重庆市农业财政补助资金股权化改革问题探讨

唐维超 程杨 唐菡 胡林举 周汝平 陈平

摘 要 推進乡村振兴，离不开积极的财政支农政策支持。农村产业发展需要各种资本投入。涉农资金股权化改革对吸收社会资本投入农业农村，促进农村产业发展具有较大的撬动作用。重庆市涉农资金股权化改革是财政支农资金的创新性投入，其通过形成或壮大农村新型集体合作经济，带动农民由脱贫向共同致富进一步发展。为了进一步推进与完善重庆市涉农资金股权化改革，总结了重庆市涉农资金股权化改革取得的成效，分析了项目申报与筛选、股权化资金使用范围和股权结构、股权管理、股权分红、退出机制、资金到位情况、项目整体运作等方面存在的问题，结合最新政策导向提出了平衡政府引导与市场运作之间关系的建议（准确定位政府角色、合理设定投资模式、建立激励引导机制、建全企业主体信用评价制度、完善投资监管机制、灵活运用分红计息模式、探索完善退出机制等），以及需要重点关注的股权改革项目方向（保障国家粮食安全、助力乡村内生精英创业、带动农村劳动力就业、促进农民增收等）。

关键词 农业产业扶持;财政资金;股权化改革;重庆市

中图分类号：F320.3文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.31.012

重庆市于2014年率先在全国推行农业项目财政补助资金股权化改革试点，首次在永川区开展农业项目财政补助资金农民持股分红。改革试点至今，在分区域、分阶段将农业项目财政补助资金股权化改革推广到所有贫困区县的同时，探索“将财政资金投入农业农村形成的经营性资产，通过股权量化到户，让集体组织成员长期分享资产收益”的新模式，力争通过一系列财政支农方式，确保2021年农民收入增长率继续高于城镇居民，持续巩固农村脱贫攻坚成果。本文在重庆部分区县股权改革调研的基础上，分析重庆农业项目财政资金股权化改革最新政策可能会产生的系列问题，并对此提出改善建议，以推进农村呈现出更好的发展局面、农民收入实现较快增长、农村社会事业取得新的进展。

1  重庆市涉农资金股权化改革取得的成效

经过几年的探索，重庆涉农资金股权化改革取得了一些好的经验和成效，特别是在增加集体经济收入和助推脱贫攻坚方面成效显著。例如：2019年，万州山地高效农业产业实施股权化改革共计涵盖116个农业项目，主要产业包括种植业、药材、蜂蜜、家禽、养殖等，累计总投资金额为6 964万元，累计批复金额为4 237万元。其中分红金额总计171万元/年，累计兑现分红78万元，惠及农户11.5万人，其中贫困人口2.9万人。潼南区宝龙镇严寨村以“土地经营权”折价入股、“固定资产使用权”折价入股、“财政资金”按比例分配入股（集体、公司、土地入股村民之比为6∶3∶1）的股份方式，在兼顾“同股同权”原则下，采用“保底分红+优先比例分红+比例分红”的分红模式，壮大了集体经济，全村老百姓也得到较大实惠。大足区拾万镇檬子村通过股权改革引导乡贤回乡创业，助力家乡产业发展，激发村集体和农民活力都取得好的效果。

2  存在的问题

在调查研究中发现，股权改革过程中还存在一些突出的问题，亟待解决。

2.1  项目申报与筛选方面

根据2020年最新资金股权化改革方案规定，项目的上报流程沿用企业“公开竞争申报”，各区县单位主管部门推荐上报并“自行把关”，再由市农业农村委组织专家进行评审和筛选的方式。但在项目筛选环节，各区县单位主管部门基于部门利益，大多会推荐其直接管辖或关联部门管辖的企业，无政府背景的民营企业及个人企业较难介入。项目申报方和项目推荐方一旦产生经济关联，也给后期项目出现问题时的追责带来问题。以万州甘宁镇仙云村为例，当地推荐的一家种植瓜果蔬菜的农业企业被列入股权化改革项目，但实际上该企业从建立到现在经营状况一直很差，已处于瘫痪状态。政府相应的财政补贴既未有效产生经济效益和社会效益，也未有效带动当地特色产业增长。

2.2  股权化资金使用范围和股权结构

根据2020年最新资金股权化改革方案规定，农业企业、农民专业合作社承接项目，项目自筹资金标准（比例）由各区县自定，实行“项目所在地村级集体经济组织按财政补助资金30%～50%持股，其余直接补助农业企业、农民专业合作社”。企业实际出资额和占股额不挂钩，容易导致责权严重不匹配。以万州甘宁镇仙云村为例，18年累计批复了财政补助资金项目5个，分别由5家企业承担。5个项目计划总投资156万元，企业自筹资金仅为15万元，财政补贴资金占了141万元。5家企业自有资金投入分别占比为各自项目总投资的17%、13%、13%、0%、0%，但实际上企业持股占比却分别为70%、70%、70%、50%、70%，持股占比与自有资金投入远不匹配。

2.3  股权管理方面

根据2020年最新资金股权化改革方案规定，村级集体经济组织持有股份视同优先股，“不参与实施项目的经营管理”。相当于是把财政股权化资金是否被企业挪用、项目支出是否合理等监管问题直接扔给区县，而具体负责执行的乡镇相关负责人一旦对于这方面知识比较欠缺，或存在与企业有暗箱关联，往往会导致国家财政投入被人为挪用，后期由于项目资金周转出现问题无法分红，或直接宣布项目亏损挂成坏账。

2.4  股权分红方面

根据2020年最新资金股权化改革方案规定，村级集体经济组织“按持股资金5%～10%/年的标准固定分红”，分红起始时间“不得晚于财政补助资金到位起第3年，连续分红时间不得少于5年”。当企业运作出现困难无法按时分红或晚分红时，农民和企业的矛盾将集中爆发。部分保守的区县基层政府不愿承担后续冲突风险，索性一次性先从财政补贴中强行计提5年股权分红金额，这就给前期资金的使用效率打了很大的折扣。其中，万州区熊家镇基层就出台过一次性收回农业项目股权化分红的政策。

2.5  退出机制方面

根据2020年最新资金股权化改革方案规定，村级集体经济组织连续分红5年后，农业企业、农民专业合作社可“按照原值赎回村级集体经济组织持有股份，也可继续持股分红。确因不可抗力因素导致项目无法续存，参照企业破产清算和合作社解散、破产清算相关政策规定处置。如果项目资金投入的是基础综合设施等不易折旧的固定资产，5年后折旧量不大，企业原值赎回时，残值计列损失尚在可控范围内;如果项目一开始投入的是高科技、见效快的智慧农业设施，5年后资产残值几乎为零，对于企业而言完全赎回近乎亏损。另一方面，资金申报、资金的下拨存在的各种隐性成本、时间成本，以及资金使用方向、适用范围存在的各种条款限制，导致很多业主宁愿找银行贷款承担较高利息，也不愿意以股权化改革方式承接项目。以万州为例，前期已经参与股权化改革的各家企业对于退出政策理解不到位，区县对口干部由于专业限制也未进行事前充分说明。这部分企业大多理解为收到财政补贴后只需在规定期限内支付固定分红即可，至于期满后是继续分红或原值，大多抱着期满后能拖就拖、能赖就赖的心态。这必然对期满后财政资金的滚动循环或者分紅的长期性、稳定性带来不利影响。

2.6  资金到位情况方面

根据2020年最新资金股权化改革方案规定，农业股权化改革资金主要采用先建后补的模式。其在简化项目管理程序、提高工作效率、促进项目提前建设及早发挥效益的同时，可以充分调动业主投入农业综合开发的积极性，形成多元开发的新局面。但实际操作中，由于项目建设过程审计缺失，必然导致项目财政资金到账而报账手续难以完善或无法报账的现象。以万州区为例，2017年股权改革财政涉农资金估算金额2 482万元，当年下达资金66%;2018年股权化改革财政涉农资金估算金额7 440万元，当年下达资金58%;2019年股权改革财政涉农资金估算金额15 164万元，当年下达资金17%;资金到位效率呈逐年递减现象。

2.7  项目整体运作方面

目前重庆参与农业资金股权化改革的部门包括市农业农村委、市林业局、市水利局、市扶贫办、市科技局等。资金种类多，管理分散化是农业资金股权化管理工作中存在的又一个突出问题。尽管多主体、多渠道投入对增加农业投入总量具有积极意义，但从使用上看，缺乏统筹协调，难以统一运作，形成不了整体合力，无法产生资金使用的规模效益，而且会导致投资分散与投资重复并存，严重影响支农资金使用投资收益。2019年，万州各方投入的农业股权化改革资金主要集中在李、柑橘、柠檬、茶叶、梨、桃等方面，其中仅李和柑橘方面的资金投入就占了总金额的近85%，李产业投入较上年增长110%以上。李产业受环境影响很大，一旦后续李产业出现质量下降、滞销等现象，将对当地整体农业经济造成较为严重的打击。

3  完善重庆市农业扶持财政资金股权投资改革方案的建议

针对前期财政支农政策在执行过程中所面临的各种问题，一些专家提出了自己的论点及改进建议。如：张飞霞2017年提出，提高企业经营管理水平，做好区域产业规划，打造农业产业集团化[1];郭晓彬2018年提出，设计优质项目准入门槛，提升项目质量[2];崔红志等2018年提出，加强补助项目的全方位运作管理，完善收益分配和亏损承担机制[3];杨建琳2020年提出，解决超龄农民工工伤保险，缓解农业企业用工风险[4]。

3.1  找准政府引导与市场运作之间的平衡点

探索符合重庆市的产业扶持财政改革之路，首先需找准“政府引导”与“市场运作”之间的平衡点，更多地鼓励采用政府成立专项农业产业引导基金，通过和银行、基金公司合作的模式，撬动民间资本的投入，做大农业资金投入蛋糕。坚持引入市场化、专业化运作模式，政府仅在对合作基金公司的选择、产业基金总体投资方向、针对基金公司的流程监督等宏观方向上把关，对于项目选择、过程监管、分红计列、损失赔付等，就交给直接面对市场的基金管理人。

1）准确定位政府角色。按照产业发展规划和政策，由政府研究拟定产业类项目申报指南，在社会上公开征集符合要求的企业及项目。企业可以由行业主管部门对申报项目进行初步筛选，然后由基金公司在筛选后的项目中进行自主选择，或者企业可以向基金公司直接报名，由基金公司负责推荐，推荐结果上呈市级行业主管部门，主管部门审核通过后将结果上报财政部备案。

2）合理设定投资模式。由基金公司创建基金池，政府和基金公司分别往里注资。政府注资的来源为财政拨款及各部门支农款项，基金公司的注资来源为社会资金。每个基金池政府注资和基金公司融入的社会资本比例不超过为1∶2，通过协议约定基金池总额投入的一定比例必须用于行业主管部门选定的特定产业导向的项目，其他投入只需在政府农业引导投资的框架内即可。财政投入资金按照“优先股”模式或“回购模式”管理，确保财政资金的安全。根据被投资项目的发展周期，明确股权投资参股期限一般为3～5年。

3）建立激励引导机制。为鼓励社会资本参与，政府将针对参与的社会资金给予一定的政策性鼓励，并对不同类别的项目设定不同的回报率底线和回报周期。对于投资大、见效慢、募资难度较大但社会效益较好的农业基础设施建设等项目，可给予较大程度的激励政策支持，重点关注其社会效益和项目的实际建设成效;对处于成熟期、经济效益较好的项目，可坚持相对较高的投资回报。

4）健全企业主体信用评价制度。要求基金公司严格按照《公司法》及相关法律对有限责任公司的规定等开展股权投资，对于不按照约定履行义务的项目业主，由基金公司统一上报给相关部门，统一核实后纳入负面清单，踢出后期财政资金拨付名单，取消评选农业龙头企业、农民合作社示范社资格，纳入全社会诚信体系范畴。

5）完善投资监管机制。要求基金公司针对每个项目建立健全涵盖事前、事中、事后的全过程监管机制，以杜绝受托机构及其管理人员的各种寻租行为。引入第三方审计机制，对财政股权投资的投资过程、投资效果及投资运行情况进行绩效评估。

6）灵活运用分红计息模式。针对不同的投资类项目，由政府和基金公司约定不同的保底盈利额度及持续盈利周期，由基金公司自负盈亏。每年分红计息时间点，由基金公司将约定保底盈利以分红形式上交给行政主管部门，再由行政主管部门分配给地方分管机构，地方分管机构就分红金额进行分配，主要用作于当地集体公益事业的建设、地方农地基建设施的改善、当地特困户的经济补助等，分配过程由行政主管部门负责监督。

7）探索完善退出机制。“退出决定进入”是私募股权投资行业的重要法则。基建类项目投入时间长、金额大，建成后直接回报利润率低，但折旧慢，运作周期长，能带来很多关联效益，具有重要的社会效益和经济效益。智慧农业项目、冷链运输项目等新兴技术类项目投入时间短，回报率高，但折旧快。因此对于所有项目退出方式不能一概而论。行业主管部门和基金公司需要根据不同的类别项目，事先确定不同的年限残值计列算法，并由基金公司负责兜底后续的企业回购或市场化回购运作。

3.2  股权改革重点关注项目方向

政府财政股权投资的出发点不是盈利，是为了推进重庆市农业建设整体高速发展，提高农民生活水准，这一点是所有政策导向执行的标准。因此，针对项目选择方向上，除了综合考虑项目回报实际率，保证分红外，更应该着重关注以下几个方面。

1）重点关注能够保障粮食安全的项目投入，尤其是涉及到高标准农田建设、中低產田改造、土地整治、农田水利建设，促进粮食产业链、供应链、价值链的延伸、扩展、提升的项目，以及为粮食生产经营主体提供育秧、机插秧、病害防治、机收、烘干、仓储等产前、产中、产后服务的项目。重点关注农业应急管理信息化建设的项目，如涉及到建立互联互通的信息网络，畅通应急物资交通运输、配送等项目。

2）重点关注当地内生精英作为经营主体的项目，尤其是农村当地骨干或返乡精英自主创业的项目。中西部农村的法制、农保体系还处于逐渐完善过程中，农村内部矛盾、问题的解决和消化一定程度上还将依靠熟人社会。当农村产业由当地内生精英来运作时，各环节利益者之间存在历史或家族方面的私人社会关联，在一定程度上能够形成更加稳固的人情规则，实现产业经营中互助关系，提升农民农业收入对内外部风险的协作抵御能力。

3）重点关注能实际帮助当地农民增收的项目，尤其是能带动当地农村劳动力就业，同时解决工伤保险、雇主责任险、团体意外险等农民保险的项目。对切实能够带动贫困群众发展的扶贫车间、合作社、扶贫龙头企业等带贫主体，依据吸纳当地贫困劳动力规模和带贫效益情况、当地农民技术技能提升程度，在政策上应给予不同程度的扶持力度。

参考文献：

[1]   张飞霞.益贫式增长视角下重庆市扶贫资金股权化改革的实施效果与政策优化研究[J].法制与社会，2017（29）：130-131.

[2]   郭晓彬.重庆市农业项目财政补助资金股权化改革的风险控制研究[J].乡村科技，2018（3）：25-26.

[3]   崔红志，王军.财政支农资金股权投资改革的效果、问题与建议——以供销合作社“新网工程”专项资金改革为例[J].学习与探索，2018（5）：108-112.

[4]   杨建琳.农业项目财政资金股权化改革研究——以重庆市万州区为例[D].万州：重庆三峡学院，2020.

（责任编辑：阎应红）

收稿日期：2021-09-20

作者简介：唐维超（1964—），男，重庆大足人，本科，正高级经济师，主要从事农业经济管理。E-mail：1132083741@qq.com。