浅谈“土地财政”

梁启东

在网上看到“2020年中国主要城市土地财政依赖度排行榜”，我感慨良多。2020年，全国国有土地使用权出让总收入是84142亿元，这是非常大的一块收入，是地方经济发展的一个重要支撑，是地方政府大抓经济的动力之源。当然，土地财政也是令一些经济学家诟病的词汇，它被认为是房价升高且居高不下而导致房地产泡沫的罪魁祸首，也被看作是地方政府急功近利、政绩导向的代名词。

本来，我对土地财政也是深恶痛绝，但经过深入调查和思考，对它有了许多理解之处。

作为地方政府发展经济的一种工具，土地财政有许多弊处。近年来，各个城市建设热火朝天、突飞猛进，城市面貌日新月异，其奥秘就在政府通过“经营”城市，积聚了大量建设资金。“经营”城市是经营什么？最大的经营对象就是土地，但在经营土地中，却出现了许多问题。地方政府的财政收入之命脉在于土地出让收入，因为这种模式推高了地价并造出了一个个“地王”，同时又反作用房价，形成新的房地产泡沫。实体经济发展速度低于房地产的发展速度，房地产泡沫对整个中国的经济和金融都将产生严重影响。而且，制造业利润下降，好多制造业者都去建房、炒房，不重视自己的主业。同时，土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发，开发商处于天然垄断地位，他们有必要也有可能大肆抬高房价，久而久之，就形成了中国式的房地产泡沫。此外，土地出让收入由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制，土地财政极易变成“土地寻租”，公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜。

中国的房地产泡沫很大，大到用一根“针”扎一下，就可能破灭。如果房地产泡沫破灭，那给中国经济带来的影响将是深远的。2008年美国次贷危机就是房地产导致的，日本1990年危机看似汇率问题，实际背后还是房地产问题。中国经济如果出问题，房地产将是一个导火索，背后很大程度上就是土地问题。

究竟是地价决定了房价，还是房价决定了地价？这是个互为因果的推理命题。实际上，地价是房价推高的“幕后黑手”。在房价的构成中，地价是实质性的成本支出“大头”，需要指出的是，房价（以及背后的地价）实际是地方政府和中央政府的博弈。中央希望房价更平稳、更理性，地方政府则不能承受房价下跌的冲击。土地出让金关乎地方的“腰包”，有些地方政府靠着“卖地”为生，其中土地直接税收及由此带来的间接税收，占地方预算内收入的一半以上；而出让金净收入，又占政府预算外收入的60%，一些中小城市甚至达到90%。所以，房价居高不下的背后，有着地方利益的支撑。地方政府愿意房價高，这样土地出让金高，摘牌的多，收益就大。

我们可以查一查前些年一些城市的政府工作报告，上面会有一条：“经过几年的城市建设和环境改善，我们城市的土地价值得到了提升，房价由6000元已经升到1万元。”所以说，土地财政、房地产财政是地方政府施政的重要导向之一，土地出让金已经占到政府收入的最大部分，没有这部分，好多事情做不了。

2021年6月，财政部等4部门发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。《通知》指出，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。2022年1月1日开始，全国各省市都要全面实施征管划转工作。

土地出让收入划转给税务部门征收，中央的本意是在规范和强化非税收入征收管理，用于统一收支、规范管理、提高资金的使用效率。由税务部门征收之后，征收的流程会非常严格且规范，交易情况的信息透明度会大大提高，税务部门的监管也会到位。这样做，虽然不是终结土地财政，但管理口径变化，地方政府使用上不能随意和方便了。同时土地财政依赖度越高，地方财政收入和债务压力越大，对开发商的监管将更加严格，进而减少其违约机会，减少其道德风险、金融风险，也就更便利地征收房地产税。

可以看出，目前土地财政的状况和国家对土地财政征收的改革，确实需要地方政府深深思考，调整土地出让和房地产发展的思路了。