内部审计视角下行政事业单位内控建设辨析

吴希娟

一、引言

行政事业单位的性质与社会企业有所不同，其承担社会公共服务工作主要职责在于为民众提供公共服务，开展各项社会公共管理活动。因此，有必要在内部审计视角下，分析行政事业单位内部控制建设问题，进一步提升行政事业单位内部审计与内控工作质量与效率，从而达到帮助行政事业单位改进工作，提供更加优质的社会公共服务。

二、行政事业单位内部审计内容

加强行政事业单位内部审计工作，需要建立完善的内部控制制度，以合理合规的方式规范并调整内部审计内容，对单位内部控制各环节进行审查与监管，找到行政事业单位在制度方面是否存在薄弱环节。

（一）责任控制制度审查

责任控制制度是行政事业单位内部以各部门和各岗位人员经济责任为内容建立的相关责任制度。内部审计以责任制度为审计内容，主要对应各个岗位的责任制度进行审查，对相关职能部门及工作人员岗位划分是否明确进行审查，对比行政事业单位内部各项管理制度是否依法依规进行。同时，分析各项制度能否满足职能部门的需求与管理要求，从而及时发现单位各项制度管理中是否存在问题。

（二）内部牵制制度审查

内部牵制制度是每项业务必须经过两个或两个以上人员或部门共同办理的各项规程、组织措施和工作方法。行政事业单位内部审计应重点审查内部牵制制度，从制度完善、合理执行方面进行审查评判，内审应主要关注经济业务的授权职务与执行职务是否分离、执行职务与批准职务是否分离、执行职务与记录职务是否分离、保管资产职务与记录该项资产职务是否分离、保管与记录某项资产职务与账实核对职务是否分离等，以确保行政事业单位内部牵制制度的查错防弊功能行之有效。

（三）内部会计控制制度审查

内部会计控制制度是管理者为保证会计记录与实物资产相一致，确保计划顺利完成与相关财务资料真实可靠而设立的一系列会计管理规章制度的总称。内部审计应根据内部会计制度，通过审查账证、账表等之间是否相符对应，确定账务数据的真实性与可靠性，保证会计账务的真实性与客观性。通过对账务审批流程进行检查，检验会计业务处理方式是否规范符合要求；检查财务票据、确保账务的真实性与准确性。内部会计控制只有在内部审计监督约束下，才能及时发现问题，纠正偏差。

三、内部审计的重要性

（一）内部审计对促进行政事业单位内控建设有不可替代的作用

行政事业单位内部审计工作，由内部审计机构或专门人员负责完成。其主要工作是对行政事业单位业务活动与财务体系进行评价，检查单位内部各项政策规章与流程的执行情况，检验国有资产是否得以有效利用，单位发展目标是否如期实现。内部审计机构要根据规章制度要求开展内部审计工作，行政事业单位内控建设过程中不能缺少内部审计环节，内部审计在内控建设过程中占据重要位置。行政事业单位建立健全内控体系，须具备完善的内部审计体系与独立的审计机构。内部审计机构组成人员要具备高水平的专业技能、职业素养及较强的责任意识，内部审计不但是行政事业单位内控系统的重要分支，也是实现内控建设的重要手段，可见其作用与重要性。

（二）阻止内控失效

行政事业单位内部控制是其内部管理的重要组成部分，其所涉内容相对广泛，涉及到单位上下所有部门与岗位经济业务。在内部控制过程中，要根据各项业务的重点环节制定内控规范，并且要将内控措施落实到各个步骤中。在实践监督反馈中发现行政事业单位经济业务存在的较多问题，例如：费用支出缺乏有效控制、资产控制薄弱、预算控制力度较差、财务管理弱化和岗位设置不合理等。内控体系建设应形成一个不断更新完善的机制。内控工作要根据相关法律法规开展，并结合单位自身实际情况，保证单位内部各部门与岗位设置的合理性，确保各机构之间权责分明，起到相互监督、相互制约的作用。科学有效的内控机制，能够保证内控作用与价值的发挥，避免发生违规违纪的现象。如要内控机制长期有效，内部审计就是一个行之有效的手段，通过内审查找内部管理中的问题，才能有效阻止内控失效的情况发生。

（三）对内控工作进行有效督查

行政事业单位需要对建设与实施内部控制的具体情况进行实时督查，也可以让社会中介机构对单位内部控制的具体情况进行审计与评定，并且根据要求出具审计报告。值得注意的是，有些外部监督与检查只是对内部审计的补充与再监督，并不能取代单位内部审计的职能与作用。单位内部审计对内部运行情况有更加深入具体的了解，其审计结果更加真实可靠。行政事业单位不仅可以在内部设立审计机构对自身行为进行检查，并将内部审计与外部审计结合进行，从而可以提升社会审计机构的工作效率；还可以让单位自身在运行过程中把存在的问题暴露出来。内部审计与外部审计的有效结合，能够对内部控制体系形成更加有效的评价监督。

四、行政事业单位内控管理存在的问题

（一）内控体系有待健全，内部审计作用难以充分发挥

2012年末财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求全国党政机关、事业单位等自2014年起执行。就目前我国行政事业单位内控建设情况来看，内控建设不健全、行政事业单位缺乏内控意识的情况普遍存在。在日常管理运行中，这些单位认为财务管理制度就是内控制度，对单位经济业务活动的风险分析不到位，缺乏在预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等各重点环节的全面控制管理，导致财务风险频出，从而直接影响到内部审计的有序开展。

（二）内审机构不健全、不独立，内部审计工作难以顺利开展

目前，我国行政事业单位仍普遍存在内部审计机构设立不健全、不独立的情况。有些单位虽设立了内审机构，但所指派的内审人员无相关专业知识，导致在内审过程中出现对经济风险把握不力，审计失误频出的情况。部分单位内审机构设在财务部下，由财务部门负责人担任内审机构负责人，造成内审无法独立发表意见，做出公平客观的判断，不仅没有起到内部监督的作用，而且扰乱了内部控制工作的正常程序。此外还有部分单位负责人对内审和内控工作认识不足，认为内控建设就是给自己“设套子”，内部审计就是自己给自己“加绊子”，因此对待内部审计较为轻视。也有的单位不设内审机构，而外请中介机构进行内审，但是在外请中介机构时，单位不具备有效把控中介审计人员的能力和经验，中介机构由于对行政事业单位工作程序和相关规章不了解，在内审过程所下审计结论有失公允。

（三）部门之间缺乏沟通协调，影响了审计结果准确性

一直以来，部分行政事业单位各部门与内审部门的工作状态极不协调，原因在于各业务部门对内审工作的重要性认识不到位，而内审部门也缺乏相关沟通和解释经验，造成业务部门和内审部门之间存在一种对抗、抵触情形，致使业务部门也出现了一些消极情绪，以及隐藏弊端、拒绝检查等现象。这样一来，内审工作开展起来困难重重，效率低下，审计结果在某些情况下也会失真、失准，要想将审计结果运用到工作中去提高效率更是难上加难。然而单位部分领导和工作人员未理解到内审工作的目的是找漏洞、查问题，从而影响到单位各项业务有序开展、规范管理和效率提升。

五、行政事业单位强化内控建设的有效对策

（一）提高风险管理意识建立预警机制

针对行政事业单位风险意识不强、内控及内部审计意识不到位的情况，需要强化单位内部管理层及财务人员的风险意识，使其认识到在行政事业单位运行过程中风险是时刻存在的，特别是财务风险方面，进而提升财务管理与财务工作人员的风险管控意识。财务部门要全面掌握单位资金的来源、结构及具体用途，并对资金使用进行科学合理的分析预测，同时要积极拓展融资渠道，为国家财政减轻压力。此外，要建立财务预警机制，在信息化时代，行政事业单位要充分利用科学技术手段，对工作中的各个环节与重大项目进行风险预警管控，并实施全程跟踪与监控，及时掌握潜在的风险，采取有效对策避免风险发生。同时还要对行政事业单位财务部门进行考核，对财务与非财务指标进行风险量化，并且将相关信息及时准确地反馈到上级部门与相关管理层，从而对财务风险做出预警判断，推动行政事业单位可持续发展。

（二）内控建设中应将完善财务管理制度列为重点

行政事业单位内控建设是对本单位通过制定制度、采取措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控，其主要是围绕经济活动而开展的一系列过程。一个单位的经济活动主要是通过财务收支、核算、信息分类汇总和资产管理等方面进行。因此内控建设应以财务管理制度建设为重点，注意从以下几个方面严加把控。

1.根据单位经济活动特点，依据国家法律法规制定完备的财务管理制度，主要包括：资产管理、负债管理、净资产管理、收入支出管理、财务档案管理和财务监督管理等方面内容。

2.梳理单位业务流程，根据国家相关法律法规，制定一套合理可行的开支审批流程制度，主要包括：各项费用审批权限，会计人员和资产管理人员等专业水平要求，各项费用报销应提供的原始单据要求等。

3.行政事业单位应根据自身工作特点，制定一套切实可行的预算管理制度，从预算编制、预算执行和绩效评价几方面来考虑。由于行政事业单位收入来源主要有财政拨款、上级拨付等，因此在收入控制上应以预算编制的科学性和合理性为主要考虑因素。在预算执行过程中，针对出现预算项目调整、执行金额超支等情况，预算管理制度应有明确规定。预算管理制度还应根据相关规定制定出一套科学的绩效评价办法，以便对各预算项目进行年终评价。在完善财务管理制度后，单位内审部门在审计过程中可以依据财务管理制度的控制事项一一对比检查，从而做到有据可依，有迹可寻。在各流程、各环节找到工作中的不足，确保经济业务更加规范，防止出现徇私舞弊等不法行为。

（三）完善内部审计监督管理制度

一个单位内部控制工作应该具有系统性，并随时根据业务工作调整而变化，要保证单位内控制度能充分发挥作用，内部审计必不可少。因此单位在建立内控体系时，应该有一套完善的内审制度，主要包括：内审部门组织架构、内审人员专业水平要求、内审依据、内审工作程序、内审档案管理和内审工作纪律要求等。同时，要根据行政事业单位的具体项目开展审计工作，对各项工作及层面进行监督审查，确保及时发现存在的问题，为行政事业单位运行发展消除风险。此外，行政事业单位要对内部审计工作的执行情况与结果进行评价与检验，将审计结果与奖惩机制及晋升评比结合起来，对能够根据内控规范严格执行内控要求的部门或员工予以精神与物质奖励；对在内控工作中拒不配合的部门与员工进行相应的惩处，从而保证内控工作作用与价值的有效发挥。

（四）提升行政事业单位领导和员工内控监督意识

当前，行政事业单位内控管理水平依然低下，这同一个单位主要领导看待内控监督的思想认识是密不可分的。有相当部分领导对内控和内审认识仅限于财务管理和财务监督这个层面，有的认为这项工作应该是几个财务人员就可以完成的，更有甚者认为内控建设和内部审计就是自找麻烦。因此在领导的主观意识推动下，各业务负责人也对内控管理和内部审计较为排斥，工作中常表现出对内控建设的消极思想认识和抵触情绪。因此，行政事业单位领导应从主观上重视内控和内审工作，全盘考虑单位长远发展，主导建立起一套系统、全面的内控体系，加大宣传力度，自上而下改变单位各级人员观念，让全体员工主动参与到内控建设中来，积极支持内审监督，努力提升单位工作效率和质量。

六、结语

综上所述，行政事业单位内部审计与内控建设工作，具有相互促进、相互支持的作用，是行政事业单位可持续运行与发展的必要条件。因此，单位内部必须增强内部控制和内部审计意识，建立完善的内控机制，加大内部审计监督力度，有效发挥挖掘内控作用与价值，从而推动行政事业单位稳健运行与发展。