以人才振兴带动乡村振兴——日本和韩国的经验及其启示

徐俊丽 钱 颖 吴诗雨

一、引言

党的十九大指出，现阶段“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”而“最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。”乡村振兴战略的提出，为新时代乡村发展指明了方向。乡村振兴强调优先发展农业和农村，并将产业振兴作为乡村振兴的基础。最近中办国办印发的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》开宗明义强调，“乡村振兴，关键在人。”千秋基业，人才为先。这是我们干事创业的先决条件。然而，目前我国农村地区各类人才无论是在规模上，还是在综合素质上，都与乡村振兴的内在需求有着一定差距，制约着乡村发展。由于日本韩国的小农情形和我国多有类似，解析日韩两国培育人才的经验作法，总结日韩在人才振兴支撑乡村振兴方面的经验，能为我国乡村振兴战略的实施和从非农领域吸引各类人才参与农村资源和市场开发、推动农业产业优先发展提供借鉴和启示。

二、日本乡村人才振兴的经验

“二战”后，在美国的支持下，日本较快地恢复了经济增长。20世纪50年代中后期，日本成为世界第二大资本主义经济强国。然而，城市和工业快速发展的另一面是农业人才和劳动力流失、耕地废弃、农村人口老龄化、村庄“空心化”和生态环境严重污染等。农村逐步衰落给社会治理提出了严峻挑战，乡村振兴成为日本的重要任务，为此日本作出了诸多努力。在人才振兴方面，为解决农村人口减少和老龄化问题，构建具有持续活力的乡村，日本开始主动出击留住乡村人才，制定了多方面鼓励扶持政策。

（一）促进城乡公共服务一体化

落后的基础设施和公共服务是阻碍乡村吸收人才的重要因素。因此，一方面，日本政府十分重视对农村生活环境和基础设施进行建设与改善。通过扶持政策引导农业合作组织利用农民剩余资金开展农村建设，有效改善农村整体面貌。另一方面，在日本政府与公益性社会团体的共同努力下，农村地区的医疗、养老、教育和公共基础设施得到极大改善。

（二）加大乡村人才培养力度

日本政府高度重视为留住人才创造良好的环境。1958年，日本修订《边远地区教育法》，增加中央对边远地区学校的支持。首先，政府补贴新建食堂、电力、饮用水等设施经费比例达到33%-55%。其次，承担学生交通费、住宿费和医疗费等。第三，建立“边远地区教师专项工资制度”，增加教师补贴，并为教师子女上学甚至寄宿提供便利。另外，日本还支持社会力量参与农村教育。针对农民个性化需求设立专业培训机构，有计划地为农民提供技能培训，从而拓宽农民职业的发展方向，不断更新农民的知识技能。

（三）制定多重乡村人才保障政策

日本高度重视对农村管理人才、科研人才和技术推广人才的培养，不断加大对此方面的政策倾斜力度。1961年，日本实施城乡一体化的“国家年金制度”，且考虑到农业管理的特殊性，1971年日本规定若农民每年从事农业生产超过60天，政府将对其补贴20%-50%的养老保险。

（四）激励青年人才进入农业领域

为缓解农村老龄化问题并吸引青年人才返回乡村就业，2006年日本政府提出了“青年务农计划”。通过增加农业劳动力供给和培养年轻农业劳动者，提高农业生产竞争力，实现可持续发展。同时日本还通过各种手段激发非农工作者对农业的兴趣，引导其涉足农业领域。

第一，开展创业宣传。制作工作指导手册，在公共场所供市民免费取阅。第二，提供信息服务。开设“全国新农民务农咨询中心”和“务农支援窗口”。都道府县不定期召开务农研讨会，为有意愿从事农业的人员就政府财政支援政策、生产技术进修制度、农地买卖、农业企业经营、招聘、农村生活环境等提供咨询服务。第三，举办务农体验活动。通过案例介绍、务农咨询和务农体验活动，加强民众对农业经营活动的认知，激发尚未涉足农业但有农业创业兴趣人群的涉农意愿。第四，增加资金支持。向在农业大学、先进农业企业等机构进行1年以上学习工作且有务农意愿的人员，提供2年内年均150万日元的生活补贴；向从事农业生产经营的新农民提供5年内年均150万日元的生产补贴。经认证的18-45岁新农民或未满65岁的知识技能型农民，在农业经营5年内可获得农业专项免息贷款。

此外，日本还鼓励年轻人到农村去开展小企业活动，在农村地区发展体面的工作，并吸引城市居民到农村地区从业。从种植资源管理到社区共建，日本已形成一套自下而上的农业和农村资源管理办法，体现了日本以人为中心的农村发展观。

三、韩国乡村人才振兴的经验

“二战”后，作为新兴市场的重要经济体，韩国实现了较快的经济增长。在1962-1971年的两个五年计划中，韩国启动了以出口为导向的工业化战略，加快工业化和城市化发展速度。同时韩国也出现了城乡发展严重失调的问题。“住在村舍里，点着煤油灯，走在土路上，吃着两顿饭”是当时许多韩国农民的真实写照。这直接导致了国内消费市场的萎缩和食品进口的增加，威胁迟滞着经济可持续发展，加剧了社会矛盾。为扭转这一趋势，韩国政府将经济发展的重点转向城乡平衡增长。为此，韩国制定了多种扶持政策，其中也包括人才政策。

（一）建立健全农村公共服务和基础设施

“新村运动”初期，政府的工作重点是改善农村道路、房屋、灌溉设施、饮用水、公共浴室和厕所等生活基础设施等。1970-1980年间共投资2.8万亿韩元用于农村基础设施建设。其中，1970年韩国政府提供了4.1亿韩元的免费水泥。基础设施的改善，使所有农民都住在砖房里，并彻底改变多户共用一口井的局面。为满足农民医疗服务需求，韩国政府以农村医疗诊所为单位向农民提供基本医疗服务和医疗咨询。农村基础设施的完善，为乡村人才创造了良好的生活环境。

（二）发挥金融系统资金保障功能

首先，成立农业协会中央委员会，组织农产品直销和农资直供，降低生产成本。其次，政府通过农协窗口发放农村低息贷款，建立农地抵押制度，引导农民增加农业资本投资。同时，组织非正规信贷组织为农民提供信贷服务，有效解决农民资金短缺问题。第三，出台工业反哺农业和城市支持农村的助农政策。仅1994年就制定了14项40条有关促进农渔村发展的政策措施，吸引了多数非农劳动力返乡就业。

（三）自下而上激发农村内生动力

韩国“新村运动”始于政府政策推动，由政府主导。但当时国家综合实力较弱，财力有限，单纯依靠国家资金投入难以实现乡村振兴。为此，韩国充分发挥村干部的核心作用，同时重视农民自发参与的积极性，激发农村内生动力，充分发动农民，调动他们的主动性，使其投入到乡村建设运动中。所以，尽管韩国政策制定是自上而下的，但政策实施是自下而上的。

（四）培育塑造农民自立自强意识

在推进农村发展的同时，韩国也注重改变农民对他人的依赖、自利性和消极的心理状态。第一，通过口号宣传和建立新村运动培训学院，树立农民乐观向上、自立自强的意识形态。第二，通过政府主导的奖惩机制，培养农民的合作精神和民主意识。第三，通过树立榜样和典型，激发农民参与乡村振兴的热情。第四，通过建立农业协会、农业专科学校等农业技术培训机构，提高农民的农业生产技术和管理技能。

归根到底，“新村运动”还是农民自己的事。政府可以提供帮助，但它不能代替和安排一切，因此乡村人才培养乃重中之重。这种以农民为中心的理念，也取得了很好的实践效果。

四、日韩两国农地制度对乡村人才振兴的影响

日韩都是有着优良农耕文化的国家，也是人地关系紧张之国。如何通过农地制度改革来协调人地关系，促进人才振兴，成为两国改革的重要内容。

日本人多地少，土地资源匮乏。因此，1946年日本制定了《自作农创设特别措施法》。同年2月及次年3月，日本进行了以开设自耕农的农地改革，使自耕农地占全日本农地比例从改革前的50%提高到90%，自耕农户占比从改革前的30%提高到60%；建立了“耕者有其田”的自耕农制度。1969年日本政府制定了《农业振兴地域整备法》，主要内容是合理发展农业，合理利用土地，合理规划农业振兴区域；避免农民和非农业人口进入城市抛弃农业经营；确定土地使用权，限制开发和转让农业用地。这一系列的农地政策在保证日本乡村人才经济收益的同时，也提高了农业人才的积极性，有效减少了农业人才的流失。

韩国重视农业安全、农地保护和农业经营者的利益。1949年韩国推出《农地改革法》，次年开始进行农地全面改革。政府买进佃耕农地及超过3公顷的个人所有农地，将其分配给自耕农。1945-1951年，自耕农地占比从35%上升到92%。1980年，韩国通过修改宪法，在法律的基础上允许农地租借和委托经营。1986年制定《农地租借管理法》，形成以保护租地人为主的农地租借政策制度，并取消农地所有上限，即农户拥有私有土地不受限制，以便实现农业规模化经营。韩国的农地改革保证了耕者有其田，实现了对租地人保护制度化，有效地维护了农业人才利益，从而促进了乡村人才振兴。

五、日韩经验启示与中国乡村人才振兴对策建议

日本及韩国农业起步于小农，人均耕地面积小。同样，中国有2.3亿小农，小规模农业是中日韩三国农业的共同特征。除此之外，农业农村人口老龄化也是三国共同面临的问题。同处东亚文化圈，中日韩三国农业农村不仅面临类似的发展问题，也具有相似的农业发展资源和经济社会文化背景。因此借鉴日韩两国培育新农民、培养乡村人才的经验措施，是中国乡村振兴战略实施的必要之举。

（一）留住乡村人才，吸引外部人才

首先，除提高现代农村基础设施建设、农村医疗水平和教育资源外，投资建设农村休闲设施，加强乡村文化建设，丰富村民精神生活。其次，建立农业教育培训信息平台，为有意愿从事农业经营人员提供有关农业经营、政策制度等咨询服务。再次，在大学、大专等院校设置短期的农业就业体验课程，举办务农体验活动，激励大学生返乡就业。最后，以农民为中心，充分调动农民的主观能动性。人才兴，乡村兴。提高乡村人才建设农村的积极性，营造“农民光荣”、“建设乡村”的良好氛围。

（二）培育乡村人才，加大资本投入

政府需要发挥资金支持和保障作用，让农业生产经营活动成为稳定且有保障的就业选择。目前，我国对回乡创业的农民大多采取间接性补贴，如减税和社保补贴，缺乏能够解决创业初期资金瓶颈的直接补贴和事前补贴。因此，政府应在现有农业补贴和创业补贴的基础上，建立以农民工和非农工作者为补贴支持对象的农村创业就业基金，向满足条件的个人或团体提供一定额度的资金支持，助力其跨越创业门槛。

（三）改革农地制度，促进人才振兴

从立法强化耕地资源保护、完善国家土地征收制度、规范现代化农地建设与资金保障机制、实施土地合理开发和资源可持续利用等方面，不断完善农地管理制度；以适应经济形势对农业全面发展的要求，顺应农业经济向全球化推进的趋势。着眼于农地保护，而不仅限于耕地保护。同时，落实农村土地立法工作，通过立法规范农村土地的占有权、使用权、处分权和收益权，为农村土地制度改革提供切实、充分的法制保障。立足新发展阶段，以农地制度改革带动人才的兴旺。