节点，对党内巡视制度在不同历史阶段的发展特征进行详细的梳理与归纳，展现出这一制度曲折复杂的建设历程唐勤：《党内巡视制度的历史演进》，《重庆社会科学》，2014年第4期;彭前生：《改革开放以来巡视制度重构的阶段、特征及理论逻辑》，《深圳大学学报》（人文社会科学版），2019年第4期;宫玉涛、王志瑶：《党的十八大以来党内巡视制度的新发展与新特点》，《理论与改革》，2016年第5期。 ;二是结构与功能的路径，即重点关注巡视制度的制度结构与实践功能。具体来说，这类研究一方面解构和分析巡视制度的结构与层级设置以理清各个机构之间的所属关系和分工安排宋昭、张灿：《中央巡视的结构功能研究》，《安徽行政学院学报》，2018年第4期。，另一方面指出在現有的结构安排下，巡视制度能在国内政治生态中发挥遏制腐败、政治监督、廉政建设等功能与作用付胜南、王传利：《整治与政治：中国共产党巡视制度的嬗变和结构功能分析》，《理论探讨》，2020年第4期;李小中、王明生：《新时代党内巡视制度的功能及完善路径》，《南京社会科学》，2019年第6期。;三是比较的路径，包括“古今对比”和“中外对比”。前者将当前的党内巡视制度与古代中国帝制时期的巡视进行对比分析以体现党内巡视深厚的制度渊源以及中国共产党对传统制度的批判性传承与创新蔡文成：《传承与创新：党内巡视制度的历史性资源及创造性转化》，《理论与改革》，2020年第3期。，后者则是将巡视制度与其他国家类似的监察制度进行比较考察来突出中国党内巡视制度独特性和国外优秀经验的可借鉴性孙亮：《当代巡视监察制度比较研究》，《合肥学院学报》（社会科学版），2014年第6期;李华君：《中国巡视制度与英国行政监察专员制度的比较研究》，《中共南京市委党校学报》，2017年第2期。。

党中央的高度重视，顶层设计以及学界的热烈探讨都表明，当前党内巡视制度在理论和实践上出现了重大的调整和创新。在经历了长期的发展，尤其是党的十八大以来的多次调适后，巡视制度极具强势性，并成为了当代中国监察体系中最为重要的组成部分。由此引发的思考是，如何理解党中央对巡视制度做出的调适？这些调适使得巡视制度呈现出了怎样的发展趋势？巡视制度得以实现调适创新的基础或条件又是什么？

巡视制度本质上是中国共产党实施的一种党内监察手段，对这一制度的调适创新同执政党自身的意愿和能力密切相关。基于此，本文尝试引入政党适应性的理论视角，在分析当前巡视制度调适趋势的同时，从中国共产党的调适能力出发来考察巡视制度能够实现制度创新和强势发展的原因。

二、政党适应性视角下的巡视制度调适

政党适应性或调适性（Party Adaption）实质是政党组织适应环境变化与挑战的一种能力聂平平、武建强：《西方政党适应性问题理论评述》，《新视野》，2010年第4期。。在经济结构转型和社会快速发展的背景下，政党组织需要根据环境的变化适时地调整制度结构和治理方式，回应并满足环境变化产生的新需求，以此维持自身的存续和发展。亨廷顿最早在《变化社会中的政治秩序》中提出了“适应性”的概念，将之作为衡量政治组织制度化程度的标准之一，并指出组织和程序的适应性越强，其制度化程度也越高萨缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社2008年版，第11页。。其后这一概念逐渐被运用于分析中国共产党国家体制持久稳定的原因。

20世纪90年代中国社会主义市场经济的兴起，引发了国外学者对中国共产党国家体制研究的新一轮关注。在这轮研究热潮中，学者将研究重心从预测中国共产党国家体制的未来走向转向了解释为什么中国共产党能够保持长久执政，由此发展出的“调适/适应”（Adaptability）概念成为了不同于以往 “民主转型论”和“崩溃停滞论”的第三种理论视角李春峰：《变化环境中的中国共产党调适性—海外研究中国的视角》，《经济社会体制比较》，2012年第2期;李春峰：《中国共产党的自我调适：多种研究路径的述评》，景跃进、张小劲、余逊达编：《理解中国政治—关键词的方法》，中国社会科学出版社2012年版，第38-60页。。迪克森较早使用“调适性”一词来分析中国大陆和台湾地区的民主化进程，强调政党要通过自身变革主动适应环境的变化Bruce J. Dickson. Democratization in China and Taiwan： The Adaptability of Leninist Parties， Oxford： Oxford University Press， 1998.。黎安友用“威权主义韧性”的概念来指代共产党国家体制对社会环境变化的适应性，并表明中国共产党具有维系执政和发展的能力Andrew J. Nathan， “Authoritarian Resilience”，Journal of Democracy， vol.14，no.1（January 2003）， pp.6-17.。沈大伟则提出，不同于苏联东欧共产党国家的体制僵化，中国共产党在吸取了前者的经验教训后保持了自身的调适性和灵活性，在收缩与调适的交互作用中有效维持了合法性并巩固了执政地位沈大伟：《中国共产党：收缩与调适》，吕增奎等译，中央编译出版社2012年版。。总体来说，持有调适观点的学者形成了一个理论共识，即认为中国共产党本身可以通过改革和调适内部制度结构来应对环境变化的压力，在复杂变化的环境中实现自身发展。

国内学界虽起步稍晚，但也关注到了中国共产党调适性的研究议题。相对于国际学者，国内学者对中国共产党调适性的研究多聚焦于执政党建设、战略性政策调整等问题。这类研究认为中国共产党能保持长期执政，实现各项事业蓬勃发展的原因就在于对环境的积极适应和主动创新唐皇凤：《变革型政党：对中国执政党建设历史经验与未来愿景的一种理论解读》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版），2013年第3期。，指出不论是在革命、建设或改革的不同阶段，中国共产党都能依靠对外部形势的敏锐观察，适时地分析执政环境的变化，不断调整目标和工作重心来回应社会变化的需求丁俊萍、程铁军：《现代化视角下的中国共产党政党功能调适》，《社会主义研究》，2008年第1期;叶娟丽、范晨岩：《论中国共产党的政党调适性—以各时期党的根本任务变迁为视角》，《四川大学学报》（哲学社会科学版），2020年第2期。;另一方面，也有学者选择从具体的调适策略入手，提出在社会转型的进程中中国共产党主要通过意识形态创新、组织建设和制度变革的有机互动来实现渐进式调适、巩固执政基础，同时指出在这三种调适策略中制度变革是中国共产党调适策略的重心唐皇凤：《增强执政黨调适性：中国政治发展的核心战略取向》，《浙江社会科学》，2013年第2期。。这些研究为分析当下中国各类制度的调整找到了新的切入口。随后越来越多的研究开始尝试用中国共产党适应性的理论框架来解释政治沟通系统的优化张涛甫、徐亦舒：《政治沟通的制度调适—基于“澎湃新闻”“上海发布”“上海网信办”的考量》，《中国地质大学学报》（社会科学版），2018年第2期。、反腐败新常态的产生陈晓运：《政党调适与反腐败新常态》，《岭南学刊》，2016年第1期。、城市社区与农村基层党组织建设张汉：《政党调适理论视野中的城市商圈党建：理论脉络与研究议题》，《中共浙江省委党校学报》，2016年第3期;孙乔婧、金燕：《政党适应性：组织调适、功能拓展与自我净化—以新时期农村基层党组织建设为视阈》，《广州大学学报》（社会科学版），2018年第2期。等议题，试图通过具体的经验研究展示政党适应性如何实现制度的技术性调适。

基于对中国政治的经验观察，国内外学者对中国共产党的适应性与调适能力做出了多元化的分析。国外研究大多将之置于民主化的理论背景下进行讨论，而国内研究则更专注于解释执政党的党内建设与治理过程。虽然两者的出发点不同，但对环境变迁的适应是所有政党组织都会面临的问题。政党要回应环境的挑战、维系自身发展，就需要做出相应调整与变化，因而政党适应性是一个具有包容性的理论。在中国政治语境下，执政党适应性的直观表现就是在保证执政地位和根本政治制度不变的前提下，在既有体制框架内对相关制度进行必要的调适，这是执政党建设和政党治理现代化成功的必然要求。

就本文而言，政党适应性理论对分析巡视制度的变化同样颇有启发。中国共产党向来重视党内的思想作风与腐败问题，通过建立各种监察制度来实现对地方党政领导人的监督。新时代环境的变化和从严治党的目标对党内廉洁提出了更高的要求，需要更为有效和强势的制度手段来遏制当前的腐败趋势，作为党内重要监察手段的巡视制度便成为了被调试的主要对象。十八大以来中国共产党对巡视制度进行了大量改造，使巡视制度在具体的运作方式和架构上发生了显著变化。将巡视制度的变化放到政党适应性的理论框架内进行观察和解释，有助于我们理解这一制度被调适的逻辑与动因，进而深入剖析中国共产党对其做出调适的基础和条件。

三、巡视制度调适的发展趋势

作为我国执政党建设与治理的一种战略性安排，党中央对巡视制度的调适呈现出怎样的趋势特征？这是深入了解这一制度当前发展状态首先需要把握的问题。总体上看，党的十八大以来中央对巡视制度的多次调适使其在制度设计、制度运行和制度成效上展现出了精细化、规范化、强势化的发展趋势。

（一）制度设计上的精细化

制度设计上的精细化是党的十八大以来巡视制度调适最为直观的发展趋势。在总结实践经验和执政党建设需要的基础上，党中央通过两次修改《中国共产党巡视工作条例》，对巡视制度机构设置、巡视范围、巡视方法都做出了严谨细致的规定，丰富了制度上的细节安排，形成了一套完整且精细的制度架构。而且通过党内条例法规的形式，党中央将这些细节调适固定成为了正式的制度安排，也为巡视工作的纵深化发展奠定了更为坚实的制度基础。

1.机构设置。根据《中国共产党巡视工作条例》，党的中央和省区市委员会设立巡视工作领导小组、巡视工作领导小组办公室、巡视组三个主要部门分别负责领导统筹、日常运转和进驻巡视工作，由此搭建了支撑巡视制度运作的基本框架。虽然这三个部门在2009年颁布巡视工作试行条例时就已经存在，但在细节设置上却较为粗糙。例如没有规定巡视工作领导小组成员的来源，对巡视工作人员的身份要求和任用标准也非常模糊。十八届党中央对巡视工作条例进行修改后填补了这些细节空缺，明确规定“巡视工作领导小组组长由同级党的纪律检查委员会书记担任，副组长一般由同级组织部部长担任”参见2015年版《中国共产党巡视工作条例》第二章第五条。;详细制定了巡视工作人员的条件和标准，突出强调巡视组组长人选不固定、一次巡视任务一授权的要求。

2.巡视范围。实现巡视全覆盖是十八届党中央对巡视调适所部署的一项硬性指标。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第36条明确规定要“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”。依据这一指示，党中央在2015年修改巡视工作条例时，专门将巡视范围和内容单列一章，对巡视对象和内容重新做出规定，在原有巡视对象即党委、政府、人大、政协“四套班子”的基础上，将司法机关、监察机关、国有企业、金融单位、事业单位和人民团体全部纳入巡视范围之列。此外，2017年党中央第二次修改巡视工作条例时，在总则中提出市县党委要建立完善巡察制度，打通全面从严治党“最后一公里”，并印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》推动各省区市党委全面铺开市县巡察工作，将党内监督压力纵向传导。通过这两个调适步骤，巡视制度在横向和纵向维度“条块并进”，极大地提升了制度的作用范围，实现了巡视工作的全覆盖、无禁区。

3.巡视方法。相较以往单一的常规巡视，十八届党中央在对巡视制度进行调适时，增加了专项巡视、“回头看”、“机动式巡视”等新方法，有效促进了巡视方法的多样化。专项巡视可以围绕一人一事或者一个专门项目展开，工作重点更为聚焦，方式也更加灵活。十九届中央第二轮巡视针对脱贫攻坚开展了专项巡视，通过集中调查被巡视单位脱贫攻坚工作方面的问题和线索，重点解决人民群众反映的突出问题，推动新时代脱贫攻坚战取得胜利。 “回头看”让巡视工作不再一巡了事，而是出其不意杀个回马枪，让巡视震慑常在。在十八届中央巡视中，从第九轮巡视开始，每一轮巡视都安排4个省区市开展“回头看”，共计对16个省区市进行了巡视“回头看”，覆盖率超过50%《巡视“回头看”到底看什么？》，http：//v.ccdi.gov.cn/2017/06/18/VIDEjV7cGpH3gE1HIyJPJTAl170618.shtml，2021年5月12日访问。，有效地巩固了巡视成果。“机动式巡视”目标明确，讲求短、平、快，能够出其不意抓住被巡视对象的要害，实现精准突破。党的十九大后“首虎”中央宣传部原副部长鲁炜落马，机动巡视功不可没《十九大后“首虎”落马，机动巡视作用彰显》，https：//www.ccdi.gov.cn/special/bwzp/201711/t20171122_112260.html，2021年5月12日访问。。

（二）制度运行上的规范化

制度运行的规范化是保障制度高成效的关键，经过党的十八大以来的多轮调适，巡视制度的运行方式体现出日趋规范化的特征。规范化的运行通过三个方面来体现：首先是巡视任务与目标的确定，即明确巡视工作是政治巡视而非业务巡视;其次在程序上具备规范的工作流程，从巡视开始前的准备工作到巡视后的内容反馈，每一个环节都有规范性要求;最后，制定制度运行的长久规划以此保证长期工作方向的明确性。

运行上的规范化首先体现为巡视工作核心任务与目标的确定。党的十八大之前的巡视工作存在着明显的失焦现象，巡视内容过于宽泛，没有重点，“去工厂、下农村、进社区，地域经济发展、GDP、金融监管等样样都管，结果题多面广、重点不突出” 王岐山：《发挥巡视监督作用 助力全面从严治党》，《人民日报》，2015年8月23日第2版。。巡视制度在实践中模糊定位明显影响了其效能的发挥。十八届党中央对巡视制度的职责和目标进行了重要的调整，在2013年中央政治局常委会审议中央巡视工作领导小组第一次巡视情况报告会上，习近平总书记指出“工作没有重点就抓不出成绩。巡视工作要明确职责定位，巡视内容不要太宽泛，要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心进行”《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第107页。，这一指示给巡视目标的调整确定了基调和方向。在其后的实践中，巡视工作的任务目标明显聚焦，不再涣散于旁枝末节，而是把党的政治建设摆在首位，明确其核心职能是政治监督而非业务监督，巡视的性质是政治巡视而非业务巡视。要通过强化政治巡视，加强党的政治建设，树立中央权威，落实全面从严治党。

完善的工作程序是制度运行趋向规范化的基础。巡视制度的工作流程包括进驻准备、巡视了解、形成报告、情况反馈、问题移交、后期整改六个环节。巡视组在进驻前要加强调查研究，提前向相关部门搜集被巡视对象的资料，梳理问题与线索;进驻后要按照规定的工作方式和权限开展巡视工作，公开邮政信箱和举报电话，开门接访，与干部群众广泛谈话，着力发现问题线索、了解真实情况;了解工作结束后，巡视组要根据巡视情况形成书面报告，将重要情况和问题反馈给被巡视单位党组织，并依据干部管理权限和职责分工将问题移交给相关部门;被巡视单位组织收到反馈意见后，需及时整改落实，并将巡视结果报送巡视办。这六个环节之间相互衔接，形成了一套完整的程序规范。此外，党的十九大后中央巡视工作领导小组开始探索實行巡视后评估制度，重点监督巡视干部是否严格按照党章、巡视工作的相关条例和规则办事，有无超越职责边界和权限的情况，将巡视干部的行为和表现也纳入到监督范围之中，进一步确保巡视工作的规范有序运行《新时代巡视利剑作用更加彰显—十九届中央第一轮巡视工作综述》，《中国纪检监察》，2018年第5期。。

巡视制度运行的规范化还表现为党中央开始制定五年发展规划，以此确保巡视工作的连贯性与系统性。五年规划的实质是确定这一时期内巡视工作的基本路线，是巡视工作推进的阶段性蓝图。2013年6月十八届中央政治局常委会审议通过《中央巡视工作规划（2013—2017年）》，明确了此阶段开展巡视工作的重点任务和思路方法，“发现问题、形成震慑”成为了这一时期巡视工作的主要方针。其后，在全面总结党的十八大以来巡视工作成功经验的基础上，党中央再次审议通过了《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，对新一届的巡视任务做出了全方位的部署，指明了今后五年中央巡视工作的聚焦重点，提出要进一步深化政治巡视、完善巡视监督体系、提高巡视全覆盖质量、强化巡视成果运用，全面提升巡视制度的科学性、严密性和有效性《中央巡视办负责同志就学习贯彻<中央巡视工作规划（2018-2022年）>答记者问》，《中国纪检监察报》，2018年2月28日第1版。。

（三）制度成效上的强势化

自党的十八大以来，巡视工作坚持以发现问题为基本导向，严抓整改落实，展现出了强势的制度成效。制度成效的强势化很大程度上得益于制度设计的精细化与运行的规范化。基于有效的制度设计与程序规范，不仅极大地提升了巡视发现问题和处理问题的能力，还产生了外溢效应，将党内巡视的制度效能辐射到了其他系统之中。

着力发现和反映问题是巡视工作的主要任务，也是衡量巡视工作成效最重要的标准。根据中央纪委监察部公布的数据，在十八届中央纪委立案审查的中管干部案件中，60%以上的问题线索来自巡视《中央纪委立案审查的中管干部60%以上根据巡视移交问题线索查处》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201708/t20170829_149225.html，2021年5月12日访问。，通过这些问题线索查处了如山西腐败案、湖南衡阳破坏选举案、辽宁贿选案等一批重大案件。在中央巡视的示范带动下，地方巡视的成果同样突出，各省区市党委巡视组发现领导干部问题线索5.8万余件，推动纪检监察机关对1225名厅局级、8684名县处级干部立案审查《党的十八大以来中央巡视工作综述》，《人民日报》，2017年9月29日第1版。。巡视制度已然以雷霆之势成了发现问题的“尖兵”、查找问题的“千里眼”。发现问题是巡视工作的生命线，而强化整改落实和成果运用则是做好巡视“后半篇文章”的关键。在十八届中央巡视工作中，277个被巡视党组织根据中央巡视反馈意见，制定了2.1万余条整改措施，建立完善3.3万余项制度，问责追责共计45万余人次《党的十八大以来中央巡视工作综述》，《人民日报》，2017年9月29日第1版。 。这些数据表明，通过一系列的调整，巡视制度不仅能够着力发现问题，在后期的问题移交和落实整改上同样颇富成效。

巡视制度成效的强势化，不仅在于发现和处理党内的违纪腐败、党风党建工作存在的问题等，还将这种制度成效传导到了其他系统之中。具体来说，如果将巡视制度置于中国特色的党政关系下进行考察，那么党内巡视制度的功能效应明显地扩散到了行政系统之中。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。基于中国特色的党政复合体制，中国共产党通过“归口管理”“党管干部”等制度和政治原则，将作用于执政党内部的巡视震慑效应传导到行政系统之中，弥补行政系统中层级监督和信息收集等能力的不足侯学宾、陈越瓯：《党内巡视制度功能的新阐释》，《治理研究》，2019年第5期。，将巡视制度的政治效能转化为治理效能，促进政党治理与国家治理的同步发展。

四、巡视制度调适的基础与条件

对巡视制度的精准调适展现出了中国共产党自身强大的适应性。那么，需要继续追问的是，中国共产党的适应性是如何作用于制度调适的具体过程的？或者说，通过执政党的适应性能为巡视制度的调适创造哪些基础和条件？对这一问题的回答需要解构制度调适的具体过程，从调适需求的产生、确定和实施入手，分析适应性在各个环节所发挥的作用。具体来说，基于强大的适应性，中国共产党能根据环境变化的需求创造制度调适的动力，在核心意识的带领下让制度调适成为全党上下的高度共识，通过整合调配既有的资源实现对巡视制度的改造。

（一）调适的动力来源：对环境的敏锐感知

政党为了适应环境，首先需要监测环境是如何变化的，政党对环境的感知能力越强，其适应能力相对也会越强Bruce J. Dickson.Democratization in China and Taiwan： The Adaptability of Leninist Parties，Oxford： Oxford University Press， 1998， pp.23.。执政环境本身是随着时代的发展而不断变化的，而具有强大适应性的执政党能快速感知到环境的变化，并及时做出相应调整以回应环境的需求。

当前中国已然处在社会转型的关键时期，市场经济发展进一步深化，带来了制度发展的多样化和利益诉求的多元化。随着改革全面深化、发展全面推进，原有的资源配置方式和组织管理模式被改变，复杂的人际关系和利益关系导致党员干部中贪污腐败、形式主义、官僚主义等问题日益严重，党风廉政建设和反腐败斗争形势变得更为严峻。面对执政环境的变化党中央有着清晰的认知，中央领导人在公开场合的讲话中多次表现出了强烈的忧患意识，“在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，我们党脱离群众的危险比过去大大增加……生于忧患，死于安乐，没有危机感和紧迫感，看不到问题和症结所在，那危险就不远了”《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第8页。。贪污腐败问题的长期累积必将威胁到党的执政根基，当“面对世情、国情、党情的深刻变化，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前”时《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第13页。，作为执政党必须及时行动、主动应对。

对环境的敏锐感知让中国共产党清晰地意识到问题的症结所在，由此产生了对巡视制度进行调适的需求和动力。2013年5月十八届中央巡视工作正式拉开帷幕，中央巡视组在不到两年的时间内完成了对31个省区市和新疆生产建设兵团的巡视全覆盖。然而在巡视实践中发现的各种重大问题，再次印证了党中央对反腐败斗争形势依然严峻的判断，由此触发了党中央对巡视调适的新认识。作为执政党治理中重要的反腐监察工具，巡视制度的制度架构和运行方式需要密切迎合环境变化的需求和执政发展的需要，通过感知环境需求，把握制度的调适方向，“推动巡视内容、方式方法、制度建设等方面与时俱进，完善工作机制，增强巡视工作的针对性、实效性”《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第108页。。

（二）调适的行动基础：核心意识下的高度共识

当执政党感知到环境的变化后，党内领导层会采取何种行动应对变化甚为关键。由于制度调适的结果往往具有不确定性，领导层对形势发展的判断也可能各异，如何让持有不同立场的党内精英形成统一目标，对于制度调适的成败至关重要Bruce J. Dickson.Democratization in China and Taiwan： The Adaptability of Leninist Parties，Oxford： Oxford University Press， 1998，pp.18-19.。当党内精英目标一致，秉持相同的理念与观点时，更容易推动对制度结构的调整;相反，如果政党内部没有形成高度的共识，那么对制度的调整就难以推行。对于中国共产党来说，在感知到了腐败现象的加剧后，关键是要如何协调执政党内部的各种思想与意志，在政治团结、行动一致、决策高效的基础上对巡视制度进行调适。而树立核心意识，确立执政党的领导核心，是确保党内团结、快速达成共识最直接有效的方式。

“核心意识”在本文的语境下主要包括两层含义：一是在党中央领导集体中确立核心。通过核心的力量促使党内最高领导层在政治决策上形成共识，确保领导层对制度是否进行调适、将制度调往哪个方向的问题上达成一致意见。党的十八届六中全会正式提出“以习近平同志为核心的党中央”，确立了习近平在党中央、全党的核心地位，这对于维护党的团结和集中统一具有重大而深远的意义杨胜群：《党中央、全党必须有一个核心》，《人民日报》，2016年12月22日第6版。。在面对环境的变化时，核心的确立有助于领导统筹全党、凝心聚力做出快速应对，从而更好地迎接风险和挑战。基于对腐败形势的深刻了解，以习近平同志为核心的新一代中央领导集体展现出了坚定的反腐决心，并高度重视对巡视制度的调适和优化。习近平在多个场合提出要抓好巡视工作创新，“抓紧修订巡视工作条例……及时总结党的十八大以来巡视工作经验，把聚焦中心、坚持‘四个着力、发现问题形成震慑、创新组织制度和工作方式、善用巡视成果写入条例，不断完善巡视制度”《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第117页。。在核心意识的强势号召下，党中央领导集体对巡视制度的调适达成了高度共识，为推动制度调适的需求转化为实际行动奠定了基础;“核心意识”的第二层含义在于党中央领导集体是对全党实行集中统一领导的核心，这是确保中央做出对巡视制度进行调适后能顺利向下推行的基础。作为一个管理着14亿人口、拥有9千多万名党员的马克思主义执政党，维护中央权威和集中统一领导是中國共产党执政的根本基石。党中央做出的决策部署，党内任何一级组织和干部都必须贯彻落实。当党中央领导集体做出调适巡视制度的决策后，各级地方和部门党委必须提高政治站位，拥护中央决策，支持配合巡视工作的开展与落实。十九大后，以习近平为核心的党中央领导集体对巡视制度做出了新的部署，提出了深化政治巡视的新要求。各被巡视党组织负责人均表示坚决拥护中央决定，服从巡视安排，把自觉接受和配合巡视监督视为深入践行“四个意识”的具体行动，为巡视工作的顺利开展提供了有力支持何韬：《被巡视党组织：坚决拥护中央决定 自觉接受巡视监督》，《中国纪检监察报》，2018年2月25日第4版。。

概而述之，对巡视制度的调适决策来自党中央领导集体的高度共识，而巡视制度在全党上下的顺利推行则取决于全党对领导集体做出的决策的拥护与执行，由此调适后的巡视制度才能发挥出最大的制度效能。

（三）调适的具体手段：对资源的整合和调配

制度调适需要有相应的资源作为支撑，中国共产党对巡视制度的调适有赖于对各种资源的整合和调配。具体来说，中国共产党凭借对传统资源、政治资源和组织资源的合理调配与运用，实现了对巡视制度调适的决策目标。

首先在传统制度资源的调配方面。本质上讲，巡视制度属于党内的一种自我监督，但这一制度的核心运作逻辑一定程度上吸取了中国古代巡视的某些制度资源和因素。从结构上看，两者都是自上而下并直属中央的一种监察手段;从职能上来看，都可以巡视地方官员得失，惩治贪污腐败，树立中央权威。单一制的结构特征、相似的监督体制和相承的历史文化，为党内巡视制度借鉴和转化古代巡视资源提供了基础蔡文成：《传承与创新：党内巡视制度的历史性资源及创造性转化》，《理论与改革》，2020年第3期。。中国共产党将传统制度中的优秀因素与社会发展和执政党治理有机整合，转化生成了当前党内巡视制度的监督独立、监督权威和激励相容三个有益原则苗永泉、方雷：《党内巡视制度对传统制度资源的创造性转化》，《理论探讨》，2016年第3期。。

其次，通过调动政治资源对巡视制度进行高位推动，赋予其强大的制度势能。党的十八大以来，党中央把巡视作为加强党内监督的战略性制度安排，纳入全面从严治党的总体部署之中，通过推进巡视工作的理论与实践创新，不断赋予巡视制度强大的势能。以习近平同志为核心的党中央领导集体通过多次讲话，表达对优化巡视制度、推进巡视工作的高度重视;随着管党治党的不断深化和巡视实践的发展，党中央少见地在短时期内两次修订巡视工作条例;在总结巡视工作经验的基础上，党的十九大党章修正案把巡视制度单列一条，修改充实为3款内容，并首次在党章中增写实现巡视全覆盖，开展中央单位巡视、市县巡察等内容《巡视制度单列一条 一届任期内巡视全覆盖写入党章》，https：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201801/t20180126_162643.html，2021年5月12日访问。，将实践中得出的重要经验以党内根本大法的形式固定下来，成为全党必须共同遵守的根本行为规范。在中央的高位推动下，党内巡视制度成为了最具有权威性和推动力的监督样态田启战：《新时代中国共产党巡视制度的出场逻辑——基于制度有效性视角》，《湖湘论坛》，2020年第6期。。

此外，由于巡视制度的调适和推行涉及到多个环节，执政党还需要调配组织资源以协调其他部门配合开展工作。在巡视工作找出问题线索后，需要将发现的问题移交给相关部门，因而与其他部门之间的衔接和配合对巡视制度的功效发挥尤为重要。自十八大以来，党中央不仅对巡视制度本身做出优化，同时还调动纪检、监察、司法、审计等相关部门进行全方位配合，组织制定了46项巡视工作配套制度，有效促进了部门之间的对接和成果共享，为依纪依规开展巡视扎牢了制度笼子《党的十八大以来中央巡视工作综述》，《人民日报》，2017年9月29日第1版。。通过全方位调动组织资源推进巡视制度与其他制度和部门之间的配合协作，也有利于巡视制度进一步嵌入中国共产党的监察体系之中，推动党内监察网络的健全与完善。

五、总结与进一步探讨

社会环境本身会隨着时代的发展而变化，这种变化会直接作用和影响到政党的运行。具有强大适应性的执政党会及时地感知到环境的变化，并对自身结构和制度做出相应调整，使得这些制度能够更好地优化执政环境、服务于执政所需。自十八大以来，党中央对巡视制度进行了多次关键的调适，使巡视制度在设计上更为精细化、运行上更为规范化、成效上更为强势化，成为了当前党内最为有效的反腐监察手段。

中国共产党的执政历程本身是一个在变化环境中持续进行自我调适的历程，从政党适应性的视角出发来分析和观察巡视制度的变化具有新的启发意义，即中国共产党强大的调适能力为巡视制度的优化提供了基础和条件：通过对环境变化的敏锐感知，掌握当下社会环境对反腐倡廉的强烈需求，形成制度调适的需求与动力;通过树立核心意识，领导全党上下团结一致，达成统一行动目标，保证巡视制度调适和推行的畅通;通过对各类资源的整合与调配，实现巡视制度的调适目标。基于对巡视制度的有效调适，中国共产党不仅对外部环境的变化做出了有效的回应，同时制度调适的成效也能反向提高执政党的适应能力，形成制度优化与政党适应性相互促进的良性循环。

（责任编辑：张 震）