国际条约的单方退出与契约精神

摘 要： 新冠肺炎疫情全球蔓延，然而美国却正式向世界卫生组织和联合国秘书长提交了退出协调全球抗击疫情行动的世界卫生组织的通知。从国际法角度看，退出世界卫生组织实际上就是退出《世界卫生组织组织法》，在无退约条款情形下的确存在当事国单方退约的权利，但这一权利并不是没有限制的，需满足一定的实体条件并遵循相应的程序，因此根据《世界卫生组织组织法》和条约法的规定，美国在满足了一定的条件后可以合法退出世界卫生组织，退出生效后美国将不再享受条约权利也不再承担条约义务;从其契约精神角度看，在无退约条款情形下的退约行为并不符合契约精神的要求，是对契约精神的公然违背。

关键词： 条约退出;单方退约权;契约精神

中图分类号： D 99

文献标志码： A

Unilateral Withdrawal of International Treaties and the Spirit of Contractual

LIU Xia

（Wuhan University School of law， Wuhan 430072， China）

Abstract： The spread of COVID-19 is a global trend. However， the United States formally submitted a notice of withdrawal from the WHO that coordinating the global fighting against the epidemic of COVID-19 to the WHO and the UN Secretary General. From the perspective of international law， withdrawal from the World Health Organization is actually withdrawal from the constitution of the World Health Organization. In the absence of withdrawal clause， it is indeed the parties right to withdraw unilaterally. However， this right is not unlimited， and it needs to meet certain substantive conditions and to follow corresponding procedures. The United States would legally withdraw from the World Health Organization if it meets certain conditions. When the withdrawal takes effect， the United States will no longer enjoy the treatys rights and no longer undertake the treatys obligations. From the perspective of the spirit of contract， the withdrawal in the absence of the withdrawal clause does not meet the requirement of the spirit of contract， which is a blatant violation to the spirit of contract.

Key words： withdrawal from treaty; the right of unilateral rescission; the spirit of contract

1 條约退出的概念及权利基础

1.1 条约退出的概念

在1969年《维也纳条约法公约》中，退出条约被规定在条约的无效、终止和暂停实施一编，第54、56条将条约退出、条约终止和解约一并作了规定，并分为有约定与无约定两种情形。在公约用语中，退出条约的英文表述为“withdrawal”，但是公约及相关资料并未对该用语作出权威释义，因此条约退出的情形虽已屡屡发生，但概念却并非清晰明了。英国国际法学者安托尼.奥斯特（2005）曾对条约退出作出阐释：一缔约国意图终止其参与的某项条约的单方行为。再有国内法学者卜璐（2018）认为，国际条约的单方退出是指由某一缔约国单方启动的终止受条约项下法律约束的程序。综上可以认为，条约退出是缔约国意图终止某项有效条约对其拘束力的单方行为。

1.2 条约退出权的产生与权利基础

《维也纳条约法公约》第56条规定了无解约或退出规定的条约的退出，被看做是公约对条约法的新创和发展（李浩培，2003）。该条款经国际法委员会特别报告员菲茨莫里斯和沃尔多克的报告及英国代表提出的修正案，最终采取了折中的立场，即原则上无解约或退出规定的条约的当事国不得解约或退出，只在两种例外下当事国享有解约或退约权，要么经确定该条约各当事国的原意容许解约或终止的可能性;要么从该条约的性质可以认为隐含解约或退出的权利（D？rr O.和Schmalenbach K，2012）。至此，无退约条款条件下的条约退出权（right of denunciation or withdrawal）从一种争议状态到被条约法领域最权威的《维也纳条约法公约》承认，成为了至少公约缔约国之间可以援引的国际法渊源。鉴于公约在国际条约法上的重要地位及广泛的参与性，该规则甚至有取得习惯国际法地位的可能。

在国际社会，国家主权原则无疑是国际法的基本原则之一，从正面来讲，一国基于主权所作出的行为应当具有绝对性和优先性，从反面来讲，主权行为完全出于该国的自由意志，不受干涉（黄仁伟和刘杰，2004）。国家缔结条约的自由是国家主权原则在条约法领域的表现，那么国家是否有退出条约的自由呢？一旦条约合法缔结并生效，退约并不是当事国内在或必然的权利（G. Fitzmaurice，1957）。大量国际条约在退出条款中直接将国家主权作为行使单方退出权的权利来源（卜璐，2018），即在退出条款中写明赋予国家退出权是基于尊重国家主权，然而在无退出条款的条约中，国家主权并不必然推演出国家的退约权。国家缔结条约就表示受条约的约束，是国家基于自愿的自束行为，表明国家出于自由意志让渡了一部分主权。在本文作者看来，在缺乏一个超越国家的权力机构的国际社会，约束国家自由退出的这部分主权的实际上是该国家缔约的主权，因为该部分主权包含了信守条约的承诺。但这并不意味着国家没有退出条约的自由，国家被限制的是随意的退出。公约第56条规定的两种情形，无论是推测当事国的原意还是依据条约的性质，都尊重了当事国基于主权在缔约时自主表达的意思。如特别报告员沃尔多克所言，这是一个当事国意图的问题（H. Waldock，1963）。从根源上讲，条约退出权是国家主权的延伸，合法的退出受国家主权原则的保护。

2 条约退出与契约精神

2.1 条约必须信守原则

条约必须信守原则（pacta sunt senvanda）是条约法的基础原则之一，作为一项法律原则，其精神内核就在于契约精神。条约必须信守原则的基本含义是一个合法缔结的条约，在其有效期间内，当事国有依约善意履行的义务（李浩培，1985）。从规制条约退出的角度而言，条约必须信守原则的内涵应包括一国不应在无正当理由的情况下任意退出条约。否定无合意条件下的条约退出权存在的学说最重要的理由之一便是认为承认退约权将极大违法条约必须信守原则，将使得条约必须信守原则毫无意义。诚然，这两个问题不是毫无关联的，因为退出条约会产生摆脱条约义务的效果，与条约必须信守原则所要求的遵守条约义务截然相反。但正如特别报告员沃尔多克在其报告中所说，信守条约必须依据条约（H. Waldock， 1963），如果根据条约原意或条约性允许退出条约，恰恰是遵守了条约必须信守原则而非违背该原则。如果最大限度地解释条约，甚至可以认为只要条约中没有规定不得退出即是遵守了条约，而在条约既没有规定不得退出也没有规定可以退出时，当事国并也不受条约中并不存在的规定的约束。实际上条约必须信守原则限制的是随意退出条约的行为，而一旦确定了退约权的存在，无论该权利是否被明文写在条约的退出条款或任何协议中，该权利都不与条约必须信守原则矛盾。

2.2 条约退出与契约精神

退出国际条约并不一定违背有拘束力的国际法规则或国际法原则，但却显然不符合契约精神的内核。契约精神是西方商品经济发展和现代民主政治诞生的重要思想基础，根植于西方的经济、社会和政治观念中，包含了十分丰富的内容。契约精神本体上存在四个重要内容：契约自由精神、契约平等精神、契约信守精神、契约救济精神（张法连和汤文华，2020），一旦缔约主体以平等身份自由缔结了契约，那么就应该遵守契约，在契约被违背时有权得到救济。国际条约本质上就是主权国家之间以平等身份、按照自己的自由意志缔结的契约，在契约自由精神与契约平等精神下有效成立的条约，按照契约信守精神的要求应当得到严格的遵守。契约信守精神从字面意义来讲就是信与守，信要求主权国家诚信地履约，不作出任何与条约宗旨相违背的行为;守则要求主权国家对自己缔结条约的行为负责，善意地遵守条约，因此仅仅因为一己私利而随意地退出条约，特别是不包含退出條款的条约显然是违背契约信守精神的。此外，如果退出条约不可避免，契约救济精神赋予守约方以寻求救济的权利，违背条约的一方应该为自己的行为负责并对守约方作出补偿。

3 一国单方退出国际条约的约束条件

3.1 无退约条款情形下一国单方退出国际条约的实体条件

无退约条款情形下单方退出国际条约的国际法渊源主要是《维也纳条约法公约》第56条，该条将“不得解约或退出”作为一般原则，同时设置两种情形作为例外，该条第一款即为单方退出的实体条件：

3.1.1 经确定该条约各当事国的原意容许解约或终止的可能性

如何确定当事国原意本质上是条约解释的问题，应当依据条约解释规则进行。《维也纳条约法公约》第31条、32条规定了条约解释的通则和补充的解释资料，但问题在于通常的条约解释是解释条约条款，首先依据的是条约文本，而恰好这种情形下条约中并没有规定退约条款，这使解释更加困难且更容易带上主观性。如何确定当事国的原意究竟为何须得综合各种资料和因素予以考虑。国际法委员会委员阿戈认为这种意思可以从条约、从它的目的或者从它缔结时的情况探索而得（UN，1963）。这时虽然没有退约条款，但条约的上下文，包括条约的序言、附件、与条约有关的任何协定及相关文书为探求当事国原意提供了重要参考资料，当事国之间的嗣后协定和嗣后惯例也要考虑。根据以上方法进行解释仍难以确定当事国原意时得使用补充资料，包括条约的准备资料及缔结情况，鉴于当事国的原意在缔约当时显露得最为明显而最终又不存在退约条款，因此补充资料具有极其重要的分量。

3.1.2 从该条约的性质可以认为隐含解约或退出的权利

公约第56条第1款第2项与第一项是选择关系，如果无法推断出当事国的原意允许退出，则若条约的性质可以认为隐含解约或退出的权利，当事国也拥有退约权。从条约性质入手在1957年特别报告员菲茨莫里斯的第二次报告中提出了依据条约性质可以判断当事国应有退出条约的权利，并列举了同盟条约和商务条约两种（G. Fitzmaurice，1957）。而沃尔多克的报告则更为详细，列举了多种性质的条约：（1）如果条约在本质上是暂时性的则无法单方退出;（2）当条约属于以下类型则允许单方退出：A.商务或贸易条约，但为某一区域、河流或水道建立国际制度的条约除外;B.同盟条约或军事合作条约，但根据《联合国宪章》第43条缔结的特别协定除外;C.有关经济、社会、文化、科学、通信或任何其它这类事项的技术合作条约，但作为国际组织章程的条约除外;D.仲裁、调解或司法解决条约（H. Waldock，1963）。虽然公约最后并没有列举哪些性质的条约隐含解约或退出的权利，但两位特别报告员特别是沃尔多克的报告无疑为该条款的适用提供了重要参考。

3.2 无退约条款情形下一国单方退出条约的程序条件

3.2.1 退约的通知义务

公约第56条规定了主张行使退约权的当事国的通知义务，具体的程序规定在公约第65条和67条。根据第65条，该当事国的通知对象为其他当事国，通知的内容应载明拟对该条约采取的措施及其理由。基于对其他缔约国合法权益的尊重和保障，根据公约第67条，该通知须以书面形式作出，从而排除口头形式的通知。

3.2.2 退出权生效过渡期

生效过渡期可谓是退出程序中末端的“缓冲带”或被称作是“减速区”（王潮，2020）。设置生效过渡期是为了给当事国留下充分考虑的时间，有利于缔约国之间进行协商以求解决问题，同时也给其他缔约国留下准备和作出反应的时间。公约为单方退出条约设置了十二个月的过渡时间，也即通知到达所有缔约国后的十二个月届满生效。

3.3 一国单方退出国际条约的国际法效果

3.3.1 退约生效后该国解除继续履行条约的义务

多边条约的一个当事国在单方解除或退出条约时，条约对其不再有拘束力，即条约对该国产生效力终止的效果，因此适用公约关于条约终止的规定。公约关于条约终止后果的规定本身是一项剩余规则，因此虽然在条约无退出条款的情况下不可能存在相应的关于退出的后果的规定，但是如果条约含有关于条约终止后果的规定或者当事国之间有相关约定，则该规定或约定得以适用。

在条约没有规定且当事国也没有相关约定的情况下，退出条约的后果依照公约第70条处理，其一是解除该国继续履行该条约的义务，这是不证自明的。此时需要注意的是退出国不再承担条约义务的时间点为退出生效的那一刻，而不是当事国提交退约通知的时刻或其它。从反面讲，当事国在正式退出条约以前仍应履行其在条约下的义务。

3.3.2 退约生效前的权利义务及法律状况继续有效

依照公约第70条，退出条约不影响当事国在退出生效以前由于实施该条约所产生的任何权利、义务或法律情况。因为在退出生效以前，条约对所有当事国都是合法有效的，因此依据条约产生的所有权利、义务和法律情况都应得到承认和尊重，这是退出条约导致的条约对一当事国失去效力与条约因违法而自始无效的根本区别。

4 一国单方退出国际条约的契约性与合法性

4.1 美国退出世界卫生组织属于无退约条款下一国退出国际条约的情形

美国退出世界卫生组织实际上是退出《世界卫生组织组织法》。与联合国《宪章》相似，世界卫生组织为了国家的广泛参与性没有规定退出条款，而仅在一项解释性声明中，世界卫生组织承认如果大会以多数投票通过了对世界卫生组织的修正案，那么占少数的国家可以退出条约（H. Waldock，1963）。《世界卫生组织组织法》作为世界卫生组织的组织文件是该组织正常运行的基础性文件，目前仍然具有国际法效力，对全体缔约国具有拘束力。美国一国宣布退出世界卫生组织是试图摆脱《世界卫生组织组织法》对其拘束力的单方行为，一旦满足相关条件即可取得合法退出的国际法效果，并不依赖于该条约其它当事国的同意。鉴于《世界卫生组织组织法》没有规定退出条款，美国退出世界卫生组织的行为构成了在无退约条款的情形下退出国际条约的情形。

4.2 美国退出世界卫生组织的行为与契约精神

美国是一个典型的契约国家，其建国历程就是政治契约发挥作用的过程，也是契约精神的践行过程（张法连和汤文华，2020）。《五月花号公约》的签署开始，到《独立宣言》的发表，再到《美国邦联条例》和《美国联邦宪法》的颁布与实施，美国政治体制乃至整个国家的建立和发展无不建立在契约理论之上，因此契约精神在其法律、社会生活中都占据着重要地位。美国作为世界第一经济大国，其严守规则、崇尚诚信的契约精神在其经济贸易活动中被推崇，对世界其它国家都产生了积极的影响，然而，美国在国际政治舞台上的活动却表现出唯利益至上的相反主张。美国退出与其国家利益不符的国际条约早已不是新鲜事，比如1984年，美国不满其文化控制权逐步被发展中国家削弱，正式退出联合国教科文组织;2001年，美国宣称由于履行环保义务不符合美国利益，拒绝签署《京都议定书》至今;2017年6月2日，美国以《巴黎协定》以美国就业为代價、不能支持那种会惩罚美国的协议为由，退出《巴黎协定》这一全球性的气候协议等等。退约早已是美国为谋求其在各领域的霸权地位的惯用手段，契约精神只在对其有利时成为要求其它国家遵守规则的工具，而在对其不利时只字不提。

世界卫生组织作为协调全球抗击疫情行动的重要国际组织，在新冠疫情蔓延的情况下发挥着不可替代的作用。美国退出世界卫生组织的直接原因在于世卫组织作出的关于疫情的判断不符合美国的政治需要，特别是在“中国是否应该对全球的疫情负责”这一问题上二者持截然相反的立场。因此，即使抗击疫情是需要全球各国鼎力合作的一个问题，美国仍不顾众多国家的反对退出了世界卫生组织，完全不顾其大国责任和影响力。虽然美国退出世界卫生组织这一行为是否符合国际法是有争议的问题，但毫无疑问其退约行为是与契约精神特别是契约信守精神所要求的诚信守约所不符的，美国退出世卫组织更多是出于一国利益甚至是总统选票利益的政治考量，与世卫组织所捍卫的全球公共卫生利益相违背，其背弃条约的行为有违诚实与善意。目前美国与世卫组织就条约退出后的相关安排处于协商过程中，美国是否及如何对退约行为提供救济还不甚明朗，但无论如何，鉴于美国作为超级大国的影响力，退出抗击疫情的全球合作可能是任何救济手段都难以弥补的，换言之，救济手段的有限性与条约宗旨之间存在着不可弥合的差距。

4.3 美国单方退出世界卫生组织的合法性问题

4.3.1 美国单方退出世界卫生组织的实体合法性

美国并没有批准加入《维也纳条约法公约》，但美国国务院承认公约中的许多内容已构成习惯国际法（U.S. State Department， 2017 ），因此可以参考公约相关条款判断美国是否有退出《世界卫生组织组织法》的权利。《世界卫生组织组织法》没有规定退出条款，那么是否可以推断出当事国允许退出的原意，或者是根据条约性质得出此结论呢？据沃尔多克分析，《世界卫生组织组织法》之所以没有规定退约条款并不是因为疏忽，而是世界卫生组织将成员的普遍性看得十分重要，因此省略了退约条款（H. Waldock，1963），这一点也可以从世界卫生组织的宗旨和遵从的原则中得到印证。《世界卫生组织组织法》的序言和第1条规定世界卫生组织追求的目标是全人类的可得的最高标准的健康，倡导国家之间的高度合作，因此该条约至少是不鼓励退出的。但是在一项解释性声明中，世界卫生组织承认如果大会以多数投票通过了对世界卫生组织的修正案，那么占少数的国家可以退出条约（H. Waldock，1963）。虽然美国的退出不属于此情形，但至少从《世界卫生组织组织法》的相关文件中可以看出缔约国有被允许退出的可能。更为关键的是，美国在加入世卫组织时作出一项声明，该声明保留了美国退出世卫组织的权利，该保留被世界卫生组织大会所接受，从而在美国与世界卫生组织之间达成了一项关于退出的特殊安排。从联合国秘书长对美国的退约通知的回应可以看到，世界卫生组织大会在接纳美国成为世界卫生组织成员国时为其将来可能的退出设立了一定的条件，包括提前一年通知并全面支付应分摊的经费，只要美国满足了世界卫生组织的条件（UN，2020），便可以合法退出并取得相应的效果。

4.3.2 美国单方退出《世界卫生组织组织法》的程序要求

由于《世界卫生组织组织法》并未规定退约条款，所以退出程序可以参照《维也纳条约法公约》的要求。按照公约，美国应以书面通知通知其它缔约国，12个月之后即2021年7月6日取得正式退出《世界卫生组织组织法》及世界卫生组织的效果。

4.4 美国单方退出世界卫生组织的国际法效果

4.4.1 条约义务目前仍对美国有效

由于退约的条件是否满足还在世界卫生组织的审核中，并且12个月的过渡期未满，美国目前仍是《世界卫生组织组织法》的缔约国及世界卫生组织的成员国，因此美国仍享有《世界卫生组织组织法》规定的权利，应该履行其条约义务。除了组织法上的义务外，由于《世界卫生组织组织法》第21（1）条和第22条的授权，世界卫生大会有权制定“预防疾病于国际间蔓延”的规章，这些规章经世界卫生大会通过后，对未在规定时间内表示不接受的所有世界卫生组织会员国生效，目前的《世界卫生条例（2005）》对包括美国在内的所有世界卫生组织会员国生效，因此美国在仍不能免除其在《世界卫生条例（2005）》下的义务。

4.4.2 退约生效后条约义务的免除

到2021年7月6日退出生效之后，美国相对于条约缔约国来说就恢复到了第三国的地位，届时退出的《世界卫生组织组织法》不会再对其产生新的权力与义务。然而，退出国与从未缔结条约的第三国显然是有所不同的，因为根据《维也纳条约法公约》第70条第1款甲项和第二款的规定，当事国在退出条约以前由于实施该条约所产生的任何权利、义务或法律情况不受影响。退出条约的行为没有追溯力，在退出条约生效之前美国因条约所得的既得权力、法律状况应得到保持，相应地因条约而产生的义务也应该继续履行。

5 结语

单方面退出国际组织，特别是在爆发全球公共卫生事件的特殊情况下退出协调全球行动的世界卫生组织，从国际法层面难以苛责，但其违背契约精神特别是契约信守精神的行为却会在国际政治和国际舆论层面造成负面影响，同时救济手段的有限性在一定程度上也可能会导致契约救济精神的要求无法得到满足。在此情形下国家应当正确看待其他国家的退约行为，防范风险，依据国际法来维护国家利益。

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收稿日期：2021-08-05

作者简介：刘霞（1997—），女，四川德阳人，武汉大学法学院硕士研究生，研究方向：国际法，E-mail： 18180655672@163.com。