防灾减灾法律的特征及法理价值分析

宋博纳

(1.中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088；2.集宁师范学院 政法与历史文化学院，内蒙古 乌兰察布 012000)

我国的防灾减灾法律体系基本形成了按灾害领域分工并具有针对性的“一灾一法”格局，但综全性立法匮乏，部分环节立法薄弱。[1]

通过防灾减灾法律的指导，各类防灾减灾法律法规的逻辑与体系具有高度的一致性与协调性。防灾减灾法律的制定，能够有效实现依法治国的策略、保障受灾地区人民的生命财产安全、尽快恢复受灾地区的正常生活和人民生产需要、保障受灾地区的社会稳定和发展需要、提高全社会的防灾减灾能力。

一、我国自然灾害类型、特点及其法律属性

(一)我国自然灾害类型

我国主要自然灾害类型如表1所示。

表1 我国主要自然灾害类型

(二)我国自然灾害的主要特点

1.气象灾害频繁。中国地处亚欧板块东部，西部与太平洋相邻，占地面积大，人口数量多。由于中国的地形多样，不同的地势、陆地与海洋的距离存在较大差异，大陆性季风气候特征显著，所以气象灾害复杂多样，局部小气候灾害频繁多发。主要灾害性天气有干旱、水灾、寒潮、台风等。西部地区属大陆性气候，干旱和风灾居多；东部地区属季风气候，年内降水不稳定度高，分布不均，旱涝灾害多发，范围广；青藏高原地区为高原气候，受不断南下的冷空气影响，常出现低温灾害；七大江河中下游地区与长江、黄河、淮河等河流较为靠近，为洪涝灾害多发地区；[2]东北部地区的冷空气较为强烈，偶尔会出现断崖式降温，导致寒潮灾害的出现，导致出现大风、霜冻等灾害。

2.地震灾害多发。我国地震灾害发生的频率较高，其中，最多的是破坏性地震，该类型的地震致死人数高于其它类型的地震致死人数，占总死亡人数的半数以上。原因是中国地处欧亚板块，太平洋板块和印度洋板块的交汇区域，且深受欧亚地震带，环太平洋地震带以及喜马拉雅地震带的影响。[3]因此我国大部分地区的地震活动较为频繁，尤其西北地区的地震频发区均处在喜马拉雅地震带上，西南、华北、东南地区均属于亚欧地震区域，我国台湾省与其附近海域位于环太平洋地震带。

3.地质灾害易发。由于我国地形条件复杂，造山运动可分为喜马拉雅、加里东、华力西、燕山以及印支五大运动。中国67%的陆地是山地与高原。受大面积山地等因素的限制，具有勘察困难的地质结构，波动较大的地势，土层较差。随着不断发展的人类社会活动，[4]各类具有突发性特征的地质灾害，例如山体崩塌等也不断发生，造成年平均死亡人数与经济损失也不断上涨。

4.灾害之间具有相关性。连接具有强相关的灾害得到复杂的灾害链和灾害群，统计不同灾害的形成原因与相互依存关系，得到因果链、同源链以及互生链三类灾害链。[5]因果链是指因某一灾害发生导致其它灾害的发生，例如，台风引发暴雨、风暴潮引发洪涝灾害导致山体滑坡出现泥石流，地震导致地表裂缝、塌陷以及崩塌等。同源链是指因某一原因导致多种灾害的同时发生，例如，因为降水的持续性减少，导致出现干旱、火灾、风灾以及沙漠化等。互生链是指发生的灾害之间具有彼此影响的作用，共生消长，例如，水土流失和泥石流等。灾害链致使不同种类的多个灾害一起出现，将灾害对环境的破坏程度拔高，令其防治难度加大。[6]

(三)自然灾害的法律属性

自然灾害是自然法则的活动现象，其形成机制包括自然本身的变化规律、人类的计划使用不当两方面。前者的本质是指能量流和信息流突然变化即物质流障碍引起的不平衡，这是无法通过人力进行预测的，它产生的影响也无法通过人为控制，但通过不断完善技术手段可以加深人们对自然规律的认识，提高预防措施的应用性；[7]后者是指在长期的生活过程中，自然资源在人类的过度使用下超负荷，生态系统突然溃败，需要通过对人类行为的抑制实现生态损失的减少，防止灾害发生。

从灾害的社会角度出发，发生灾害会直接破坏社会关系和社会秩序。受灾地区的社会成员必须承受因灾害导致的损失，并且尽全力去弥补损失。在抗灾的同时，灾区人民承受着精神上的伤痛。[8]灾区范围以外地区的人民，大多会开展帮扶活动，虽然没有受到直接损害，但是在援助资金、物品等物质方面也作出了一定程度的付出。属于全社会对于灾难影响的共同承担。从灾害的法律角度出发，灾害的发生会导致各种社会关系受到冲击，影响经济与社会的发展，灾害与法律之间的关系具体表现有：自然灾害对法律的干预，成灾瞬间法律主体的损害、破坏和即时变化，法律客体的伤残、灭失与变化，以及法律内容的进一步消灭和变更；自然灾害制约法律，灾害使法律的调节功能失效，导致法律无法发挥作用；法律承认自然灾害并承担责任，[9]同时在救助方面秉持积极态度，企望将防止因灾害导致损失的目标变为预防并减轻因灾害导致损失的立法义务和责任。

二、防灾减灾法律的特征及法理价值

(一)防灾减灾法律立法背景

自然环境和人类社会受到了灾难的极大破坏，人员和财产的损失是不可估量的。我国自然灾害种类多、分布广、频率高、损失严重。灾害产生的主要根源是对大自然的忽视，虽然我国目前在防灾减灾方面进步较大，但依然具有机制不完善、重建存在盲目性等问题。由于我国防灾减灾法制建设相对落后，导致防灾减灾措施的贯彻执行难度大，所以需要根据《宪法》和《立法法》的规定加快制定防灾减灾法律，完善防灾减灾法律法规体系。

防灾减灾法律的起点应该是以法治灾，改变以往在灾害发生时临时制定法律的做法，[10]因为这种方式既不利于防灾减灾，也不能提高抗灾效率，还会造成社会资源的浪费。所以需要制定综合或者基本的防灾减灾法律，弥补当前防灾减灾工作过程中存在的各种缺陷，有效预防并减少因灾害导致的损失。我国将每年的5月12日设置为防灾减灾日，希望通过一系列防灾减灾宣传活动的进行，从根源上应对灾害。

(二)防灾减灾法律的基本原则

在我国，按照生态文明建设的规定，除建立多层次防灾减灾宣传法律制度外，还完善了基本建设防灾管理制度，实现防灾减灾的同时辅助技术力量和工作效率也得到提高。防灾减灾宣传法律法规的基本原则，可以通过网络舆情合理地监控人们的个人行为，为各项正常有序的社会发展提供更有力的服务项目。

法律原则是法律规范的指导原则和基础，也是从源头上提出的规范和可靠的使用价值规则和标准。法律法规的基本原理是指在法律法规制定和实施的整个过程中具有重要指导作用的基本原理。防灾减灾法律法规的基本原则是指防灾减灾，可以着眼于防灾减灾法律体系管理体系全过程的目的、用途价值、本质特征和全过程特征，对防灾减灾具有指导作用。

(三)防灾减灾法律的范畴

防灾减灾法中关于防灾减灾义务是指：防灾减灾全过程的各个阶段的义务所组成的一种义务制度。按照防灾和减灾的不同发展阶段，防灾和减震义务的内容大致可以划分为三个基本的方面：平时预防灾减灾义务、应急响应义务和自然灾害救援义务。

1.防灾减灾义务。防灾减灾义务是指无灾害时政府部门在灾害预防方面的具体责任。政府部门在灾难发生前需要采取预防手段，降低自然灾害带来的损害和不良影响。减灾措施中，首要措施是培养相关部门人员的防灾意识，完善灾害上报与资源调度流程；提高社区防灾减灾能力，建立全民参与机制；完善必要的防灾减灾设施以及救灾物资三个方面。

2.应急义务。应急义务是指灾害发生时政府部门在灾害应对方面需要承担的义务，在灾害发生前做好各项工作的前提下，政府部门在灾害发生时应能够快速、准确地掌握信息，结合其对应工作适当及时提供救灾的资源和信息支持以减轻因灾害导致的损失。在各项应急义务中，中心义务是及时发布预警信息、启动应急预案、开展紧急救援行动三个方面。

3.救助义务。救助义务是指灾害发生后政府部门对受灾地区的恢复和救济，其目的是重建受灾地区并在短时间内使其恢复正常的运行，以防二次灾害的发生。在各项救助义务中，中心义务是灾区恢复重建、帮助受害者恢复生活、实施善后处理。此外，相关部门还应负责调查和评估灾难性灾害的原因、性质、影响、责任、恢复和重建，及时总结应急工作的经验教训，以制定相应的改进措施。[11]

(四)我国防灾减灾法律的特征

根据现有的防灾减灾法律、法规可以发现，我国防灾减灾法律制度的主要特征有：

1.以保障基本人权为价值核心，以维护公民合法权益为防灾减灾工作的中心任务。当灾害突然发生时，相关政府部门需要及时采取与当前灾害可能造成的社会危害的性质、程度和范围相对应的措施，尽力选择能够在最大范围内保护公民权益的措施。各级政府部门要及时组织群众疏散到安全区域，确保灾民的生命财产安全。

2.以法律为防灾减灾工作的核心，依法行政，明确地方各级单位在防灾减灾管理中的作用和职责。根据依法行政的原则约束、规范政府部门在灾害处理过程中能够行使的行政管理权，避免因政府滥用职权损害公民合法权益。同时，严格要求政府部门在应对灾害时的工作程序，以法律规定制约政府行为，有效控制政府部门在法律法规授权范围内的行为。

3.在我国经济的发展计划中，制定自然灾害方面的相关预防和救灾计划。地方政府机关应该计划防灾和减灾工作中所需的开销。现实中各级政府部门对灾害的预防工作均给予了高度重视，通过各种手段对灾害进行检测，例如气象、水文等预报，它们具有较高的准确率，同时通过不断开展大规模水利建设，现已解决了很多重大水旱灾害。

4.制定防灾减灾应急管理的基本法。制定灾害预防，损失减免的紧急避险止损政策，做好灾害预防以及应急处理制度。在灾害来临时能够及时地处理相应的救援事件。按照预定措施逐步实现灾后重建工程。为抗灾提供充足的物质以及政策支持。

5.采取单项立法的模式防治灾害。从我国灾害多发的角度出发，根据实践经验，对于地震灾害、气象灾害、洪涝火灾等不同情况下的灾害，应采取分类立法的方式进行防治。这种单一立法模式具有针对性强、措施具体、适用准确等优点。

6.应用政府部门统一归口管理的方式。在横向关系上对现有防灾减灾管理体制以部门归口的形式进行管理，各种灾害的中央管理部门分别规定；[12]纵向关系选择集中管理的方式，通过国务院领导地方各级政府部门，承担本区域的防灾减灾工作。该管理体系能够将各种力量集中协调在一起，为各种灾害提供及时的应对措施。

7.强调科技在灾害预防与应对中的重要作用，积极宣传如何科学地应对灾害。通过科技的推广与应用可以成功预防和应对各种灾害。我国重视对相关科技研究以及科技成果利用，在相关防灾减灾的法律法规中都有体现，各级政府部门鼓励并支持有关科学研究，积极推广研究成果。

(五)防灾减灾法律的法理价值分析

法律价值是指法律对主体条件的符合以及其对法律性质、功能等评价。法理学的价值属性包括两个方面：一方面，它代表了人与法的相应需要和满足关系；另一方面，它反映了法对人有意义、能满足人的需要的功能和属性。

1.正义价值。现代社会是在共同的正义价值之上所建立的，正义价值要求所建立的体制公正，需要根据制定的相关规则实现社会资源分配问题的公平、平等。在私法领域，“公平”是首要原则，是一种主观评价。因此，我们在判断它的时候，应该从正义的角度出发，选择人们普遍接受的价值观和是非作为衡量标准，比如经济利益中普遍接受的“公平”和“合理”。公平原则可以表述为：人人平等相处，趋于等价交换，互利双赢；多方经济利益均受到合理考量，每个人的利益都受到法律保护；财产责任及风险被合理分担。财产利益受到损害的，可以获取或索取等额以上赔偿，侵权人应当承担赔偿责任。防灾减灾法律的正义价值可以保证在防灾减灾过程中受灾地区人民获得同等的社会资源分配、例如救助资源以及医疗资源等。

2.安全价值。安全值是指当人们按照法律确定的规则进行活动时，他们的合法利益不会受到损害。安全是法律的基本价值，它可以帮助人们稳定地享受生命、财产、自由、和平，并尽力维护这种状况。防灾减灾过程中，物权关系不断随着生命财产的流转变动。在防灾减灾过程中，需要通过防灾减灾法律的权威性和保障性来建立防灾减灾的安全信任机制。法律上的安全主要分为动静两个方面，动的安全也被称为交易安全，它是通过法律保护人获取利益的行为，在法律上实现人的合理期待；静的安全是指通过法律保护人已经享有的既定权。通过防灾减灾法律能够保证受灾地区人民依法享有被国家救助，保障其安全的权益。

3.秩序价值。秩序是自然界某一事物产生和发展的规则，每种规则具有延续性和固定性的特点。法律是一种为了达到特定目的而用来建立体现特定原则、理想秩序的工具。在这种目的、原则及理想中包含特定的价值观，不同秩序建立的原因就是不同的价值观。随着社会的不断发展和进步，法律已经成为控制社会的重要工具。其他社会控制手段的行使服从法律，是法律范围内的惩戒权。若不存在稳定的可以令人类放心享受其合法权益的秩序，则人类的所有活动就没有意义。法律对社会秩序的保护，是指帮助所有活动在祛除偶然性与任意性的同时具有稳定性与连续性。法律所保护的活动主要指社会经济和生活方面的活动。在社会经济活动方面，需要维护资产所有者的相关权益。在社会生活方面，需要保护公民的合法权利，确定其义务，减少社会纠纷发生的概率。通过防灾减灾法律的秩序价值可以保障防灾减灾过程的有序进行，有利于维护救灾以及灾后重建时受灾地区人民活动的纪律性。

4.效率价值。效率的价值在于将资源利用所产生的效益最大化。法律的效率价值在于通过利用法律，在较小的投入后得到较多的产出价值。如果能在防灾减灾法律权利分配过程中实现各当事人的利益最大化就表示防灾减灾法律在更高层次上实现了社会正义。防灾减灾法律应该将效率当作轴心，其本质是效率最大化的实现。权利与义务是法律资源中最重要的部分，利用防灾减灾法律可以合理确定机关工作人员在灾害发生后帮助救灾的一系列义务，以保证灾后救援和重建工作的质量，推动社会资源的最佳配置。防灾减灾法律制度就是要充分利用社会资源，实现社会财富最大化。效率价值表现为最大限度降低除生产以外的资金消耗，即降低交易金额，比如时间资费、信息资费、以及风险资费等。这些资金消耗的降低意味着社会发展负担的减轻，这一过程中需要法律制度的创新发展。所以私法领域中的一项制度是否可行，需要通过其能否有效降低交易成本来判断。

自然灾害的发生频率越来越高，对生态系统的破坏程度也越大，人类蒙受的各种损失也愈发严重。通过对灾害发生客观规律的深刻认识，结合各种防灾减灾的先进经验，能够构建符合我国国情的防灾减灾创新立法体系。依据防灾减灾规律，切实提高防灾减灾过程中的监测、预警和预报能力，以有效控制灾害影响，尽量减少损失，尽可能减少受灾地区人民生命财产安全损失，最终确保实现社会经济可持续发展。

三、结论

防灾减灾法的完善，需要各种综合性法律、行政规章的互相配合及协调，表现出防灾减灾法的科学性与有效性。目前，我国防灾减灾法律还存在许多不足，为了从根源上减轻灾害发生导致的各种危害，可以由国家部门出台各种应对灾害的基本法，统领灾害管理大局，完善灾害管理法律法规行政体系；抑或修改现有的防灾减灾法，降低其冲突，得到协调一致的灾害管理法律法规行政体系；或者填补灾害管理法律法规行政体系的立法空白，通过专项法律构成完善的灾害管理法律法规行政体系。