海南农村集体经营性建设用地入市价值困境与破解路径

闫 磊

(三亚学院，海南 三亚 572000)

中共中央办公厅和国务院办公厅于2015年1月联合下发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，包括海南省文昌市在内的33个县市被列为试点区域，我国农村集体建设用地入市改革进入试点阶段。2018年12月，国务院发布关于“三块地”改革试点情况的总结报告指出，33个试点县(市)共受理农村集体建设用地入市地块1万余宗，总价值257亿元。2020年1月开始实施的《中华人民共和国土地管理法》更是明确规定集体经营性建设用地可不通过国家征收直接入市，这标志着我国农村集体经营性建设用地入市改革的序幕全面拉开。

2019年12月31日，海南省自然资源和规划厅印发《集体经营性建设用地入市试点办法》(以下简称《试点办法》)意味着海南土地市场迎来重大变革。2020年10月，中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅印发的《关于大力发展农村市场主体壮大农村集体经济的十八条措施的通知》(以下简称《十八条措施》)指出，农村集体经济组织可以将村庄内零星、分散的集体建设用地先行组织复垦为农用地，将原有的经营性建设用地挪用到其它适合地区入市，以最大限度地提升土地开发价值，入市所获收益应大部分归村集体和农民所有。

1 概念界定及文献梳理

1.1 概念界定

1.1.1 农村集体经营性建设用地

本文所指的农村集体经营性建设用地主要包括市县规划中的建设用地，村庄规划中的商服、租赁性住房、工矿仓储以及自建住房的经营性用途，具有集体所有权性质的征地安置留用也包含其中。

1.1.2 入市

本文中所说的入市是指农村集体经营性建设用地使用权以出让、出租、入股等有偿方式进入土地市场交易的行为。

1.2 国内外研究综述

1.2.1 国内研究

学术界对农村集体经营性建设用地入市总体持支持态度。国内学者的研究主要集中在农村集体建设用地入市必要性、模式、利益分配方式、问题与对策、入市风险、法律与制度等6个领域。海南农村集体经营性建设用地入市的研究相对较少，叶红玲[1]指出，海南农村集体经营性建设用地入市改革有利于乡村振兴，联动推进土地制度三项改革；刘敏[2]认为，海南农村集体经营性建设用地入市存在利益分配等问题，需要政策法律支持。

1.2.2 国外研究

西方发达国家私有化程度高，土地产权制度比较成熟和完善，土地可以自由进入市场流通，因而不存在中国式集体建设用地流转问题。但其它国家土地流转涉及的土地交易和收益、土地产权、土地市场、土地价格与价值等方面的研究和实践对我国农村集体建设用地入市改革具有一定参考价值。

2 海南农村集体经营性建设用地入市价值

2015年海南省文昌市率先进行农村集体经营性建设用地入市试点，通过确权登记、土地规划、实时监管等做法成为全省“三块地”改革的样板，截至2020年底，文昌市共成功入市土地43宗，面积达45.93hm2，成交总价为4.99亿元，村集体及农民直接获得收益高达3.99亿元。文昌市潭牛镇大庙村将入市土地建成新型酒店民宿，发展乡村旅游，建筑风格获法国双面神国际设计大奖，2020年被评为“中国美丽休闲乡村”。农村集体经营性建设用地直接入市对于助力乡村振兴、建设高标准市场经济体系、增加农民财产性收入意义重大[3]。

2.1 有利于提高农民收入，实现乡村振兴

在城乡二元土地制度下，农村集体建设用地入市只能通过政府征地的方式，该种模式下政府和用地企业占据主导，获得土地入市增值收益绝大部分，农民则只能获得较低的征地补偿，这直接导致农民对于政府征地有抵触情绪，情节严重的还会引发社会问题。农村集体将经营性建设用地通过租赁、抵押或入股的方式直接进入市场流转，可以自己掌握主动，提高农民土地增值收益分配比例，缩小城乡居民之间的收入差距，进而实现乡村振兴，促进城乡融合发展。

2.2 有利于自贸港建设背景下盘活农村土地

2020年6月《海南自由贸易港建设总体方案》出台后，国内外资源和人才纷纷涌入，城区建设用地面临短缺，土地价格水涨船高；但农村集体建设用地因无法直接入市流转而大量闲置，与城市用地形成鲜明对比，城乡收入水平进一步拉大。农村集体经营性建设用地入市可以使社会资本流入农村地区，缓解城市建设用地短缺的压力；增加农村建设用地的利用率，畅通资本、人才、服务下乡通道，推进“全省一盘棋、全岛同城化”区域协调、城乡融合发展。

3 海南农村集体经营性建设用地入市面临困境

农村集体建设用地入市存在主体不合格、机制不健全等制度问题[4]；也存在主体虚位、经营权政社合一等现实问题[5]。

3.1 入市成本高

农村集体建设用地主要包括经营性建设用地、宅基地和公益用地，宅基地占比最大，是农村建设用地的主体；经营性建设用地一般为闲置厂房、学校及村民自建房屋，面积小、分布零散，且与宅基地混杂在一起。目前海南省宅基地还不能直接入市流转，经营性建设用地入市只能以分散开发的方式进行，成本高，难以实现规模效益。另外，农村集体经营性建设用地入市需要配套设施的支持，现阶段海南农村基础设施还比较薄弱，并不具备入市条件，土地入市价值大打折扣。

3.2 农民失地风险递增

海南省出台的《十八条措施》规定农村集体经济组织可以在保证总体耕地数量不变的前提下，将分散、零星的集体经营性建设用地复垦为耕地，将原有指标挪用到其它适合区域入市流转，以最大限度地提高土地入市价值。但目前海南省乡村治理能力低下，政府监督力度不足，土地投机行为频发，村集体或者农民私自将农用耕地转为经营性建设用地，以获得更多的土地增值收益。这明显违背国家提出的“节约集约用地，严守耕地红线”的战略口号，失去耕地的农户也没有生活保障，应对风险能力大大降低，这也为农村社会的安定团结埋下隐患。

3.3 利益分配不均

《试点办法》对海南省农村集体经营性建设用地入市条件、途径、流程作了详细阐述，但利益分配方面却未作统一规定，由地方政府或农村集体自行决定。农村集体经营性建设用地入市涉及政府、农村集体经济组织、用地企业、农户等多方利益，处理不当将可能引发社会冲突，影响社会安定团结。目前海南省农村集体经营性建设用地入市还处于试点阶段，相关的政策和配套设施不够完善，在入市申请和操作流程方面，村集体或农民可按照相关政策规定进行，并可以获得政府支持；但与用地企业的商谈只能凭借自身经验，无法获得额外帮助，土地入市交易的大部分收益往往被用地企业获得。海南农村集体经营性建设用地入市的市场机制还不够完善，对第3方市场主体缺乏基本的资质审核，用地企业一旦因经营不善而倒闭，村集体和农民都将面临巨大损失。

4 海南农村集体经营性建设用地入市困境破解路径

农村集体经营性建设用地入市必须建立一系列完善的措施加以防范和抵御，包括完善法律保障、明确产权关系、培育中介服务体系、建立监管机构[6]。海南省农村集体经营性建设用地入市改革要想快速推进，需从以下方面加以突破。

4.1 建设用地合理规划

《十八条措施》规定在保证整体耕地数量不变的前景下，农村集体经济组织可对入市建设用地进行重新规划，以获取最大的增值价值。地方地府或村集体应设置详细的农用地转经营性建设用地条件和指标，允许部分农民在指标内将分散的经营性建设用地复垦为耕地，将原来的建设用地挪到其它区域入市，实现经营性建设用地的连片流转，提高土地入市价值。在政策允许的前提下，鼓励农民将闲置不用的宅基地通过灵活的方式流转给经营者，也可直接退回给村集体，由村集体统一对外招商，以实现集体经营性建设用地入市改革和宅基地使用管理制度改革的联动。在规划和标准的制定过程中要听取多方意见，让农民积极参与其中，以保证规划的合理性，减少入市阻碍；规划制定完成后要及时公之于众，让农民知晓，保证规划的公平公正。

4.2 加强配套设施建设

加大基础设施投入，完善的基础设施可以降低经营性建设用地的开发成本，吸引更多的企业参与。加强对用地企业的资质审核，《十八条措施》规定要尽可能放宽社会资本进入农村市场的限制，实行“承诺即入”制，这对于加快农村集体经营性建设用地入市进程有一定促进作用，但过低的准入标准也会加大土地的入市风险，使农民收益面临损失。因此，在鼓励社会资本进入农村市场的同时，要用好“负面清单”，杜绝经营不善、信誉不良的企业参与其中，最大限度保证农民收益。建立农村产权交易平台，海南省农村集体经营性建设用地入市还处于试点阶段，并未建立用于信息发布、地价管理和纠纷处理的产权交易中心，市场机制在入市流转中的作用未能充分发挥，可以先在海口、三亚试点建立产权交易平台，将农村集体经营性建设用地承包、租赁，宅基地、房屋使用权交易、股权分配等都纳入其中，之后再向全省推广。

4.3 完善利益分配机制

2020年颁布的《中华人民共和国民法典》规定农村集体经营性建设用地为农民集体所有，享有土地使用权。村集体行使权力的过程中要充分尊重农民意愿，按规定召开村民大会，获得2/3以上的农民支持才可入市交易，不得违背农民意愿或代农民做决定。由于缺乏专业知识和长远眼光，部分农民无法理解经营性建设用地入市的意义和价值，这需要地方政府和村集体的耐心引导。在“三块地”改革试点中，文昌市政府通过征收土地增值收益调节金来参与农村集体经营性建设用地入市分配，并根据入市用途的不同提取最高25%，最低10%的调节金，剩余收益按村集体30%，农民70%的比例进行分配。海南省农村集体经营性建设用地入市分配可在文昌模式的基础上进行补充，初次流转的土地政府可以按照收取调节金的方式参与收益分配，剩余收益全部归村集体和农民；再次流转的土地政府不应再参与分配，可通过税收的方式实现分配目的，再次流转所得增值收益应全部归村集体和农民所有。此外，村集体应抽取部分收益作为农民的安置补助和生活补贴，以长远保证农民收入和生活。

4.4 建立健全市场监管机制

农村集体经营性建设用地入市涉及政府、农民、用地企业等多个利益主体，农户是其中的弱势群体，应该获得更多保护，政府应加大对经营性建设用地入市的监管，坚决制止土地投机行为。由省政府出面成立入市管理部门，统一管理经营性建设用地入市的各个环节，并对交易项目进行定期视察，及时制止投机、圈地等违法行为。发动大众力量，实现全民监督，农村集体经营性建设用地入市涉及范围广，政府难以实现全面监督，可以设立奖励机制，鼓励群众进行有奖举报，以实现监督机制的全面覆盖。