民族地区农村社区治理现状调查分析——以新疆克拉玛依小拐村为例

顾宇琦 韩芳

(新疆农业大学管理学院，新疆 乌鲁木齐 630000)

引言

党的十九届五中全会提出优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，这就要求健全城乡基层治理体系，推动社会治理体系和服务重心落到基层。农村社区是社会基层治理的基本单元，是国家治理体系和治理能力现代化的基础，本文从对小拐村村民和治理主体进行访谈出发，对农村社区治理水平进行调查和分析，进一步发现其中的不足，具有重要的理论和现实意义。

1 克拉玛依小拐乡农村社区发展概况

1.1 克拉玛依小拐乡的经济地理和社会人口概况

克拉玛依市克拉玛依区地处天山北麓，准噶尔盆地南缘，位于克拉玛依市区西南约60km处，设立于1958年，辖区面积1400km2；下管辖3个行政村(小拐村、和谐村、团结新村)和1个国营牧场管委会，辖区有抗震安居房349栋，户籍人口701户1769人，少数民族436户1178人，占总人口的66.59%，维吾尔族21户77人；哈萨克族407户1084人；其他民族8户17人；社会组织10个。2019年小拐乡种植业收入3158.5万元；畜牧业收入1758万元；第三产业经营性收入68万；2019年人均收入28116元。有企业2家，分别为克拉玛依市富民农工商实业总公司(集体所有制)和克拉玛依金沐园农牧发展股份有限公司(股份制)。

1.2 克拉玛依小拐乡社区建设情况

克拉玛依区小拐乡于2008年被民政部确定为全国农村社区建设实验点，在探索农村社区建设的过程中，逐渐建立健全了以基层党组织为核心、村民基层自治组织为主体、社会组织为依托、企业协同、农民群众广泛参与的农村社区组织体系。

小拐乡耕地面积7866.67hm2，人均耕地约0.67hm2，草场面积约25.33万hm2。主要农业产业为养殖业和种植业。坚持“企业+合作社(村集体)+农牧民”的模式，引导“三村一牧场”共同筹集资金成立了金沐园农牧发展有限责任公司，鼓励每一位村民成为公司股东，实现全乡家畜集中放养、集中管理，打造集“饲草种植+良种繁育+标准化养殖+信息化管理+村集体出资+公司运作+政府搭建销售平台”为一体的生态养殖基地。截至2019年底，全乡畜禽存栏21845头(只)，牛存栏3413头，羊存栏14088只，禽类存栏为2794只，马523匹，骆驼1027峰；完成牛羊圈新建、改建45座，实现人畜分离，解决散养家禽现象。

棉花为主要种植业，小拐乡棉花种植面积5593.4hm2，同比减少4.6%，产量约400kg·667m-2。全乡164户棉农、5727.33hm2享受棉补金额3472万余元。其它作物种植面积333.33hm2。

小拐乡鼓励村民开展庭院种植，并帮助村民销售。小拐村庭院种植面积2.73hm2，和谐村3.13hm2，团结新村0.94hm2。主要种植西红柿、青椒、茄子、豇豆。庭院种植的蔬菜由乡镇府成立的富民公司负责销售。

在治理主体的合作联动与村民的积极配合之下，居住环境不断改善，村庄宜居水平不断提高，并在提升居民幸福感水平方面有了一定成效。为了给农村社区建设发展打下坚实的物质基础和保障，增加农村社区服务基础设施建设的资金投入，克拉玛依市政府及小拐乡政府采取政府拨付、设立专项资金、村民自筹等方式将5000余万资金用于农村社区基础设施建设和农田水利基础设施改造，并建造3座水电站，2019年净化水设施全面投入使用。由乡政府投资1500万元，开展天然气入户工程，保证村民的冬季供暖。

为进一步改善村民的居住环境，让家家户户的庭院美起来，小拐乡开展了庭院栅栏围合工作，并同步推进庭院美化，引导村民发展庭院经济。为提升村民自治水平，开展“四议两公开”工作法。所有涉及老百姓利益的问题都按照“四议两公开”工作法的程序决策实施，进一步完善了党员联系群众、村民代表联系农户等制度，充分发挥党员和村民代表在“四议两公开”工作中的作用，确保重大事项、重大决策村民参与讨论表决，做到“村里事村民议、村里事村民定”。

以维护社会稳定、建设美丽乡村为切入点，按照村规民约的要求，制定了村民积分管理办法，获得的积分可以在村委会的积分商店兑换商品。利用每周一升国旗对村民进行讲评，做的好的给予表彰，做的不好的进行批评，以此推动各项工作，使每一个村民紧紧围绕在村党支部的周围，参与村级管理各类事务。

2 克拉玛依小拐乡农村社区治理现状

2.1 乡党委

中共克拉玛依区小拐乡委员会共有委员7人，其中汉族4人、少数民族3人，女性1人。乡党委是执政党在国家政权体系中的执政和领导核心在基层农村的体现，是党在基层政府层级的组织性配置单位，起着政党领导性作用，发挥上承下接的重要作用。

2.2 乡政府

乡政府是国家和执政党关于“三农”问题所有路线、方针、政策的执行者，同时也是农村社会经济发展的组织者。在维持乡村治理秩序、推动乡村社会走向有序中发挥调节的重要作用。

2.3 村基层党支部

中共克拉玛依区小拐乡委员会有党委1个，下设6个基层党组织，党支部9个。共有党员147名，其中女党员34人，少数民族党员91人，大专以上学历党员81人。其中，机关党支部党员19人；小拐村党总支党员33人；团结新村党总支党员31人；和谐村党总支党员35人；小拐国营牧场党员9名；富民公司党员19名。

村级党组织在政治上领导村民委员会、村集体经济组织，特别是领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。村级党组织还承担对村务管理人员和村民进行思想教育和法纪管理的责任。

2.4 村委会

小拐乡现有3个村委会(小拐村、和谐村、团结新村各1个)，村委会成员共27人，其中小拐村村委会成员7人(少数民族3人，女性2人)，和谐村村委会成员11人(少数民族3人，女性4人)，团结新村村委会成员9人(少数民族5人，女性3人)。

2.5 社区服务中心

小拐乡每村各有1个社区服务中心，共有3个社区服务中心，工作人员由村委会工作人员担任，小拐村社区服务中心有3名工作人员，和谐村社区服务中心有2名工作人员，团结新村社区服务中心有2名工作人员。承担本村社会事务方面的管理和服务项目。主要职能有办理村民的各项社会保障业务，管理退役军人事务，为村民提供就业指导和司法援助，提供医疗保健咨询和体检服务。

2.6 社会组织

小拐乡现有2个在册社会组织。小拐乡老年人服务中心(在建)。为社区老年人提供包括生活料理服务、医疗保健和康复服务、教育服务、社会参与服务、文体娱乐服务及其它方面的服务。小拐乡妇女儿童之家。工作人员由村委会成员兼任，每村各由1名工作人员负责，帮助失业妇女就业，维护乡村妇女儿童的合法权益，增强妇女儿童的法律知识，开展单亲家庭、特困母亲的家庭援助活动，为弱势妇女排忧解难。

2.7 “访惠聚”工作队

小拐乡目前共有3支“访惠聚”工作队共13人，一般为2a一轮换，由乡党委统一部署领导，此批于2019年入驻，分别驻于小拐村(4人，由克拉玛依区文化旅游局派驻)、和谐村(4人，由克拉玛依市农业农村局派驻)和团结新村(5人，由克拉玛依区农业农村局派驻)。工作内容具体如下。

2.7.1 建机制、压责任，不断强化基层党组织战斗力

规范村级组织运行机制。乡党委按照政治功能突出、职能职责明确的工作思路，全面梳理乡村各项工作任务，推行村级组织“三站一中心”即党建工作站、群众工作站、经济发展工作站以及综治工作中心运行机制；明确各项职责任务，细化责任清单，确保人人有责任、事事有人管、件件抓落实，进一步提升村级党组织战斗力。建章立制，压实工作队职责。以“三站一中心”为载体，制定《小拐乡“访惠聚”驻村工作“村队”融合实施细则》；村第一书记和党支部书记互为AB岗，统筹全村各支力量，统领全村各项工作；将村“两委”和“访惠聚”工作队员混合编组，按照职责分工纳入不同的站(中心)，“访惠聚”工作队队员(含副队长)作为C岗即传帮带岗，平均分配至各站(中心)，并结合实际与村干部签订帮扶协议；工作队通过面对面帮、手把手教、实打实带，帮助村干部提高能力、增强素质，有意识地交任务、压担子，从“帮着干”、“带着干”逐渐过渡到村干部“自己干”、“主动干”，提高其协调沟通、落实工作、解决问题的能力和水平，激发村“两委”干部工作的源动力。

2.7.2 保民生、促增收，不断增强基层党组织凝聚力

持续巩固主题教育成果。在2019年实施的民生项目建设基础上，加大对村民家存在的供电问题、房屋漏雨、污水排水不畅等问题进行改造。打造乡村旅游特色品牌。将文化和旅游融合，促村民增收；小拐乡党委以乡村振兴战略为核心，坚持青山绿水就是金山银山的发展理念，以生态优先、绿色发展为导向，综合统筹协调村集体、企业、村民等多方力量，充分利用小拐村自然资源和人文资源，将小拐哈萨克文化环节融入乡村旅游产业，依托11套特色民宿和12套小民宿展开订单式服务，逐步从单一的吃住服务转变为“文化+资源”驱动的休闲娱乐体验。打造克拉玛依区小拐乡“玛依姑娘”生活广场，申请“玛依姑娘+克拉玛依礼物”知识产权保护，集中克拉玛依本地商品，主要以小拐乡特色农产品为主，建立良好口碑，宣传特色品牌，推动小拐乡旅游业和经济发展。多措并举促乡风文明。在乡党委的领导下村党支部在推动基础设施完善、生态宜居、产业兴旺的同时，从革陋习、讲文明、树新风入手，通过加快村规民约的修订、落实志愿服务等措施，大力提倡文明新风；组织平安家庭、民族团结等评选表彰活动，着力培育乡贤文化，凝聚乡村振兴合力；通过开展科技、法治、文化等宣讲活动，潜移默化提升村民的思想觉悟、道德水准、文明素养及法治观念，党组织的凝聚力不断增强。

3 社区治理成效和存在的问题

在小拐村的社区治理过程中，取得一定成绩的同时也暴露出一些迫切需要解决的问题，如，农村工作人员数量和能力不足，社区公共服务供给能力不足，社会组织服务社区形式单一，村民难以适应新生活等。

3.1 农村工作人员数量和能力不足

在农村社区建设和管理过程中，服务农村的村两委工作人员是最重要的部分，其直接面对村民，承担着村务党务的管理工作和服务村民的服务工作。然而在小拐村，村两委工作人员的数量和能力在推动小拐村农村社区建设和提供各项服务的过程中暴露出诸多问题，在提升农村社区治理能力和增强居民幸福感的过程中形成了一定阻碍。通过实地调研和访谈发现，小拐村两委工作人员不足15人，其中还包括了4名“访惠聚”工作队成员和1名自治区选调生，拥有大专及以上学历的工作人员不足50%。另外，农村工作人员流动性强，工作积极性不高，大都抱有“干不下去就走”的心态。并且多为本村居民，在处理工作时难免会因为人情世故不愿意得罪他人而睁一只眼闭一只眼。由于农村的日常工作量较大且复杂，工作人员的休息时间通常得不到保证，大多1周休息1d，甚至出现工作1个月休息1～2d的情况，再加上工资收入与付出不匹配，多为3000元左右，这也间接滋生了“应付一下”的工作方式，甚至导致工作人员出现了消极的工作态度。

3.2 治理主体的公共服务供给水平有限

村民委员会和农村基层党支部是农村社区治理的基石。农村社区治理的基本目标是完成基层政府委派的任务并提供居民生活需要的各项服务，提升居民的生活质量。由于农村社区的特殊性，属于城镇化建设中的过渡形态，以往为牧民身份的居民，在改变新的生活方式和融入新的生活环境时需要一定时间的适应过程，这就要求治理主体为村民提供更多、质量更高的公共服务来帮助其适应新的生活环境和方式。尽管小拐村在为村民提供社会化文化教育和道德培养方面的能力较强，小拐村两委设立夜校小组，1周1次组织的农民夜校向村民讲授国语、民族团结和法律常识等知识，传授剪纸手工等传统文化，利用积分鼓励村民参加。但是对于村民们在日常生活等方面的需求关注度较低，在社区治安和村民的文化需求方面难以满足，难以提供高质量的公共服务，无法满足村民个性化、差异化和专业化服务的需要，如，近年来小拐村大力发展乡村旅游，旨在增加村民的收入，然而，随着游客数量不断增多，尽管村民的收入增加了但是原本平静的生活也受到了影响，每逢节假日等旅游旺季，大量游客驾车进入村庄给居民的安全造成了一定影响，游客进入村民家中开展庭院采摘也使居民家中的环境遭到一定程度的破坏。图书阅览室设在村委会的办公区域内，导致村民不方便进入阅览书籍，村民活动室设在村委会食堂内，导致村民也无法进入。在培养居民参加公共事务积极性方面，村两委的能力也有限，由于农村居民在传统农村生活中养成了自给自足的习惯，从而居民的集体意识较弱，对村里的公共事务不大关心，农村社区治理水平的提升离不开村民集体意识的提升和积极参与及配合。村两委公共服务的供给能力不足在很大程度上影响了农村社区治理水平的提升。

3.3 社会组织提供的社区服务质量不高、数量不充足

通过调研得知，小拐村居民对社会组织开展的社区活动有较为强烈的参与意愿，约80%以上的村民希望社会组织经常举办各类活动，并对歌舞活动表现出浓厚的兴趣。然而，为小拐村提供服务的社会组织的数量较低，而且服务形式比较单一，仅有妇女儿童之家为村里的儿童和妇女提供服务，无法满足居民日益增长的生活需求。并且其工作人员是由村两委工作人员兼任，由于村两委日常工作繁重，工作人员因此无法顾及社会组织的工作，更加难以开展社会组织的活动。社会组织作为村民和村两委联系的枢纽，负责与村两委共同完成社区的治理和服务任务，将专业技能与实际情况相结合，协同村两委对社区进行共同治理。然而，由于社会组织工作人员数量不足、基层政府在政策和资金支持方面扶持力度较小等原因，社会组织为社区提供服务的形式单一化，数量不足，在社区中开展服务活动的难度较大，无法促进多样化的社会组织走进社区，也就无法为社区居民提供经济、社会、文化等多样化的生活服务。

3.4 居民心理调适难度较大

牧民们的生活环境由原先的“草原戈壁”变成了如今的“平房大院”，生活方式由“骑马放羊”变为“庭院种菜”，多年形成的生活习惯突然消失，导致生活观念难以迅速适应新的生活方式，存在传统的生活方式难以迅速转变的现象。因此，居民的心理适应难度较大，接受城镇化改造需要漫长的心理适应阶段，需要用较长时间融入新社区及其生活。尽管小拐村两委经常举办“厨艺大赛”、“国歌大赛”等文娱活动，一定程度上丰富了村民的日常生活，但是小拐村老年人口居多，缺少了子女陪伴和以往熟悉事物，同时在居住方面形成了一种较为封闭的生活环境，加深了居民的孤独感。农村社区建设改变了居民习以为常的生产方式，牧民们的传统生活方式受到冲击，村民的习惯过程是被动的，环境的变化对居民的幸福感水平产生了一定程度的负面影响。居民往往难以适应新型邻里的相处模式和出行方式，在心理上产生无所适从的复杂情绪，在价值观念方面出现认知失调，短时间内无法适应新的生活方式。原本简单的邻里关系，由于生活环境的压缩，突然形成复杂的社会关系会在村民心理产生排斥与不适，也会导致邻里关系的淡薄和疏远，对社区整体而言，缺少了一份凝聚力，这也给农村社区治理水平的提升增加了压力。

4 优化社区治理的对策与建议

4.1 坚定村干部理想信念，加强基层工作人员培训

中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生了新的变化，因此对村两委干部的工作能力和水平提出了新的要求。在对村干部进行培训时，要坚持党性教育和技能培训相结合。

习近平总书记指出：理想信念就是共产党人精神上的“钙”，没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会“缺钙”，就会得“软骨病”[2]。当前，部分村两委干部存在着理想信念不坚定、价值取向物化、角色意识颠倒、宗旨观念淡化、组织纪律涣散、党员意识弱化等问题。要解决以上问题，理想信念教育必须成为村两委干部培训的主要内容[3]。社会主义进入了新时代，要求用新思想、新观念武装村两委干部队伍。加强党史和新中国史教育，党的初心和使命是激励中国共产党人不断前进的根本动力。通过培训，让村两委干部学习党近百年的奋斗史，感受党创业的艰辛和不易，激励村两委干部自觉投身到乡村振兴的伟大事业之中。

加强村干部依法行政理念的培训。重点培训村两委干部在工作中依法行政的观念，避免受到人情关系的影响，建立干部考核机制，提升村两委干部法治意识。同时针对村民反应的村干部服务态度差的问题，开展改善工作方式方法培训，建立村民给村干部打分的制度，将分数计入村干部的考核当中，以此改善村干部为村民服务的水平。

开展相关专业知识的技能培训，结合当地的产业发展情况，提升村干部带领群众增收致富、发展产业的能力，以此来提升村民的生活水平。

同时为了切实保证培训的质量和效果，要坚持以精神鼓励为主、物质奖励为辅的原则，设法加强培训中的良性竞争。如，开展优秀学员评选，对培训成绩突出的干部进行表扬鼓励；并将学习培训情况作为村两委干部工作业绩考核以及个人年度考核的重要依据，与评优评先、奖惩使用相挂钩。同时，要积极评估教学效果。每次培训结束后，注重学员对培训效果的反馈，并根据学员的反馈进行相应的改进措施。要及时了解学员对培训工作的认可程度和满意度，对培训内容的接受和掌握程度，及时跟进学员接受培训后的工作情况。广泛征求教员和学员的建议，逐步改进，使下一次的培训效果更好更有针对性，促使培训工作不断向科学化、效益化方向发展。此外，还要注重增加村两委干部的待遇并且保障合理的休息时间，给予一定物质和精神奖励，调动其工作积极性，不能让基层工作人员既流汗又流泪。

同时，为了充实干部队伍，提升村两委工作水平，上级政府经常选派年轻干部下基层，但是青年服务期满之后存在留不住现象，导致基层干部队伍面临人才流动大，年轻人才缺失的难题。唯有着力解决人少事多、奖惩失衡等痛点问题，营造良好的乡村工作环境，才能更好地育人才、引人才、留人才，实现乡村治理良性循环。

4.2 提升公共服务供给能力

基层政府应自觉树立“以人为本”的服务宗旨，牢牢把握为人民服务的工作原则，建立起以满足人民生活需求为根本目标的责任意识。走进群众，贴近群众，深入到群众中去，了解群众最需要的服务；不要把设立村民活动室和阅览室当作政绩工程来做，避免形式主义,基层政府不要只关注于“政绩”和“考核”相关的公共服务，尽可能满足村民的期望和切实需要。基层政府行使好社会管理职能和发挥提供公共服务作用，为人民提供高质量、有针对性的公共服务产品，让村民感受和分享乡村振兴带来的成果。

政府部门要积极贯彻落实公共服务均等化目标，打破传统的城乡二元化格局，促进公共服务供给多元化发展，使村民们能够享受均等的具有差异化的基本公共服务。在多元化的市场经济体制之下，农村公共服务供给水平的提升需要政府和市场协同参与共同保障。政府部门中，管理部门应当为公共服务供给制定相对应的问责机制，服务部门需要提高自觉为人民服务的意识，党员干部起到先锋模范的带头作用。各市场主体是公共服务的生产者,应该承担起责任，强化责任意识和服务意识，为社会和群众提供优质的公共产品。非政府单位和非营利性部门作为市场和政府的重要组成部分，两者在公共服务供给中主要扮演的是协同参与的角色，共同促进公共服务供给高质量发展。

应当建立健全基层政府公共服务资金投入规划体系，完善公共服务资金监督管理机制和系统。严格管理、统筹协调、合理使用各项针对公共服务的资金投入。坚决杜绝“形象工程”，强化绩效考核和问责制度，建立健全专项资金预算公开和监督制度，提高公共服务使用资金绩效在干部政绩考核中的比重。对医院、学校、住房等重大工程的质量实行责任人终身负责制[4]。

4.3 发挥社会组织的作用，加大政府财政投入

农村社区治理应当注重加强村两委与社会组织的协同配合，充分发挥社会组织的各项功能和作用，改变传统的政府单独治理思维，这样不仅可以分担政府部门在公共服务的供给方面压力，而且有利于社会资源的整合，为居民适应新型生活提供多样化的帮助。社会组织是为社区居民提供服务的重要载体，在解决社区的群体难题、营造和谐的社区氛围方面发挥着重要作用，助力于增强社区治理效能。因此，丰富社会组织的服务形式，促进社会组织与政府部门协同参与社区治理具有不可替代的重要意义[5]。应该完善和加强社会组织的党建工作，通过党组织的引领与指导作用，为社会组织服务社区指明方向。社会组织的党建工作是社区治理发展的突破口，党建引领下的社会组织在参与社区治理中能更加精准地对接居民需求[6]。因此，社会组织中的党建工作是社会组织工作的关键因素，成为社会组织服务社区的重要环节，为社会组织更有效地服务社区提供动力。要扩充社会组织参与社区服务的空间，赋予社会组织更多的自主权，充分发挥社会组织的积极作用。另外，政府部门要主动为社会组织提供协助和支持，加强社会组织与村两委的合作，加快形成多样化的合作途径，帮助社会组织提供个性化的社会服务。引入各种专业化的社会组织进入社区，在多个领域对居民进行有针对性的服务。如，针对居民防骗意识较为薄弱的问题，可以开展防诈骗宣传活动；针对社区居民精神文明水平不高的问题，可以举办道德文明宣讲等公益讲座；针对农村失业人口再就业的迫切需要，提供创业指导和再就业帮扶等保障服务；调研发现，社区居民的社交习惯和偏好由于性别年龄的不同存在明显差异，这也说明村民间产生了截然不同的生活方式和习惯爱好。针对此类现象，社区应当鼓励居民成立多样化的村民自治组织，充分发挥村民的自主性，根据习惯和爱好的差异引进个性化差异化的社区服务。

4.4 鼓励村民自我适应，加强老年人心理关爱

农村居民由于受制于原有生活习惯的影响，在搬迁到新的社区之后，心理和环境适应难度较大，对接受新生活的速度和程度参差不齐。针对这种情况，应该将鼓励村民自我调适与引入外部指导方面相结合，帮助村民适应新的生活环境和生活方式，在个体与群体的相互作用影响之下，促使村民能够主动融入新的社会关系网络、适应新的人际关系。对于社区居民来说，个体对于新生活的态度与观念成为心理适应的关键因素。同时，积极向上的生活态度是创造美好生活的内生动力，会促使居民主动接受生活方式和思维方式的转变。此外，在城市化、现代化发展迅速的当代社会，农村青壮年劳动力离开农村外出进城务工，这也就造成了农村空巢老人比例的不断增高，导致来自家人的关爱逐渐减少，并进一步影响老年村民的幸福感。在物质和精神文化需求日益多样化的农村生活中，增加家庭成员的陪伴和关爱依旧是帮助村民进行心理调适的主要措施，也成为生活观念转变的重要动力，而社区的关怀作为居民心理调适的重要力量，为居民提供心灵慰藉和精神寄托，对村民面对新生活的不适应起着重要的缓解作用。

5 结语

农村社区作为城镇化建设过程中的过渡社区形态，社区治理问题应当引起广泛重视，避免农村社区的边缘化。在农村社区治理的过程中，既要坚定村干部理想信念，加强基层工作人员培训，增强村两委的服务能力和水平，也要提升基层政府和村两委公共服务供给能力；此外还要丰富社会组织参与形式，加大政府财政投入，鼓励村民自我适应，同时加强老年人心理关爱，从而开辟一条新时代小拐村农村社区治理道路。