探寻新时代农村集体经济有效实现形式——基于对平湖市的实践与思考

金 莉

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”，就是要进一步探索发展农村集体经济的有效制度安排、科学的资产运行管理机制和公平合理的利益分配机制。在新的经济社会发展阶段，如何探索壮大农村集体经济的新模式，如何促进集体资产保值增值，如何保障农民权益、增强获得感幸福感等，都是当前农村集体经济发展的新课题。

农村集体经济壮大对于农村社会事业发展，全面推进乡村振兴有着重要意义。首先，村级集体经济是农村基层组织运转的经济基础。农村基层组织是党的路线、方针、政策在农村的贯彻者和实施者，是乡村振兴战略的直接推动者。《中国共产党农村工作条例》强调，要加强党对农村经济建设的领导，壮大集体经济。要巩固党在农村的执政基础，提高农村基层组织为民服务的能力，提高党在农村的凝聚力、战斗力和号召力，就必须发展壮大村级集体经济。其次，村级集体经济是巩固农村基本经营制度的重要保障。家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国的农村基本经营制度。巩固和完善这一基本经营制度，就必须大力发展集体经济，优化完善补齐“统”的服务功能，持续激发保障“分”的经营活力。再次，村级集体经济是实施乡村建设行动的重要补充。党的十九届五中全会首次提出实施乡村建设行动，把乡村建设作为“十四五”时期全面推进乡村振兴的重点任务，摆在了社会主义现代化建设的重要位置。在当前公共财政资金还无法覆盖到农村社区所有建设项目的情况下，特别是建设项目投入运营后的长效管护，村级集体经济在很长一段时间内仍将是农村基础设施建设的主要提供者。最后，村级集体经济是促进农民富裕富足的重要途径。调查显示，村级集体经济实力与农民人均收入呈显著的正相关关系，是不断巩固和拓展脱贫攻坚成果的重要保障，具体表现为：村级集体经济实力强大就有能力不断提升农业基础设施、农村公共服务配套，提供生产生活服务，从而为农民还乡投身乡村产业创业提供必要条件；村级集体经济发展中通过农户直接参股，为农民特别是低收入农户提供更多增收和就业机会；村级集体经济强大的村，还可以通过股份分红使其从集体资产经营收益中获得红利。

二、对平湖市发展村级集体经济的总体评价

近年来，浙江省平湖市深入贯彻落实各级党委政府关于发展壮大村级集体经济的决策部署，积极探索农村集体经济新的有效实现形式，促使村级集体经济发展水平显著提升。截至2020年，全市73个村（股份）经济合作社，村级集体资产总额达43.2亿元，集体经济总收入4.64亿元，村级年经常性收入和经营性收入分别达到150万元和80万元以上。

（一）集体经济模式新。 采取“飞地抱团”发展村级经济，由市（县）、镇（街道）统筹，依托农村土地综合整治，鼓励村集体经济组织将低效土地进行整治复垦，异地抱团集聚“飞”到国家级平湖经济技术开发区等优势地段抱团发展物业经济。自2013年建成第一个“飞地抱团”物业项目以来，全市已建“飞地抱团”项目6个，73个村全部参加，506亩建设用地指标通过村复垦“低、散、小”集体存量建设土地解决，投资总额143 192万元，其中：村集体投资48 458万元，参建村增收4 845.83万元/年，最多的独山港镇周家圩村增收232.5万元/年，最少的增收5万元/年。2020年，全市又启动建设“飞地抱团”项目8个，建成后预期集体可增收4 300多万元/年。通过“飞地抱团”发展，引导村级集体资本进入城市经济，在规避风险的同时实现村级集体经济发展，有效实现农村资源的优化配置，形成工农互补、资源互补、优势互补、多方共赢的局面。

（二）集体资产管得牢。 在集体经济迅速增加和集体资产日益庞大的背景下，平湖市通过一手抓增收，一手抓节支。一是公开公平交易农村集体产权。搭建省内第一个市镇村联网的平湖市农村产权交易平台，农村集体资产租赁、转让等全部进场交易，确保集体资产增值保值，首次进场交易项目平均增收率达20%以上。二是创新“一网双卡”农村集体资金监管模式。建立金融机构与村集体互联互通的农村集体财务收支统一审核平台，全面推行村务清廉卡，全面发放农户市民卡，实施集体资金收支“非现金”结算，减轻“三资”管理人员负担，方便农民群众，保障集体资金安全，促进集体资产透明化管理。三是深化农村财务管理模式改革。2000-2020年的20年间，适应集体经济持续发展，农村会计委托代理制三次升级完善，从镇、街道集中委托代理——会计出纳双代理——驻村会计委托代理制，促使农村财务集中代理向驻村代理转变，事后监督向过程监督转变，财务会计向管理会计转变。四是实施农村审计巡查制度。联合纪委、组织、审计、财政等部门，对村资产负债、财务收支、工程建设等经济活动和清廉村居建设等方面开展审计巡查。

（三）集体经营成果实。 2013年平湖市全面完成农村集体产权制度改革，明晰集体资产产权主体及其成员主人翁地位，保障农户集体收益分配权。一是创新“股份分红+善治积分”农户得实惠。积极引导有分红实力的集体经济组织按章程分红，在此基础上，平湖市创新“股份分红+善治积分”集体收益分配模式，结合实施乡村治理积分制管理，不仅让村集体组织成员拿到了股份分红收益，更享受到了善治积分带来的奖励，用集体经济发展成果激活农村基层自治活力。2020年集体经济收益分配到户村56个，农户得实惠1 580万元，分红惠及面处于嘉兴所属县市第一。二是探索“集体+农户”新型农村合作经济。充分挖掘农村各类资源，按照集体引领、农户自愿、市场发展、项目精准的原则，探索实施以“合作、共富”为目标的新型集体经济发展模式，新埭镇大齐塘村629户农户参股集体经济具体项目，根据项目经营结果按股分红，实现强村富民同频共振。

（四）集体发展受益广。 近年来，平湖市围绕精准扶贫任务，积极探索依托集体经济实现扶贫脱困的发展目标，实现共同富裕。一是实施低收入家庭持股增收计划。平湖市将强村带民致富作为发展集体经济的主要目标，多渠道筹措低收入家庭帮扶资金1.8亿元，投入集体经济强村项目，帮助全市3 152户低收入家庭每年增收1 730万元，户均增收5 488元/年，实现稳步脱贫。二是开展跨市结对帮扶“飞地抱团”。与省内结对扶贫的青田县和东西部对口帮扶的九寨沟通过“飞地”模式帮扶消薄，平湖采取包租固定收益与基金扶持的方式，帮助结对扶贫对象的集体经济薄弱村到平湖市发展集体物业项目，确保结对扶贫对象集体经济薄弱村稳步脱贫，实现两地合作共赢。上述两种集体经济发展模式，可以说是农村集体经济发展的内涵外延，也是平湖市充分发挥集体经济作用，开展精准扶贫、实现共同富裕的一种有益探索和尝试。

（五）政策扶持力度大。2006年始，平湖市委市政府持续实施“强村计划”工程，连续出台发展壮大村级集体经济扶持政策，共落实建设用地868亩，落实财政专项补助资金4.46亿元。全市各部门密切配合，全力支持集体经济发展，精简项目审批流程，开辟集体经济项目审批绿色通道，投资1.8亿元的54个村“飞地抱团”项目从立项到交付使用，仅用15个月。集体经济发展列入市委市政府对镇（街道）工作目标责任制考核内容，列入镇、街道党委书记向市委述职内容。

三、农村集体经济发展的主要问题

（一）农村集体经济组织定位不清。农村集体经济组织既是农村集体资产资源资金的管理者，也是农村公共基础设施和公共服务的重要提供者，显然不同于一般的其他经济组织，是集体所有、公益性质的特殊经济主体，对此法律没有清晰的定位。调研发现，基层常混淆集体经济和国有经济概念，导致集体经济组织职责无法正常发挥。集体经济组织成员资格认定难度大，基层普遍以农村集体产权制度改革时点的成员为现有集体经济组织成员，带来参与集体资产管理、决策和监督的成员和集体事务实际管理、服务对象的重叠度不高。

（二）农村资源要素还需激活。 地方政府对开展农村集体经营性建设用地直接入市的积极性不高，可入市的建设用地限制较多。同时，基层政府对集体建设用地复垦补偿、建设用地指标费收储补偿等与其他市场主体不同权同价，一定程度上导致集体经济组织缺少再发展资金。此外，农村承包地和农户宅基地的“三权”分置改革需要不断深化，特别是缺少集体所有权具体实现形式的探索与实践，如宅基地有偿分配使用还未有突破性探索。

（三）农村集体资产管控有待深化。 现行的村集体经济组织会计制度已不适应当前农村集体经济发展，集体经济组织全面预算、绩效管理、风险控制等缺少规范指引。随着农村集体经济不断壮大，村级集体经济组织经济事务越来越繁杂，客观上对如何管好用好集体成员这笔共同财富提出了更高的要求。比如说，近年来村级小型项目工程日渐增多，在项目管控上还存在漏洞，如何监管、谁来监管等问题都还没有明确，导致集体资产管理上的风险增加。同时，对要不要发展集体经济也有一些不同观点，有的甚至认为集体经济不需要大力发展，钱多了也难管。

四、发展农村集体经济的对策建议

（一）因地制宜发展集体经济。 一是创新发展“集体+农户”新型合作经济促进强村富民。挖掘农村集体所有的各类资源优势，围绕农家乐民宿、码头堆场、农业公共服务基地等村庄经营项目，按照集体引领、农户自愿、市场发展的原则，发展“集体+农户”、“集体+社会资本+农户”等新型集体经济项目，通过设置普通股、帮扶股、善治股、土地股等，既为集体带来赢利，又促进现代乡村产业与小农户有机结合，增加农民收入。二是统筹发展“片区化组团式”集体经济促进以农强村。乡村产业发展规划要与集体经济发展有机融合，统筹规划农业产业、农旅融合等乡村产业发展集聚点，引导核心村发挥土地、资源、人才、政策等优势，联动区域内其他村，建立“平台共建、资源共享”集体经济组团发展乡村产业机制，共建农业产业集聚区、乡村景区村庄等，解决区位偏远村、规划受限村发展集体经济路径。三是持续发展“飞地抱团”集体经济，促进工农互补。持续鼓励村集体腾退复垦“低散小”低效集体存量建设用地，对应的复垦指标由政府统一收储，分期分批用于“飞地抱团”项目。结合全域土地综合整治和农村土地改革，挖掘农村土地潜力，盘活用地指标，镇、街道要加大统筹力度，依托“双创”中心、职工公寓、集镇开发等，安排镇、街道级“飞地抱团”扶持项目。

（二）持续深化农村土地改革。强化农村改革的系统性、整体性、集成性，促进农业农村要素优先配置、资金优先投入。创新土地经营权放活有效形式，强化村集体经济组织土地流转规范管理和服务，合理确定流转费和分红，密切集体、农户和经营者三方利益联结，让新型经营主体有稳定的预期。积极开展集体经营性建设用地直接入市，建立可持续的收益分配及收益调节机制，探索“飞地”入市机制。深化宅基地“三权分置”改革，重点开展农村宅基地有偿使用、自愿有偿退出的探索与实践，建立宅基地资格权价值评估和村集体经济组织赎回机制。放活宅基地及农房的流转使用权，结合农村老人多、农房闲置率高，引导有条件的村将农村集中养老和闲置农房盘活利用有机结合，发展农家乐、民宿或农业设施用房。全面提升建立涵盖农村集体资产、农村承包地和农户宅基地的农村“三权”数字化管理平台。

（三）不断规范农村集体资产管理。 将农村集体资产管理作为乡村治理、清廉村居建设的重中之重，重点围绕当前普遍存在的工程建设、宅基地分配、土地征用补偿等集体经济重点投入领域、资金使用方向等，持续加以规范完善。不断创新适应新发展阶段集体资产管理手段，鼓励创新群众监督机制，特别是集体资金具体使用方向、村内公益事业项目建设，赋予成员更多的参与权、决策权和管理权。按照《中央农办农业农村部关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》要求，提升完善和大力推广“股份分红+善治积分”收益分配模式，用好用活集体经济发展成果，推进股份分红扩面增量，让广大农民共享农村改革红利。

（四）清晰定位集体经济组织性质。 明确集体经济组织特殊经济组织的相关政策，人民银行各级分支机构应指导辖内银行做好农村集体经济组织银行账户开立、变更等相关工作，税务部门应及时将纳税系统与登记赋码系统做好衔接，处理好集体经济组织登记赋码后的纳税和开票等事宜，免收所得税，降低租赁环节税率。财政部会同农业农村部及时修订完善农村集体经济组织会计制度。农业农村部门指导基层开展集体经济组织成员资格认定工作。