电子档案“单套制”管理探析

樊树娟

随着社会信息化的发展，新一代信息技术被广泛应用，社会各领域都积极推进数字转型，无纸化办公成为主要工作方式，来源多样、内容丰富、格式复杂、体量巨大的电子文件不断累积，给档案管理工作带来了极大挑战。“双套制”作为从纸质时代到电子化时代过渡时期的管理模式[1]，其弊端越来越明显。在技术与政策的支持下，电子档案的真实性、完整性、可用性、安全性、凭证性有了更好的保障，法律效力与地位逐渐与传统载体档案相当，受到了社会的广泛认可。电子档案“单套制”管理在业界的呼声日渐高涨，被认为是信息化背景下现代档案管理改革的方向。

一、“双套制”管理模式备受争议

“双套制”即纸质档案或其他传统载体档案与电子档案双套归档的管理模式，“单套制”即电子档案以纯电子方式单套归档的管理模式。在无纸化办公环境下，电子文件在提高工作效率、节省人力物力成本等方面发挥了重要作用。而在“双套制”管理模式下，原生电子文件包含电子邮件、网页等必须尽最大可能生成纸质文件同步归档，电子档案作为纸质档案的备份，纸质档案作为电子档案的保障，两者存在争议时，往往以纸质档案为标准。“双套制”弱化了档案信息化的优势，引发了业务部门与档案部门之间的一些矛盾，比如应归电子档案、多媒体档案及重要元数据不能尽归;降低了业务部门归档工作效率、质量以及归档积极性;增加了业务人员立卷整理工作量;造成了纸质资源与库房空间的浪费等。

“双套制”管理模式存在的种种弊端广受诟病，但仍在全国各级各类档案部门广泛运用，因为电子档案在保管、利用与维护过程中存在的种种风险让人们无法对其完全信任，档案部门无法承担风险一旦发生带来的严重后果。有学者认为，将电子文件存在的风险无限放大是一种被异化的谨慎，应采取措施为电子档案提供保障条件[2]。也有学者认为应通过推进“单套制”的实施从源头上解决电子文件真实性保障等问题[3]。很显然，“双套制”管理在档案信息化发展中的优势日渐式微，电子档案“单套制”管理是档案事业满足信息社会发展需求的必然选择。

二、电子档案管理走向“单套制”

电子档案“单套制”管理标志着我国电子文件管理实践正逐步走向独立与成熟，国家政策的支持、创新技术的应用、试点单位积累的经验为“单套制”的广泛推行奠定了良好的基础。

（一）政策支持

为满足信息时代不断变化的社会需求，国家主管部门以及部分地区逐渐推出了一系列有关电子文件归档与电子档案管理相关的政策法规，引导与支持电子档案“单套制”管理的规范发展。2016年印发的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出“在有条件的部门开展电子档案单套制、单轨制管理试点”[4]。2018年发布的《机关档案管理规定》提出“不具有永久保存价值或其他重要价值的电子文件，以及无法转换为纸质文件或缩微胶片的电子文件可以仅以电子形式进行归档”[5]。2020年最新修订的《档案法》规定“电子档案与传统载体档案有同等效力”，以国家立法的形式正式确立了电子档案的法律地位。2021年印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》提出“大力推动党政机关电子文件单套制归档，逐步开展其他业务系统电子文件单套制归档”“企事业单位电子文件单套制归档从会计系统向管理系统、科研系统等更广泛领域推广”[6]，意味着“单套制”模式将从试点走向广泛实施阶段。

（二）创新技术应用

从电子文件产生、流转、归档到电子档案安全管理都依赖于信息技术的发展与成熟。大数据、云计算、人工智能等技术变迁在文档管理领域引起了巨大冲击，支撑与引领着文档管理工作的改革与创新。数字签名、电子印章、时间戳、四性检测等技术应用广泛，为电子文件可信归档与电子档案安全管理提供了有效保障。特别是近年来兴起的区块链技术，为电子档案的长期可信可用提供了可靠的技术解决方案，在国内外文档管理领域的应用价值得到了一定认可，具有较好的应用前景。如英国国家档案馆在ARCHANGEL项目中尝试应用区块链技术探索解决数字档案长期保存问题;中国石油化工集团借助区块链技术优势保障电子档案的真实性与安全性。

（三）试点经验推广

在档案信息化建设过程中，探索试行电子档案“单套制”在实践工作中已经形成了共识。2015年上海市、浦东新区两级档案部门和保税区管理局联合开展了电子文件归档和电子档案“单套制”管理试点;浙江省档案局也开始探索网上行政审批和公文类电子文件“单套制”归档管理，都取得了较好的试点成果与经验，并在全省范围推广应用。国家档案局于2016年遴选了33家企业单位作为电子文件归档和电子档案管理第一批试点单位，2018年遴选了27家企业作为第二批试点单位，试点单位陆续通过验收，在电子文件归档范围、存储格式、元数据采集及“单套制”管理等方面形成了可复制、可推广的宝贵经验。实行电子文件全程无纸化归档与电子档案“单套制”管理极大地缓解了业务人员在档案整理方面的工作压力，提高了工作效率，节省了成本，创造了一定的经济效益，也为更多单位实行电子档案“单套制”管理提供了宝贵的借鉴经验。

三、保障电子档案“单套制”顺利推行

探索电子档案“单套制”管理是档案管理改革的又一次积极大胆的尝试，档案部门势必要做出一系列前所未有的改变，保障“单套制”的顺利推行。

（一）从思想上接纳与信任电子档案的身份

从档案的本质属性来看，电子档案是数字环境中社会实践活动的原始记录，也是数字形式的社会记忆资源。电子档案“单套制”管理的推进必然伴随着技术、思想、理念、方法的更新换代。不同的人对新技术、新理念的认识与接受程度各有不同，电子文件虽早已融入人们的工作与生活，但很多人对电子文件的安全性以及电子档案的真实性仍抱着怀疑态度。信息时代发展趋势不可逆转，数字中国建设稳步推进，社会各领域的数字转型势在必行。我们需要认清趋势、接受新知、树立信任[7]，培养数字思维方式，在思想观念上充分接纳与信任电子档案的身份，在行動上积极探索保障电子档案“四性”的有效方案。在整个社会范围内营造一种信任的氛围，保障电子档案“单套制”管理的顺利推行。

（二）做好顶层规划，分步实施推进

实施“单套制”必须谨慎，应在法规政策的框架下，遵照一定规范，由点到面、自上而下、循序渐进地进行[8]。已有试点单位已经取得了很多成功的、可供借鉴的经验，要及时总结经验教训，在其他业务系统由点及面复制推广。国家各级行政主管部门要根据信息社会发展需求完善相关政策法规，明确电子文档发展战略规划与目标，自上而下做好顶层设计，指导各类单位做好电子档案“单套制”管理工作。信息化管理部门要积极发挥牵头作用，加速推进信息化建设工作，提高电子文件管理水平，协调业务系统与档案管理系统的对接，循序渐进，分步实施。档案部门要依据国家相关政策以及本单位文档工作实际情况，因地制宜，尽快完善档案管理制度，以标准化、规范化、个性化的方式逐步推进电子档案管理方式从“双套制”向“单套制”的转变。

（三）完善电子档案管理工作流程

实施电子档案“单套制”管理不仅仅是在归档工作中去除纸质等其他载体档案，这是一项系统复杂的工程。首先要推动各类业务系统与档案管理系统的升级改造，完善业务系统功能模块，增加电子文件四性检测、格式转换、实时归档等功能，做好前端控制工作。提高档案管理系统的兼容性与安全性，增加电子文件在线接收、元数据采集管理、档案大数据开发利用等功能。档案管理系统要具备同时接收与管理公文类、多媒体类、网页类等不同来源、不同类型、不同格式的电子档案的能力以及高水平的质量管控与风险管控能力。通过统一规划与设计，去除系统壁垒，实现多个业务系统与档案管理系统的实时无缝衔接。系统功能改造是基础，更重要的是要不断完善电子档案管理工作流程，构建覆盖全局的电子文件管理文化与电子档案可信运作体系[9]，实现电子档案全流程安全管理，保障“单套制”管理的长期运行。

（四）补齐人才短板

电子档案“单套制”管理需要专业理论知识的指导与成熟的信息技术的运用，对工作人员的专业知识与技能有较高的要求。目前，档案人员普遍存在电子档案接收与管理专业知识不足、工作方法落后、对纸质依赖性强、信息技术应用不到位等情况，大量原生电子文件只能分散在各类业务系统，无法及时归档，造成了电子档案资源的流失。人才短板制约着档案工作的高质量发展，要改变这一现状，必须适时引进具备电子文件管理相关理论知识与实践经验的高水平人才以及熟练掌握先进信息技术的科技型人才，专业知识与创新技术相结合，转变工作模式，提高电子档案管理质量。同时要加强对现有业务人员与档案工作人员的信息化培训，培养数字化思维方式与电子化工作方式，逐渐摆脱对纸质文件的依赖，共建共享档案信息化建设成果。

结语

电子档案“单套制”是信息时代文档管理发展的必然趋势。我们既要顺应趋势，也必须审慎为之，遵循政策法规的引导，因地制宜，逐步推进，摸索出适合自身实际的电子档案“单套制”管理模式，保障其长期稳定发展。

参考文献：

[1]沈欣瑜.电子档案“单套制”背后的电子文件管理思想转变[J].档案管理，2017（6）：33-36

[2]苏君华，刘芳.被异化的谨慎——对“双套制”管理的问题分析及策略选择[J].档案学通讯，2015（4）：100-104

[3]沈东芳，聂二辉.电子文件管理的题中之义：本应无纸[J].档案与建设，2017（1）：12-15

[4]国家档案局.国家档案局印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》[EB/OL].2016-4-1.https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/201604/13520453b74a4146a5195adfbd0fa5b9.shtml

[5]国家档案局.国家档案局发布第13号令《机关档案管理规定》[EB/OL].2018-10-11.https：//www.saac.gov.cn/daj/xxgk/201810/8515c1f79e904e08aef8bf63dcc9b1f7.shtml

[6]中共中央办公厅，国务院办公厅.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].2021-06-08.https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml

[7]冯慧玲.走向单轨制电子文件管理[J].档案学研究，2019（1）：88-94

[8]吴雁平，刘东斌.电子文件“单套制”归档宜称“单轨制”归档辨析——对电子文件“单套制”归档管理趋势的探讨[J].档案，2019（8）：4-9

[9]薛四新.电子档案单轨制管理的关键问题研究[J].浙江档案，2020（7）：17-20

基金项目：2020年度山东省档案科技项目“数字转型背景下高校电子档案單套制归档管理研究”（项目编号2020-23）阶段性成果。

作者单位：山东大学档案馆